中国保税区正名定位刻不容缓，本文主要内容关键词为：刻不容缓论文,保税区论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，在中国沿海地区有13个称为保税区的特殊政策区。这13个经济性特区的英文译名传给外国人的信息是一种自由贸易区。保税区是具有中国特色的自由贸易区。按正常的思维逻辑，自由贸易区如果比作马的话，中国的保税区是红马、白马。但具体考察13个保税区的现存结构以及由此决定的实际功能、海关制度、基本政策，根本不象自由贸易区的任何一种类型，非驴，非马，亦非骡。保税区管理机构和进区企业处于一种求生不得、欲死不甘的两难境况。这种局面已经持续两年之久，极大地损害了中国改革开放的国际形象和国家信誉，严重挫伤了为创建保税区日夜苦干的管委会工作人员的积极性，损害了投资者、地方经济和国民经济的整体利益。我们必须痛下决心，采取果断措施，打破僵局。而要打破僵局，理论必须彻底，不能搞实用主义、短期行为，政策取向必须明确，实事求是地为现有保税区正名，定位，定功能，以不图虚名但求实效的精神，按现实可能性作变位、变性手术，使之各得其所。
一、必须正视保税区“白马非马”的现实
从1990年6月起国家陆续批准了13个保税区。 认真研究国务院对各保税区的批文，可以看出中国的保税区既不同于一般开发区，也不同于早就存在的一般保税仓库区、保税工厂，而是以保税业务为基础的国境内关境外的一种特殊经济区，它的目标模式应该是自由港区或出口加工区或两者的结合。5年多来，中国保税区取得了显著的开发建设成绩。从统计上，可以看到吸收的内外资金额、建成的项目面积等经济指标，都大大超出内陆一般经济区域。但这些成绩可以看作一般经济性特区如经济技术开发区或一般保税业务区如保税仓库区应有的开发建设业绩，唯独没有国际惯例的自由贸易区的业绩，没有体现自由港区和出口加工区的正常功能。企业是把保税区当做自由贸易区才来投资的，但来了之后发现不过是带铁丝网的开发区，离港口是咫尺天涯，离母城又很远，惊呼上当。近年来，外商企业宁肯贴近老城区投资建厂，也不到铁丝网中的保税区去投资。唯一有吸引力的是保税区里面的某些税收政策，但它引来的凤凰大多不在区里筑巢。注册仅是为了税的利益，而从事异地经营，这对中国保税区来说已经不是秘密的秘密。虽然明知违背建区初衷违背政策，但为了生存而生存的保税区对异地经营者大多来者不拒，甚至把进区企业的数量视为保税区的形象工程之一，这样，异地经营对保税区本应作为负数的部分，却堂而皇之地加到成就一栏之中。
形成这种局面的核心原因是中央政府和地方政府工作人员对自由贸易区为何物并不十分清楚，没有处理好中国特色与自由贸易区本色的关系。认识上的种种误区，引起操作上接连失误，使保税区偏离自由贸易区越来越远。
首先，从区位选址来看就有重大失误。大多数保税区只是靠近港口，并没有包括港口。港区分体，没有自己的出海口，这对沿海自由贸易区来说，客观上等于没有一线只有二线，成了全封闭区，成了只能做出口加工区的一块飞地。所谓二次报关就是由这种区位失误造成的。这怪不得海关方面。有些保税区实际上是一线管死，二线放开的。二线铁丝网徒有虚名，一线海关形同一般区域，毫无特殊、自由可言，这种格局入关境一道关口，入保税区一道关口，都是不能少的，顺理成章的。而要取消二次报关，必须后撤海关至二线，把二线内的保税区域视为国境内关境外，这就必须实行港区一体，形成一个开放的一线，保税区二线呈U字形，向大海开口，保税区成为自由港区。 而目前没有一个国家认可的保税区区位能满足这种条件。
作为全封闭的出口加工区型的自由贸易区是后城市化时代的产物，它要求进区企业有高资金密度、高科技含量、高增加值。我们13个保税区所在地除上海等极少数地区具备这种社会经济基础外，大多数连一般城市化的历史任务还没有完成，哪有多少高科技人才和物质条件可言？国家级已有的52个而且即使在高新技术开发区里高新技术还不多见，何况大多数沿海地区科技力量本就十分薄弱，怎么能办起这么多个这么大面积的出口加工区呢？上海是有条件办出口加工区的，但外高桥保税区面积高达10平方公里，不用说目前形成的实际结构不可能成为高雄式的出口加工区，即使要搞，充其量能搞个1 平方公里的出口加工区就不得了了。出口加工区所在地如果社会经济基础不具备条件，或面积过大，难免会降低质量，搞“瓜菜代”，那么中央政府给予的免关税的成本就太大了。政策成本投入大，而产出效益低，有违建区初衷，势必造成用办自由贸易区的特殊政策，完成一般城市化的常规历史任务，这就不划算了。而且由于政策和操作上的扭曲，不伦不类，造成的损失是不可估量的。有些地区老老实实走正常城市化道路恐怕效果比现在这种杀鸡用牛刀的办法要多快好省得多。
第二，在区位布局上缺乏科学决策，过多过滥。中央政府和地方政府职能错位。地方政府积极性很高，一个时期里东南沿海地区兴起自由港热，几乎有港都要自由，办不成自由港就在保税区上作文章，把保税区作为地方开放度最高的标志。地方决策之后，“跑部前进”，到京城里攻关，有的边建边报批，把自由贸易区当作地方经济范畴来对待。中央政府在这个问题上没有全盘考虑，没有主动规划、规范保税区的布局，处于被动状态。于是保税区由于没有计划生育而超生，几年之间生下13个之多。就象多子女的父母一样哪一个也没管好。到头来，子女们都怨气冲天，都说自己日子不好过、四不象，不说父母不该生，却怪父母奶不足，给的自由度和优惠政策不大，而且给的越来越少。
第三，地方政府办保税区和一些企业进保税区的初始动机有相当数量是不纯的。只想从中央财政政策上捞好处，并不了解保税区是干什么的，地方政府和企业大多把劲都使在地价和税收优惠上。保税区启动时间都在1992年9月之后，正值全国房地产热、开发区热。 保税区作为当时特中之特的区域吸引了大量企业来注册登记。动机不纯的占相当比例，为了一台免税车而来注册者大有人在。小小保税区在短短的时间内注册数以千计的企业，大多有名无实，在区内注册区外经营，大多是从事国内贸易。办区机构为了形象，为了数字，为了收入，为了生存，敞开胸怀多多益善，殊不知给自己树立了一个“四不象”的形象，距保税区功能相差万里之遥。热心办保税区的地方政府对初期异地经营带来的财政转移只看到是中央财政的流失，对地方影响不大，他们的形象需求更高于效益需求。但随着时间的推移，中央政策的调整，目前这种财政转移已明显影响地方财力，于是地方财政部门反对异地经营的呼声日高。如果地方政府认真执法，杜绝异地经营，保税区生存就要成问题，于是某些保税区便由地方政府的开放旗帜变成了经济包袱。一些为抢占地皮早期入区的企业，由于自己没有经济实力，也没打算在区里搞什么具体项目，仅仅想做一个土地开发商，落到今天的局面，他们大呼上当。试问上谁的当？当年你入区的动机不纯，自己吹起的泡沫破了，怪谁？一些办区机构和企业怨中央政府政策多变，不给自由贸易区政策，其实是保税区办走了样子，区内结构和区位都不能行使自由贸易区的功能，中央政府想给政策也没办法给。
形成目前保税区上下左右的两难局面，是有它的客观原因的，主观上大家都有责任。中央政府、地方政府、企业决策者职能错位，中央政府大权旁落，地方政府过分积极，企业忘乎所以，这是大家在谁都吃不准保税区为何物的条件下必然发生的事情。中央政府、地方政府和一些企业，谁也不应只把自己当作受害者，当作一贯正确的先知先觉者。现在的问题是千万不要回避我们的失误，不要互相指责，要正视现实，认真想办法走出误区。中央政府要承担主要责任，要打主动仗早作决断。
保税区作为中国式的自由贸易区，它是国家在必须借助关税保护民族工业的历史条件下利用国际经济资源的特殊形式。建立保税区是国家行为，是中央政府行为，不是地方政府行为。保税区的建立应由中央政府主动决策、布局以及派出管理机构。保税区定位于某一地方政府辖区内，但它不是地方经济范畴。特区是全国的特区，是为全国整个国民经济服务的，不是为地方经济服务的，它的辐射区要放射到尽可能大的广大腹地，当然首先受益的是它周边的地区。而中国目前的保税区大多数实际上是地方政府决策、中央政府认可的，中央政府处于被动地位。这是保税区数量过多、选址缺乏科学性的主要原因。中央政府批准认可之后，保税区由地方政府的派出机构来经营管理，势必深深打上地方经济的烙印。在结构功能上与中央政府的初衷差距甚大。中央政府部门片面强调中国特色，忽视自由贸易区的基本结构与功能，甚至忌谈“自由”二字。于是保税区阴差阳错搞到现在只剩下“中国特色”而无任何自由贸易区特征，造成“白马非马”的局面。
“往者犹可已，来者尚可追。”今天大家既然已在难中悟到了保税区应该为何物，就应该痛下决心，以彻底的理论为指导，以经济实惠为原则，摒弃什么形象、政绩之类假大空的东西，以共产党人大无畏的彻底唯物主义精神，大刀阔斧对“十三太保”作变位、变性手术，分类指导，区别对待，按既成的结构、可调的结构，重新定位、定性、定功能。该兴则兴，该亡则亡，亡而后兴。有些保税区对自由港区、出口加工区而言该亡，在其他经济区类形式下获得新生，拆去铁丝网会更加兴旺，比目前不死不活的状态要好得多，何乐而不为。
二、现存保税区重新定性定位定功能的对策意见
经过出国考察，研究各国自由贸易区发展的历史和我国现阶段的经济发展水平和国际经贸关系现状，我们提出对中国13个保税区作变性、变位手术的对策意见，供决策者参考。
1、 中国的保税区要继续办下去就办成符合国际惯例的自由港区和出口加工区，不办就干脆变为一般开发区或某些开发区的功能小区，不能再维持现状，也不应再采取摸石头过河的、双轨制的过渡模式。因为国际上自由贸易区已不是新事物，其内涵外延早已十分清楚，拿过来就可以用，根据中国国内形势可以对四大自由的自由度适当限制，但限制不能影响四大自由的基本面，否则就不属于自由贸易区，不如办成一般开发区。
2、自由贸易区在中国可以有三种基本形式：（1）沿海的自由港区；（2）沿边的合作贸易区；（3）出口加工区。我们这里讲的沿边合作贸易区与目前的14个沿边合作经济贸易区有本质不同，它是指由两国或三国边境地区划出一块边境自由开放、以一个U 字形二线封闭的特殊区域。
3、现存沿海13个保税区大体可分别变为四种类型：（1）自由港区；（2）出口加工区；（3）保税库区；（4 ）一般经济技术开发区或其功能小区。
4、少数几个可能变为自由港区的保税区，必须作变位手术， 把现有保税区纳入港区，成为港区的一部分，实现港区一体化。这就要求首先把合适的深水大港分成保税港区和非保税港区两部分。保税港区岸线成为保税区的一线，用U 形二线把原保税区和岸线码头封闭为一体，原港区海关和原保税区海关合二为一。
5、能定为自由港区的保税区在中国沿海只能有少数几个， 中央政府应明令谁也不要动，要由中央政府统一规划，主动选点去做变性变位手术，不要搞报批，“跑部前进”的一律免开尊口。
6、在国际经贸关系上战略地位已定的大港， 没有必要再搞自由港区。应选择可能做国际中转深水良港的保税区改建自由港区。通过自由港区政策把可能性变为现实性。
7、 除上海外的沿海地区的保税区大多不适于改为独立的自由贸易区范畴的出口加工区。天津、大连、宁波等保税区如能变位为自由港区，其内部可设小规模的出口加工功能小区。其他保税区所在地高科技水准不够，硬要办恐怕还达不到上海金桥出口加工区和52个高新技术开发区的水平。上海金桥出口加工区办得不错，但还算不上自由贸易区范畴的出口加工区。自由贸易区范畴的出口加工区将来在武汉、北京、合肥等地的高新技术开发区中划出1平方公里左右搞几个是有可能的， 其他地区目前还看不出现实可能性。
8、经过调整、变性、变位之后，中央政府认定的自由港区、 出口加工区就应正名，名正言顺地打出自由港区、出口加工区的牌子，同时政策到位，按国际惯例来操作。四大自由的自由度根据国内经济形势和发展国际经贸关系的需要可以适度松紧，以体现中国特色，但应该明确特色不能改变自由贸易区的共性、基本面。红马、白马还是马。中国的保税区要处理好和国际上的自由贸易区的共性和个性的关系，没有共性的个性是不存在的，不能起任何积极作用的。同时也要处理好保税区这种经济性特区和国内普区的共性和个性的关系，没有特殊性就没有特区可言，没有共性也就不成为中国国土的一部分。
9、定位正名之后的自由港区、出口加工区， 除关税外不宜再给什么“优惠政策”。自由港区、出口加工区作为经济性特区，其特殊功能决定应给特殊政策，用特殊政策来保证特殊功能，并没有什么优惠意义上的政策可言，保税不是免税，只是把海关后撤至二线，不出二线不收关税，出二线再收关税。区内不收关税，因为没进关。但入境了，其他税还要照收不误。四大自由是要素流通上进出的自由，不是其他意义上的自由。将来在某些经济条件落后的边境地区建的自由贸易区可有少量例外，如某一个时期实行暂时减免所得税、增值税等财政政策，而其他如沿海地区的自由贸易区则没有必要搞减免政策，应一律实行国民待遇。
10、有的个别保税区开发项目水平较高，形象也不错，但十分遗憾的是其内在的现存结构所决定的功能已不可能改造成自由港区了，只能变为一般经济技术开发区或新城区、建成区，它所在的区位也不适应选作自由港区，或许其中某一块处女地可办成出口加工区。我们应实事求是，从经济合理性出发，不要照顾情绪，不要怕一时的政治影响、外人说三道四，将来总会变被动为主动，否则硬着头皮强维持保税区的名义，吃亏的还是我们自己。