1992～2006年中国社会保障支出水平研究，本文主要内容关键词为：年中论文,社会保障论文,支出论文,水平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度的产生是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步和文明的重要标志。1992年10月，党的“十四大”提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，深化社会保障制度改革是其重要内容之一。1993年11月，党的十四届三中全会明确了社会保障制度是中国市场经济体系的五大支柱之一，社会保障制度建设被提到前所未有的高度。2007年10月，党的“十七大”进一步提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，社会保障是社会安定的重要保证。社会保障制度的改革和完善包括很多方面，本文拟在市场化改革的社会经济背景下，尝试对中国社会保障支出变化与保障水平进行实证分析，以准确地把握社会保障的运行状况和趋势，从而为充分发挥社会保障在社会经济发展中的积极作用提供参考和依据。
一、中国社会保障支出变化的总体态势
（一）社会保障支出统计口径的选择
准确地统计社会保障支出数据是研究社会保障水平的前提，然而中国社会保障事业管理分散，对社会保障数据的统计还没有统一的标准，因此，学术界对社会保障支出口径的选择众说纷纭，意见不一。目前学术界主要有两种统计社会保障支出的方法：一是从社会保障项目出发，将社会保险、社会福利、社会优抚和社会救济支出相加得到社会保障总支出数额；二是从社会保障支出承担主体出发，把劳动和社会保障部、民政部、人事部、卫生部等部门在社会保障方面的支出分别统计，然后相加得到。由于各项数据很难独立得到，为了与有关统计年鉴一致，并尽可能准确地把有关项目数据统计加总，本文采取分段列出的办法来统计中国的社会保障支出。1992～1998年的社会保障支出主要包括保险福利费、优抚和社会福利救济费等（见表1）。1999～2006年的社会保障支出主要包括行政事业单位离退休费、企业职工基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、抚恤和社会福利救济支出、社会保障补助支出等（见表2）。鉴于两个阶段统计项目的不太一致，本文在分析社会保障支出和水平变化时也分段进行。
（二）中国社会保障支出变化的总体态势及其特点
通过对表1和表2统计数据的分析，可以对中国社会保障支出的总体态势及其特点得出以下结论。
1.社会保障支出随着国民经济发展而呈逐年增加的趋势
社会保障支出作为国民收入再分配的一部分，其增长速度主要取决于国民收入总量和经济增长的速度。从表1和表2的数据可以看出，1992～2006年间，随着中国总体经济实力的增强，不论是社会保障支出总额，还是人均社会保障支出，均有大幅度增长。若不考虑物价上涨的原因，2006年社会保障总支出是1992年的7.41倍，年均增长速度为14.29％；人均社会保障支出2006年是1992年的6.23倍，年均增长速度为12.97％。需要说明的是，由于统计项目上的变化，1999年的社会保障总支出数据比1998年少575亿元。而实际上，即使1999年社会保障总支出有所下降，但也不至于下降这么多①。从图1可以看出，1998年以后财政社会保障支出的增加情况：1998年财政社会保障支出为595.63亿元，1999年为1197.44亿元，增加了601.81亿元，而且1999～2006年财政社会保障支出增长速度快于GDP增长的速度。社会保障支出总额和财政社会保障支出及其占GDP的比重逐年增长，这意味着在社会保障制度建设方面政府的责任在不断加强。
图1 1992～2006年财政社会保障支出情况
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2007）》，中国统计出版社，2007年。
从理论上讲，社会保障制度作为经济发展的“稳定器”，与经济发展具有此消彼长的关系，当经济繁荣时，居民收入增加，失业人数减少，社会保障需求人数相对减少，社会保障支出往往减少；相反，当经济相对萧条时，居民收入减少，失业人数增加，社会保障需求人数相对增加，社会保障支出往往增加。而中国现代社会保障制度尚处在建立和完善的过程之中，随着社会保障覆盖面的不断扩大、保障项目的不断健全和保障标准的不断提高，尽管社会保障总支出呈现出不断增长的态势，但它与经济增长此消彼长的关系并不明显。从图2可以看出，社会保障总支出的增长速度变化曲线围绕国内生产总值增长速度曲线上下波动的情况。这说明，中国的社会保障支出增长与经济增长基本一致。这种状况的出现，是中国在市场化改革情况下大力发展社会保障事业的必然结果，也是中国建立和完善现代社会保障制度所需要的。
图2 1992～2006年社会保障总支出增长速度与经济增长速度情况
注：作者根据《中国统计年鉴》（2006、2007）整理计算。
2.社会保险支出占社会保障总支出中的比重越来越大，中国社会保险型社会保障制度模式凸显
在中国社会保障支出分项中，社会保险支出占较大部分比重，并且这一系数呈逐年稳步增加趋势，从1992年的20.4％增加到2006年的54.6％，15年来社会保险支出平均占到社会保障总支出的43.4％。从绝对支出额来看，2006年是1992年的19.8倍，年均增长22.0％。在社会保险各项目的支出中，基本养老和基本医疗保险支出不仅总量大，而且增长速度也快，分别从1999年的1924.9亿元和69.1亿元，增长到2006年的4896.7亿元和1276.7亿元，增长了1.54倍和16.48倍。这是中国1997年以后加快了建立现代社会保险制度步伐的具体体现。社会保险制度成为中国现代社会保障制度建设的重点和核心内容，既是中国市场化改革、工业化发展和人口老龄化加速的产物，也是中国立足国情对社会保障制度模式所做出的理性选择。
然而，众所周知，中国社会保障制度二元化特征较为明显，社会保障支出向城市倾斜的现象非常严重。从城乡社会保障体系的项目来看，城市居民的社会保障项目全、水平高，不仅有五大社会保险项目，而且还有较为完善的社会福利与最低生活保障。而农村社会保障项目则是以社会救济为主，主要包括最低生活保障制度、“五保户”供养制度、新型合作医疗等有限的几个项目。从社会保障支出的城乡分配上看，尽管目前的统计资料没有现成的具体数据，但理论界还是有学者曾在这方面作过估算。如孙光德、董克用（2000）的计算是，1991～1994年间中国占总人口80％的农民只享有社会保障支出的10％左右，20％的城市人口却占有接近90％的社会保障费用，从人均社会保障费用看，城市居民是农村居民的20倍以上。高利平（2002）对山东省的城乡格局进行过估算，其结论是，城市各项社会保障指标均远远高于农村。以1998年为例，城市社会保障支出总额为农村的30倍；人均社会保障支出为农村的100倍；城市社会保障支出占全省社会保障支出的比重高达90％以上，农村仅为2％～6％。
二、中国社会保障支出水平测度与适度性判断
社会保障支出水平简称社会保障水平，它是测算社会经济发展水平的重要指标之一，是一个质与量相统一的范畴。从量上讲，社会保障水平有“高”、“低”之分，具体衡量方法，国际上通常采用社会保障支出总额占国内生产总值的比重，即社会保障的国内生产总值比重系数这一指标，该系数集中地反映了一国或地区的经济资源用于居民社会保障待遇的程度。从质上讲，社会保障水平有“适度”、“不适度”之分，具体衡量标准是社会保障费用支出要与国家生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。
穆怀中（2003）依据人口结构理论和柯布—道格拉斯生产函数，提出了社会保障水平测定模型，并给出了一个由上下限值构成的社会保障水平适度区间的计算公式，即：
。其中，
代表社会保障水平，0.75为劳动生产要素分配系数，
为老年人口比重，Z为失业保障支出比重，J为工伤、生育保障支出比重，M为社会福利、救助与优抚支出比重。按照国际经验和中国已采取的保障政策，Z的上下限值一般为1％～1.5％，J为0.016％～1.5％，M为1％～1.5％。根据这个公式，把相关参数值代入，本文得出的中国社会保障水平及其适度性状况（见表4）。
资料来源：财政部社会保障司课题组：《社会保障支出水平的国际比较》，《财政研究》，2007年第10期。
从表4和表5的数据，可以得出中国社会保障支出水平较低且不适度的结论。尽管中国社会保障支出总额增长很快，但仍有不少年份社会保障支出增长速度慢于国内生产总值增长的速度（见图2），社会保障水平从量上来看长期徘徊在5％左右。1992～1998年间，社会保障水平在1996年是一个低点。1996年以前社会保障水平下跌的主要原因在于，1992～1996年中国经济高速增长，国内生产总值增长迅速，而社会保障支出的增长速度并没有跟上国内生产总值的增长速度。1997～1998年社会保障水平呈现大幅度增长，这一方面是受东南亚金融危机的影响，中国经济增长速度减缓；另一方面是政府加大了对国有企业改革的力度，下岗分流人员增加，导致社会保险支出增加。此外，这几年自然灾害的连续发生也促使增加了社会救济金的支付。与1992～1998年社会保障水平曲折变化不同，1999～2006年中国的社会保障水平稳步上升。随着国有企业改革的深化，中国加快了社会保障体系的改革步伐，从1998年开始财政社会保障支出部分追加了社会保障支出补助项目。1999年是中国社会保障制度建设取得重大进展的一年，《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》先后颁布。同年7月，国家又提高了国有企业下岗职工的基本生活保障、城市居民最低生活保障和失业保险等“三条保障线”标准，增加离退休人员的养老金。企业离休人员人均每月增加145元，退休人员人均每月增加60元，失业保险金发放标准也提高了30％。上述政策的效果在2000年的社会保障水平变化中得到了充分体现，2000年社会保障支出显著增加，社会保障水平增长率高达12.05％。2001年，国家再次出台机关事业单位工作人员增资措施，机关事业单位离退休人员离退休费也相应提高，并从该年起，企业离休基本养老金调整参照机关事业单位离休人员增加离休费的办法基本同步同水平进行。2002年社会保障水平又一次大幅度提高，增长率达到12.94％。之后的4年，社会保障水平虽有提高，但其增长率变化不大。
即便如此，中国社会保障支出水平与同为社会保险型制度模式的国家，如美国、德国和法国20世纪60～90年代的社会保障水平相比还是低得多（见表5）。2002～2006年中国人均GDP在1100～2000美元之间，社会保障水平徘徊在5.41％～5.60％之间。1960年美国、德国和法国的人均GDP分别为2783美元、1345美元和1279美元，但其社会保障水平则分别是10.3％、20.5％和13.4％。此外，中国社会保障支出水平也明显低于同为转型国家的俄罗斯、哈萨克斯坦、波兰和匈牙利，以及拉美的阿根廷、巴西和乌拉圭，1996年上述这些国家的社会保障支出水平分别为10.4％、13.6％、25.1％、22.3％、12.4％、12.2％和22.4％（财政部社会保障司课题组，2007）。需要说明的是，由于各国社会保障制度设计和筹资模式不完全相同，尽管社会保障支出水平在不同国家之间的可比性会相对差一些。虽然中国与韩国相当（见表5），与新加坡、马来西亚和泰国相比较稍高②，但有一点是可以肯定的，即中国社会保障支出水平偏低，且与日益增长的社会保障需求相比有很大的差距，在总体上表现出明显的不适度性。
三、中国社会保障支出水平低和不适度的原因分析
社会保障支出水平不适度的实质就是社会保障供需之间存在着缺口。社会保障支出水平的适度发展就是保持社会保障供求的平衡发展。下面就从社会保障的供给与需求角度分析中国社会保障支出水平低和不适度的原因。
（一）社会保障制度形成和保障水平上升时期，社会保障需求较大
依据社会保障支出水平发展的倒U型曲线假说，社会保障制度形成和保障水平上升时期，社会保障需求较大。中国正处在现代社会保障制度形成和保障水平上升时期，随着社会保障项目逐步健全，保障覆盖面不断扩大，保障待遇提高，社会保障支出的增加不可避免。
1.由于历史的原因，中国社会保障制度呈二元结构特征。长期以来，社会保障制度仅覆盖城市劳动者，而不包括占人口绝大多数的农村劳动者。近年来，随着市场化改革和社会经济的发展，虽然对建立农村现代社会保障制度已经开始了试点和探索工作，但加快建立覆盖城乡居民的社会保障制度体系仍然任重道远。
2.市场化改革在带来高效率的同时，也给人们带来了巨大的职业风险。随着市场化改革的推进，经济主体之间竞争加剧，企业减员和职工下岗、失业成为正常现象。20世纪90年代以来，中国国有企业内冗员或隐性失业人口逐步公开化，城镇登记失业率明显上升。仅就城镇登记失业率而言，就从1992年的2.3％上升到2006年的4.1％。③ 职业风险导致劳动关系的不稳定，迫切需要社会保障这张“安全网”来保证社会经济的正常运行。
3.工业化、城市化的高速发展使农民工和失地农民迅速增加，他们的社会保障问题日益突出。中国进城务工的农民工已达9800万人，还有1.3亿农民在乡镇企业从事二三产业（苏大鹏，2004）。虽然这部分人已经成为产业工人的一部分，但他们中的相当一部分还未纳入到社会保障制度的覆盖范围之内。全国失地农民大约有4000万人左右，预计每年仍以200多万人的速度增长（高勇，2004）。而目前对失地农民的补偿政策难以保障其需要，大批“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民最终还得需要社会保障的保护。
4.人口老龄化也给中国的社会保障事业带来严峻挑战。人口老龄化是一个世界问题，在中国尤为突出。根据第五次人口普查的数据，2000年，中国65岁以上老年人占总人口的比重为6.96％。到2006年，已达到了9.19％（国家统计局，2007）。按照国际上老龄化的标准，中国在工业化、城市化尚未完成之时，就已经进入了老龄化社会。老年人口是社会保障的主体，也是决定社会保障支出的基本变量，特别是在养老保险、医疗保险基金支出方面。
（二）人均国民收入较低，社会保障供给有限
从供给方面来看，中国社会保障基金的来源主要包括个人和企业（单位）的缴费与政府的财政拨款。那么，这三方的社会保障供给水平和能力如何呢？
1.国家财政支持力度不够。从各国的情况来看，虽然社会保障的资金来源多元化，但政府的财政转移支付占有举足轻重的地位，社会保障制度的建立和完善需要强大的财政支持。近年来，中国在财政收入迅速增长的同时，财政对社会保障的支持力度也不断加大。从1998年到2006年，财政社会保障支出由559.63亿元增长到4361.78亿元，年均增长29.26％，占财政支出的比重从5.5％增长到11％。尽管其比例逐年提高，但离我们要达到的15％～20％的目标还相差甚远④。与其他国家相比，目前中国的财政社会保障支出水平是偏低的。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，中国只有10％左右（崔运政、于安，2005），而这10％中绝大部分又给了城镇职工和居民。
2.企业社会保障负担过重。根据《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》的规定，目前企业依法缴纳基本养老保险费的缴费比例是企业工资总额的20％左右，医疗保险费的缴费比例为6％左右，工伤保险的最高缴费比例为2％，失业保险的缴费比例为2％，生育保险为1％。再加上《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（2005年）中规定的住房公积金5％～12％的缴费比例。中国社会保障的各项缴费率已高达职工工资总额的40％以上（项怀诚，2006）。近年来，一方面企业负担着较重的社会保险缴费；另一方面职工工资水平上升很快，扣除物价影响因素，1998～2002年职工的平均工资以12.32％的速度增长。较高的社会保险缴费率与职工工资水平的大幅度上升并存，势必导致企业劳动成本上扬，影响企业利润目标的实现（孙光德、董克用，2004：92）。对于企业来说，为了寻求自身的利益最大化，违反规则、采取各种手段逃避缴费、拖欠缴费就成为企业很自然的一种策略选择。因此，再让企业承担更高的缴费比例很不现实。
3.居民社会保险缴费是否存在提升空间？目前中国城镇已经基本建立了完善的社会保险制度，但在现行的缴费比例中个人缴费率偏低，个人三项社会保险的缴费比例仅为工资的11％。个人缴费比例过低的状况，难以体现社会保险国家、集体、个人三者合理负担的原则，不利于社会保险制度的健康发展。1998年以后，随着职工工资连续几次上调，城镇居民收入大幅度增长，2006年城镇居民的恩格尔系数已降到35.8％，按照国际标准已经达到了富裕阶段。这说明中国城镇居民已经具备了承担较高的社会保险费率的能力，城镇居民社会保险缴费存在着提升空间。中国农村居民的社会保障缴费比例非常有限，就目前来看农村社会保障个人支出部分，以每人每年的新型合作医疗缴费10元最为普遍，其余绝大部分靠国家财政支撑。农村居民与城镇居民相比，其人均纯收入相对较低，2006年农村居民家庭恩格尔系数为43.0％，也就是说，农村居民生活水平处于刚刚解决了温饱、开始向小康迈进的阶段。这说明农村居民的社会保障缴费能力低下，当前大幅度地提升其缴费率无从谈起。
四、提高社会保障支出水平的对策建议
社会保障支出水平过低，不仅难以保障公民的基本生活，影响社会主义和谐社会的建立与发展，而且还会降低人们对未来尤其是年老后生活安全感的预期，使得人们减少现期消费和增加储蓄，致使扩大消费需求拉动经济增长乏力，最终对社会经济的可持续发展造成不良影响。社会保障适度水平的确定和提高，要从中国的具体国情出发，更要综合考虑国家财政、各经济主体和社会成员的承受能力。鉴于上面的分析，提出以下对策建议。
（一）继续扩大社会保障覆盖面，为社会保障基金建立更广阔的来源基础
中国社会保障制度二元化特征明显，占全国人口60％以上的农民基本上被排除在现代社会保障体系之外，这是造成中国社会保障水平低下的一个重要原因。与发达国家相比，中国在社会保障总体支出水平上的差距主要不是微观保障水平上的差距，而是社会保障特别是社会保险制度覆盖面较小等原因造成的（财政部社会保障司课题组，2007）。因此，将社会保障制度向农村拓展，向城镇个体工商户和所有灵活就业人员、自由职业者拓展，既能扩大社会保障基金的来源渠道，也能提高中国社会保障的水平。那么，在具体的社会保障项目建设上，应做好农村最低生活保障度、新型合作医疗制度、养老保险制度等的建立与扩面工作，积极推进农民工、失地农民的就业和保险制度建设，尽快把失地农民、“沉淀”在城市里的农民工和灵活就业人员纳入城镇社会保险体系。在城乡社会保障统一问题上，鉴于城乡经济基础的不同，“有差别的统一”应当是中国社会保障制度城乡衔接的理性选择。“有差别的统一”是指在基本的社会保障项目（基本养老保险、大病统筹医疗保险和最低生活保障）上城乡统一，而在其他需求层次的社会保障制度方面则允许城乡差别存在。
（二）调整财政支出结构，提高财政社会保障支出水平
在现代社会保障制度中，最主要的责任主体是政府，政府财政拨款是社会保障基金的一个主要的、稳定的来源。目前中国加大社会保障的财政支出力度，可从两个方面考虑：一是适当压缩行政管理费和经济建设费及其他支出。中国是世界上行政成本最高的国家之一，其经济建设开支和行政管理开支每年要占财政总支出的一半，这部分开支具有很大的压缩空间，或将基本建设支出中的一部分通过发行建设债券筹集资金的方式，为社会保障腾出更多的财政支出。二是合理界定国有或国家控股垄断企业的利润分配。垄断企业所得利润有部分是通过行政手段而非市场分配的结果，而这部分利润分配时往往是属于全体国民的资产收益被“企业化”、“内部化”了，有必要将这部分利润上缴国家财政。总之，要努力提高财政社会保障支出水平，争取在较短的时间内，确保社会保障支出占财政支出的比例实现15％～20％的目标值。
（三）加大社会保险资金筹集力度，拓宽社会保障资金筹集渠道
社会保障基金是社会保障支出的源泉。考虑到当前中国在基本养老、失业和医疗等社会保险方面的欠账较多，且今后相当长的一个时期内社会保障资金需求量庞大，因此，加大社会保险资金筹集力度，拓宽社会保障资金筹集渠道，是提高社会保障水平的当务之急。特别是社会保障监督管理部门，既要积极督促企业按时、足额缴费，也要严厉打击、惩戒不法企业的逃避和拖欠缴费行为。同时，鉴于当前城镇居民已具备了承受较高的社会保险费率的能力，在社会保险资金的筹集方面，也可适当提高城镇职工的社会保险缴费率。另外，社会保障作为一项社会性事业，社会保障资金的筹集还可通过诸如积极稳妥地划转部分国有资产、开展多元化投资运营、发行社会保障债券和福利彩票、鼓励社会捐赠等方式，拓宽资金筹集渠道，为中国社会保障体系的可持续发展提供较充足的后备基金。
（四）加强社会保障基金管理，把社会保障工作逐步纳入法制化轨道
社会保障基金是老百姓的“保命钱”，基金的安全与否关系到社会保障制度的落实好坏，社会保障支出水平的提高。目前中国社会保险基金以地方统筹为主，统筹层次低，实际控制社会保障统筹基金的真正决策者和操作者是2000多个县市地方政府。社保资金使用调剂上的地方割据状态，加上社保基金征缴体制的二元结构和“条块交织”，投资制度不合理，立法缺位等，致使社保资金在筹集、管理和支付等环节上问题频发，遭遇严重的管理风险和制度风险（郑秉文，2007）。因此，加强社会保障基金管理：一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构，使其能够提高统筹层次；二是要尽快改革基金投资制度，以提高账户资金投资收益率；三是要尽快立法，以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。建立和完善社会保障制度，必须与立法同步，这是已经被许多国家证明了的经验，也是提高社会保障支出水平的一项重要内容。加强社会保障立法，最重要的是要明确政府的责任，而政府的责任主要体现在颁布相关社会保障法律，监管社会保障运行和为社会保障支出筹集资金等方面。
注释：
① 由于本文的分析主要是采取分段进行的，这对社会保障支出和水平总体变化态势的把握影响不会太大。
② 1996年新加坡、马来西亚和泰国的社会保障支出水平分别为3.3％、2.9％和1.9％。日本、韩国等后发工业化国家较低的社会保障水平与其重视家庭的保障作用及其储蓄率相对较高有关；新加坡的强制公积金制度使得家庭自身承担了主要的保障责任，也大大降低了社会保障的支出水平（财政部社会保障司课题组，2007）。
③ 数据来源于《中华人民共和国1992年国民经济和社会发展统计公报》（http://www.stats.gov.cn/tjqb/ndtjgb/qgndtjgb/t20020331_15387.htm）；《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》（http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20070228_402387821.htm）。
④ 2000年国务院制定的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中提到，在加强社会保障资金的筹集和管理方面，要调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15％～20％。
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