民间组织的选择性培育与中国公民社会建构——基于温州商会的研究①，本文主要内容关键词为：温州论文,选择性论文,商会论文,中国公民论文,民间组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
著名中国问题研究专家斐宜理指出，第三代中国学者从欧洲传统中汲取国家—社会关系模式并使之成为20世纪90年代后中国政治学研究的趋势，国家建构、公民社会以及市场发展与民主化之间的关系成为研究的中心议题。②在公民社会研究中，关于非政府组织(NGO)的研究是实证考察和范例研究的核心部分，其中尤以民间商会最引人注目。既有研究表明，以商会为代表的中国民间组织的生成遵循国家法团主义的路径，存在政治依附性和治理自主性之间的紧张，这映射出中国公民社会是国家所主导的公民社会。温州商会因其迅速发展和较高程度的民间性而引起了学界重视，关于温州商会的研究已经成为中国公民社会范例研究的重要组成部分。本文将以温州商会为个案，考察中国公民社会的建构。
一、民间组织的选择性培育与商会的兴起
公共选择理论将政府视为一个“经济人”，认为政府制定和实施政策都以自身利益最大化为出发点。无论是何种类型的国家，政府都以稳固政权作为第一目标。为了达到这一目标，政府会运用多种手段，但发展经济改善大众福利水平无疑是最持久有效的手段之一。改革开放之后，中国政府一直致力于发展市场经济，而国外经验和中国实践也表明，放松管制有助于市场经济的完善，但放松管制的限度在于不危及政权的稳定。
中国的改革开放是政府主导型改革，其目标之一是以国家的繁荣来提升党和政府的合法性。当代国家与社会关系的转型是由国家主动释放出一个社会空间，推动全能主义政府向有限政府转变。因此，社会并非是一个完全独立于国家之外并与国家平等博弈的社会，而是在国家的掌控之内。对政府而言，既需要社会作为一种辅助力量来提供公共物品，又努力削弱社会的对抗性以维护国家稳定。康晓光和韩恒指出，一个追求自身利益最大化的政府必然会根据各类社会组织的挑战能力和提供物品的种类对它们实施分类控制，中国政府的实际能力使这种“主观愿望”成为可能。③相对于社会而言，国家的强势地位使之可以有选择地培育民间组织，而非赋予民间组织以同等发展的机会。根据政治风险和社会经济效益之间的交叉关系，可以将民间组织分为四类：(1)高风险高收益，如工会；(2)高风险低收益，如异议团体和反政府组织；(3)低风险高收益，如商会和基金会；(4)低风险低收益，如草根NGO和兴趣组织。④在这四类民间组织中，商会无疑是政府的首要培育对象。
政府推动商会的发展主要是使商会服务于政府的经济目标。首先，政企分开之后，需要商会在政府与企业之间发挥桥梁和纽带作用。2002年，朱镕基在《关于行业协会作用的讲话》中指出要发挥协会等中介机构的作用，帮助政府制定政策，进行引导管理。2007年，国务院办公厅《关于加快推进行业协会、商会改革和发展的若干意见》要求政府在出台涉及行业发展的重大政策措施前征求有关行业协会的意见和建议，行业协会要深入开展行业调查研究，向各级政府及其部门反映行业和会员诉求，积极参加相关法律法规、宏观调控和产业政策的研究、制定，参与制定、修订行业标准和行业发展规划。其次，约束企业，规范市场秩序。中共中央、国务院在致全国工商联第八次全国代表大会的贺词中指出：“全国各级政府要支持工商联从下至上建立行业商会，维护与健全社会主义市场经济秩序。”2001年的《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》要求：“充分发挥商会、行业协会等组织的作用，教育、监督、约束企业自觉遵守法律法规。”再次，加入WTO，应对贸易保护主义。2002年，外贸部长石广生提出商会要学会运用世贸组织规则，成为应对贸易壁垒的重要力量。切实维护国家利益、行业利益和会员利益。2004年的中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，要适应农产品国际贸易的新形势，加快建立健全禽肉、蔬菜、水果等重点出口农产品的行业和商品协会。可以看出，政府需要商会替代政府解决改革开放中存在的一些问题，以促进经济发展。
正是因为商会具有经济服务功能，政府才将推动商会发展作为政治经济体制改革的一部分。根据政策的目标划分，商会的发展可以分为三个阶段：第一阶段是20世纪80年代，成立行业协会，以行业管理替代部门管理。1979年，国务院提出了“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则。次年，国家经委成立中国食品工业协会和中国包装技术工业协会，这是中国行业协会在行业管理中发挥作用的初步尝试。1984年，机械工业部和电子工业部被国务院确定为管理体制改革试点部门，目的是使政府部门实现三个转向：由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理，由部门管理转向行业管理。以中国汽车工业协会为代表的一批工业行业协会随即诞生。第二阶段是20世纪90年代，在邓小平南巡谈话发表后，市场经济体制改革的深化推动了商会发展。1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“发挥行业协会、商会等组织的作用。”1996年的《政府工作报告》要求“把应由市场解决的问题交给市场，充分发挥行业协会、商会等市场中介组织的作用。”次年，国家经贸委选择上海、广州、厦门和温州四个城市开展行业协会的试点工作。第三阶段是20世纪90年代末至今，政府推动“政会分离”和商会的自律机制建设。1999年十五届四中全会《关于国企改革和发展若干重大问题的决定》指出：“社会中介服务机构要与政府部门彻底脱钩。”同年国家经贸委印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》，对行业协会的性质和职能等进行界定。2002年的《政府工作报告》和2003年十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》都要求加强商会的自律机制建设。2005年的《政府工作报告》强调：“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。2007年国务院办公厅颁发《关于加快推进行业协会、商会改革和发展的意见》，促进和规范行业协会的机制建设。由上述可见，在改革开放之初，商会的发展主要是政府职能蜕变的结果，行业协会并没有从政府部门中真正分离，因而不可避免地成为“二政府”。但随着经济体制改革的深化和市场经济的发展，政府开始重视商会的民间性和自主性，推动商会按市场机制运行。
在各类民间组织中，商会发展最为显著。从数量上看，截至2005年底，全国各级行业性社会团体和商会已达53000余个，超过专业性、学术性、联合性社团而成为我国第一大类社团。⑤与工会、妇联和共青团这些还在政治体制内的组织相比，商会有着较高程度的民间性和自主性；与草根组织和异议团体相比，商会获得了更多的合法性(政治合法性、行政合法性和法律合法性)。正是政府的选择性培育使商会获得较高程度的自主治理能力，但同时也导致国家与社会以及民间组织之间的不平衡发展。
二、商会自主治理与公民社会的可能性
1988年，温州市工商联开始重新组建同业公会，协助成立三资企业联合会、食品工商企业同业工会和百货业同业公会，这是温州市第一批民间商会。在实践中，温州市工商联总结出“自我入会、自选领导、自聘人员、自筹经费、自理会务”的五项组织原则，以及“自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自我教育”的五项活动方针。这使温州商会有了一个比较明确的发展方向，在法律和实践上成为一个自治性的经济团体，并获得了迅速发展。截至2007年9月底，温州市共成立民间商会460多家，其中市本级134家。温州商会的迅速发展和集体行动逐渐形成一种自主治理的社会秩序，成为政府和企业之外的第三种力量。⑥
首先，沟通政府与企业。与“二政府”式的商会相比，温州商会有较强的民间性，它独立于政府之外，沟通政府与企业，反映企业的利益与诉求。这主要表现在两个方面：一是与政府博弈，影响政府政策的制定与实施。如2002年温州市烟具行业协会向国家三部委提出《关于放宽对出口打火机法定检验的要求》，通过反复协调将烟具产品的试验周期由3个月延长到12个月，复检费由全额改为按项收费。二是与政府合作，共同影响市场和规划产业。鹿城区鞋业协会和温州市鞋革行业协会先后协同工商、质监和消协等部门制定《鹿城区鞋业质量整顿管理条件》和《温州市鞋类商品售后服务规定》等条例，成功地推动了温州鞋业从伪劣产品发展为区域品牌。这都表明温州商会已经成为政府和市场之间不可缺少的整合力量，通过博弈和合作，既促进政府决策的有效性，又维护会员企业的利益。
其次，规范市场秩序。在温州民营经济发展初期，“低小散”的产业结构陷入了集体行动的困境，“假冒伪劣”盛行。在克服这一市场失灵的过程中，温州商会发挥了重要作用。除了鞋革行业协会等与政府合作整顿市场和开展质量检测之外，商会规范市场秩序的手段还包括：产品维权，制定技术标准，行业信用建设，抑制恶性竞争。温州商会的上述措施促进了民营企业的健康发展，同时也提升了商会的社会合法性。
再次，构建行业合作平台。同行企业之间既是利益相斥关系又是利益相容关系，作为利益相容者，企业间有合作的可能，但行业性的合作往往因为搭便车而陷入困境。商会作为集体行动的机制，为行业性的合作提供了平台。如在治理环境污染方面，温州市合成革商会组织投入大批资金对“三废”进行有效处理，不仅解决了环境污染问题，还给企业带来了明显的经济效益，被环保部门作为一种经验推广。在技术创新方面，温州市模具协会组建东海模具产业研发中心，致力于模具产业战略制定、模具技术创新和模具专业人才培养，积极推动温州模具产业国际化进程。温州市服装商会与温州大学和温州图书馆合作创办温州服装设计研发中心和服装行业创新服务中心，为小企业提供设计开发、质量检测、产品策划、技术研究、市场信息和设计理念等服务。在品牌方面，商会积极打造区域品牌。目前温州已经有34个国字号生产基地，在基地这一区域品牌的获得和建设方面，商会起着关键性作用。此外，商会还举办和组织参加各类展销活动，向国内外营销温州产品；商会协助银行推行“连环保”，解决中小企业融资难；商会在外地建设原料基地，解决资源缺乏问题。通过商会所搭建的合作平台，温州企业之间降低了交易成本，增强了创新能力，有助整个行业的做大做强。
最后，破解市场壁垒。地方保护主义阻碍了市场的统一和商品的自由流通，以限制市场竞争以及资源的有效配置来获得自身利益最大化。国内公路的“三乱”就是最典型的例子。在应对公路“三乱”中，温州托运业商会发挥了重要作用。1997年4月，温州有28辆货车被安徽蚌埠地区有关执法部门非法查扣，造成严重损失。在托运业商会的积极努力以及《中华工商时报》等媒体的支持下，引起全国工商联和安徽省领导的重视，货车得以放行。2001年上半年，江苏句容市工商局以打假为名，接连查扣温州货车。温州市托运业商会和总商会为此与当地政府一再交涉，并获得舆论支持，使扣货事件圆满解决。在国际贸易中，温州商会成为应对贸易壁垒的主体。如温州市烟具协会应对CR法案、反倾销和争取市场经济地位的行动在全国影响深远，其中2001年的应对CR法案被称为“入世第一案”，温州市烟具协会也因此被誉为“中国民间第一团”。除直接应对外，温州商会还与相关部门联合对出口产品进行认证和质检，以达到进口方的技术标准。这些行为推动了自由贸易，扩大了温州产品市场，其经验有重要的借鉴意义。
希尔斯将公民社会定义为社会的构成部分，它存在于家庭、家族与地域之外，具有相对于国家的自主性。⑦泰勒将公民社会分为三个层次：(1)在最低限度的含义上，只要存在不受控于国家权力的自由社团，公民社会便存在了；(2)就较为严格的含义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，公民社会才存在；(3)作为对第二种含义的替代或补充，当这些社团能够相当有效地决定或影响国家政策之方向时，我们可称之为公民社会。⑧国内学者将公民社会的主体界定为民间组织，关于公民社会的定义分为两类：政治学的定义强调“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民参政的民间组织构成；社会学上的定义强调“中间性”，即公民社会是介于国家与企业之间的中间领域。⑨从温州商会的自主治理来看，它完全符合希尔斯和国内学者的公民社会定义以及泰勒关于公民社会的第一层次定义，也在相当大程度上达到了泰勒关于公民社会的第二、三层次的定义。这表明，伴随着以商会为代表的民间组织的兴起，中国公民社会已经开始形成和发展。
三、商会自治权扭曲与公民社会的不平衡发展
对商会而言，自治权是其存在的基本前提。如果没有自治权，商会就无法抵制国家权力的侵蚀并限制国家权力，也无法动员其会员进行资源的优化配置和集体行动。商会的自治权主要来自于三个方面：因契约而产生的自治权、因法律直接授权而产生的自治权和因行政授权而产生的自治权。⑩这三个来源分别体现商会的社会合法性、法律合法性、行政和政治合法性。在商会自治权的形成中，国家起着关键作用，国家可以通过立法和行政手段限定商会的自治权。商会自治权的边界取决于商会与国家和其他民间团体的博弈，博弈能力越强，商会自治权的边界就越大。在目前我国民间组织的选择性培育中，相对于国家而言，商会是弱势的；但相对于其他民间组织而言，商会又是强势的。这意味着商会的自治权因受到国家的侵蚀而萎缩，但同时商会又通过侵蚀其他民间组织而扩大自治权。
1.国家和社会的不平衡与商会的政治依附性
1989年国务院公布的《社会团体登记管理条例》及其1998年的修订本确立了社会团体的双重管理体制。“双重管理”是指社会团体有两个管理部门：一是登记管理部门，二是业务主管单位。社团只有找到一个业务主管单位，才有可能在民政部门登记而成为法人。业务主管部门负责社会团体的思想政治和党建工作，指导和监督社会团体遵守法律、法规和国家政策等，这种管理政治色彩较浓。中国社团的这种官民二重性特征提升了商会的政治合法性，但降低了社会合法性，限制了商会的自主治理能力。
温州商会尽管有较强的民间性，但也有一定的政治依附性。首先，商会选择主管单位出于政治目的。温州商会的主管单位很多，但归纳起来有两类：一是政府职能部门，主要是经贸委，主管行业协会；二是工商联(总商会)，主管行业商会。因主管单位不同，商会获得的政治待遇也不一样。工商联属于统战系统，作为统战对象的行业商会负责人容易被推荐成为人大代表或政协委员。在我们的两次访谈中，工商联的有关负责人表达了类似的观点。一位负责人认为某著名企业家辞去企业职务专职做商会会长是“想在政治上得到发展”，另一位负责人认为企业家来当会长是把商会当作一个政治平台。商会对政治话语权的追求会带来一些利益，但降低了自主性。
其次，商会和政府之间的依赖性不平衡。2003年对政府官员的一项调研表明，79.6％的政府官员认为温州商会能够发挥更重要的作用，但77.6％的政府官员认为只有少数商会受到政府重视，认同商会已经成为政府真正重视对象的政府官员只占6.1％。而在同年的调研中，68.4％的商会认为“对本组织影响最大的单位(单选)”是业务主管单位和其他政府部门。同样，在2007年调研“在商会运行过程中，哪些单位影响较大(多选)”时，有41家和24家商会选择业务主管单位和其他政府部门，分别占73.2％和42.9％。这说明在当前，商会虽然处于政府和企业之间，但它更倚重政府；政府在处理与企业的关系时，更相信职能部门而非商会。
再次，处理日常事务的秘书长相当大比例来自于政府职能部门和行政性的事业单位。2003年这一数据分别是30％和18％，2007年则是48.3％和8.6％。对商会而言，需要借助于这些人在政府的人脉来处理与政府的关系。
此外，商会将自己与政府的关系定位为一种合作关系或补充关系，而非一种博弈关系。商会的负责人大多声称自己是协助政府工作，期望获得政府的理解和支持。温州商会虽然有《温州市行业协会管理办法》可依，但该《办法》比较笼统，可操作性不强。既然外部规则不明确，温州商会行动的合法性很大程度上就来自于地方政府比较模糊的授权，这进一步增强了商会对政府的依附性程度。
2.民间组织的不平衡发展与商会的权力越位
选择性培育使商会成为一个强势的民间组织，但商会又是一个自利性的经济社团。因此，在不同利益群体的博弈中，商会的组织化和强势地位使之有能力侵犯其他社会群体的利益。这种权力越位现象主要表现为限制竞争行为和使生产成本外部化。
首先，组织价格同盟。温州商会的价格同盟主要表现在三个方面：(1)统一定价。一旦面临成本上升问题，温州的一些商会就会制定“自律价”，要求会员集体提价。(2)集体抵制。1993年，温州市烟具行业协会向温州市政府提出赋予烟具行业协会四项管理权并为政府所接受，其中一项职能是同行企业开业登记初审权，抵制非同行业企业的进入。(3)信息交换。行业协会信息交换的重要方式之一是制定价格指南和收费标准，这容易形成价格同盟，降低价格对市场竞争的激励性。
其次，侵犯雇员权利。目前，温州企业成立工会并不普遍。与商会相比，企业工会存在两个严重缺陷：一是企业工会没有独立的财务，章程制度流于形式，基本上没有自主性；二是“一企一会”，工会缺乏一个行业性或跨行业的平台组织集体行动。因此，劳方根本不可能与资方进行有组织的博弈。
再次，损害公共利益。在目前的制度环境下，当社会公共利益受到侵犯时，公益性组织发挥的作用并不大。在温州环境污染治理中，行业协会和政府都发挥了重要作用，但看不到代表公共利益的环保组织。由于GDP成为评价政府绩效的重要指标，政府在发展经济和环境保护的取舍中，往往倾向于前者，而环保组织的行为因对政府的绩效构成负面影响而难以得到支持。当政府治理环境时，不是政府、行业协会和环保组织的三方博弈，而是政府与行业协会的博弈。
一个理想形态的公民社会是国家与社会以及社会组织之间的均衡发展，二者互为一体。只有社会组织之间的全面而均衡的发展，才能形成一个完整而健全的社会，进而在国家与社会的互动中完善国家。国家对民间组织的选择性培育导致了温州商会的政治依附性和权力越位，这是中国公民社会发展不平衡的标志。
四、结语
从全球视野来看，欠发达国家和发达国家公民社会的发展遵循不同的路径。在全球经济一体化压力下，欠发达国家会出现一种向心化趋势，按照现代国家模式来建构国家与社会关系。但与发达国家不同的是，欠发达国家的公民社会并非诞生于国家与社会的互动之中，而是由强势国家释放的社会空间所形成。中国没有超越这一模式，使中国融入世界的改革开放形塑了中国公民社会，但这个公民社会又是国家所主导的。温州商会的发展体现了中国公民社会形成的路径与特征。市场经济发展和有限政府建设的需要推动温州商会的兴起，温州商会的自主治理表征着一个公民社会的存在，这是中国公民社会发展的普遍性所在。但是政府基于经济目标的选择性培育导致了商会的一枝独秀，温州商会的政治依附性和自治权扭曲正是中国公民社会的内在缺陷，这是中国公民社会发展的特殊性。
邓正来指出，中国公民社会研究受到“现代化框架”的支配。(11)“现代化框架”要么将中国与西方置于“传统”与“现代”的二元对立上，陷入“中国有没有公民社会”的争议之中；要么将中国与西方置于现代化发展的不同阶段上，认为中国公民社会还是一种雏形。基于温州商会的研究表明，中国公民社会已经发展起来，但并非西方公民社会的雏形。18世纪西方公民社会的形成基于国家与社会的互动，这和中国公民社会的形成有着本质的区别，它意味着在中国公民社会研究中，西方公民社会理论既有其适用性的一面，又有局限性的一面。关于中国公民社会的研究应是规范化研究和本土化研究的统一，它不仅可以解决中国发展所面临的一些现实问题，还可以丰富和完善公民社会理论。
中国公民社会的发展和健全仍然需要国家来推动。这包括两个方面：一是国家根据经济和社会发展的需要进一步转变政府职能，建构服务型的有限政府，明确国家与社会之间的职能划分和行为边界；另一方面是国家促进社会组织的全面发展，使能够推动经济和社会发展的每一个利益集团都可以有组织性地表达自身的利益诉求。只有在这一基础上，才能够在国家与社会以及社会组织之间建立平衡和健康的关系。当然，在这一过程中社会必须有所作为，只有当民间组织在经济和社会发展中发挥重要作用时，才会推动国家进一步赋权于民间组织以提升其行为的合法性。(12)这样，国家与社会以及社会组织之间建立一种良性互动关系才成为可能。
注释：
①本文的温州商会主要是指行业性经济社团，包括政府职能部门主管的行业协会和统战部下属的工商联(总商会)主管的行业商会，也包括一些跨行业的经济社团，如企业家协会和品牌协会。
②Elizabeth J.Perry,"Trends in the Study of Chinese Politics:State-Society Relations",The China Quarterly,No.139,1994,pp.704-713.
③康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，载《社会学研究》2005年第6期。
④王信贤：《争辩中的中国社会组织研究：国家—社会关系的视角》，台北韦伯文化国际出版有限公司2006年版第25页。
⑤陈祎淼：《行业协会已成为全国第一大类社团》，载《中国工业报》2007年3月8日。
⑥郁建兴：《行业协会：寻求与企业、政府之间的良性互动》，载《经济社会体制比较》2006年第2期。
⑦[美]爱德华·希尔斯：《市民社会的美德》，载邓正来、杰弗里·亚历山大主编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，上海人民出版社2006年版第50—65页。
⑧[加]查尔斯·泰勒：《市民社会的模式》，载邓正来、杰弗里·亚历山大主编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，第25—49页。
⑨俞可平等：《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社2006年版第2页。
⑩鲁篱：《行业协会经济自治权研究》，法律出版社2003年版第142页。
(11)邓正来：《中国发展研究的检视——兼论中国市民社会研究》，载邓正来、杰弗里·亚历山大主编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，第458—473页。
(12)郁建兴等：《中国民间组织的兴起与国家—社会关系理论的转型》，载《人文杂志》2003年第4期。
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