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［中图分类号］F123.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—114X(2006)03—0030—05
政府规制（Government Regulation），是政府部门利用国家强制权依照一定的法规对微观经济主体进行经济干预，其目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化。在市场经济体制中，按照政府对经济活动的干预路径不同，政府规制可分为经济性规制、社会性规制和法规性规制。经济性规制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业，由政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可等法规对企业市场行为施加的规制；社会性规制是对企业行为造成了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题，由政府的相关机构通过有关价格、许可、标准、收费等法规对企业市场行为施加的规制。法规性规制，是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的规制。这三大规制是政府必须履行的重要职能。
一、当前政府规制失位的主要表现
1.政府部门自身的政府规制观念模糊
改革开放以来，学术界、政府职能部门都过分强化了市场经济的自我调节作用，模糊了政府规制在经济活动中的作用。在发达国家，政府规制被认为是政府管理国民经济的责任，政府部门必须依据经济规律对市场经济中“市场失灵”现象进行纠正，从而保证经济运行的健康性和稳定性。而目前我国政府部门在政府规制问题上尚存在观念模糊的现象，导致政府规制行为失位。即便是“规制”也很大程度上是“事后规制”，对经济运行中可能出现的问题没有做足事前分析，只是在出现问题之后做紧急“刹车”。
2.企业体制改革中，折射出法规性规制失位
我国经济体制改革20多年来，国有企业改革经历了一个漫长而痛苦的历程。但改革的效果并不理想。80年代早期和中期，国有企业改革主要是放权让利，搞利润留成和承包制，提高奖金，以加强对经营者的激励。但缺乏相应的法律法规，对不合理现象缺少必要的监督审计，透露出政府在法规性规制上的失位。对于改制中出现的急切需要解决的问题，如：下岗职工的安排、存留企业的职工置换金的保全、对于国有资产收购价格的客观公正、对于改制中寻租问题的处理、对于改制剥离后保留招牌承担债务的老企业烂摊子的后续处理等，缺乏相应的法律法规进行规制。
3.多发的社会性问题，折射出社会性规制失位
在这方面出现的问题更是耳熟能详：对各种制污企业的监管不力出现的对环境的严重污染；层出不穷的矿难；私营经济遭受的不公平待遇；餐饮业的卫生不达标；医疗企业的假药、医疗事故；教育业的乱收费；以及市场中琳琅满目的假冒伪劣商品等等。这些问题已经引起了社会公愤和国家相关部门的注意，规制也逐步在进行，但规制力度远远不够。
4.自然垄断行业，折射出经济性规制失位
一般认为，不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断谓之自然垄断。自然垄断一般出现在公用事业产业及运输业，如公共交通、供水、供气、供电、通讯等。目前我国政府对垄断企业的垄断行为规制不力。如：垄断企业的价格同盟、价格歧视、变相收费、供应不足、低质量的产品和服务等。政府对自然垄断行业的政府规制甚至出现“错位”，如参与到民航的价格“卡特尔”中，强行规定机票价格。虽然在某些特殊产业已经初步形成经济性规制的框架。但在这些受规制市场上，消费者的从属地位并未得到明显的改变，他们的权利还在经常地受到侵害。并且由于我国自然垄断企业多是国有企业，因此改善政府经济性规制就越发迫在眉睫。
二、当前政府规制的失位原因分析
政府规制作为现代政府的治理职能之一，是政府对待市场失灵、社会问题等所采取的一种回应措施和机制。是防止市场垄断的需要、控制暴利的需要、解决外溢成本问题的需要、弥补信息不完全的需要、减少过度与恶性竞争的需要、减轻社会损失的需要、保障公民权利的需要。理论的研究和实践均证明，政府规制是一种有效的政府治理职能，它既可以有效地弥补市场不足、维护市场经济的健康发展；又能够保障公民和消费者的合法权益，为社会提供所需的公共服务。市场经济不等于放松政府规制，放松规制也并不意味着政府规制结束的开始，恰恰相反，这意味着政府必须在某些领域强化规制，以弥补市场经济的缺陷。“市场经济”与“政府规制”之间存在着相互制约的关系，是天平上的两个重要的砝码，必须在坚持市场经济的前提下加强政府规制。政府规制与市场机制功能发挥不是一种简单意义上的相互替代，而是一种不断调整的动态过程，在不断的调整中，寻找最佳的平衡点，而且这个平衡点是在动态变化的。
首先，我国目前的政府规制并不是严格意义上的政府规制。严格意义上的政府规制从规制经济学的角度分析，它是政府机构通过法律授权，对市场主体的行为进行某些限制和监督，它是政府机关用法律权限，通过许可和认可，对企业的进入、推出、价格、服务的数量和质量等行为加以规制，目的是为了防止无效率的资源配置，解决市场失灵，维持市场秩序，促进市场竞争，最终扩大公共福利。我国市场经济发展还不是很完善，还处在初级阶段，发育程度较低且很不平衡，市场运行的规则尚未规范，市场经济所需社会环境尚未培育起来。初步完成计划经济向市场经济的转变，我国目前大部分的“政府规制”实际上还是原来计划体制下政府管理经济的遗留模式，这种夹生模式与严格意义上的“政府规制”从实质到运作有着相当大的距离。
第二，这种夹生状态下政府规制往往无法达到预期效果，甚至适得其反。在市场经济逐步发育的过程中，政府规制还残留着计划经济体制的痕迹，注定了政府规制对经济活动中出现的各种问题的不适应，不能很好地解决“市场问题”，甚至出现适得其反的现象。于是，引起了政府部门对政府规制行为的犹豫和不作为，这样必然导致其在政府规制上的失位。
第三，市场经济中出现的各种问题超乎人们的预期，在市场化的过程中，经济主体已经走在经济体制的前面，甚至可以左右政府以及某些市场。我国市场经济还处于初级阶段，发育还不完善，法律法规不健全，而经济主体已经走在了前面，为实现其自身利益，他们已经可以足够“理性地”作为自身利益最大化的行为。这种经济运行中出现的问题，就很容易超出人们的预期，政府规制落后于经济运行的实际情况，出现规制失位也是必然的。
第四，我国政府行政人员经济理论缺乏，对市场经济建设缺乏经验。从计划经济走出来的中国经济体制，在市场体制下正在迅速的发育着，而相当数量的政府行政人员也是从计划体制下走过来的，其规制经济学知识落后于市场本身的发展速度，并且在一段时间内带有计划经济的影响。理论缺失，往往导致从一个极端到另一个极端，从纯计划体制到纯市场体制。政府规制是一个渐进的过程，需要在实践中不断的探索，理论知识的丰富也需要一个过程。
三、加强政府规制的几点建议
当前西方发达国家也在逐步的加强政府规制，以解决市场经济中的各种弊端。在我国，特殊的国情加之市场经济所需要的外部环境还没有完全的成熟，市场本身具有其无法解决的问题，如市场势力、信息不对称、外部性、内部性、不完全竞争、公共物品、公正分配失灵、非价值物品的生产、风险与收益的市场失灵，加强政府规制就显得十分必要。
1.加强政府部门自身的政府规制建设
十四届三中全会指出“转变政府职能是政府机构改革的关键，政府机构要更好地适应社会主义市场经济发展的要求，提高公共行政管理水平，应加快实现政府职能‘强化、弱化、转化’的进程，即强化符合公共行政管理要求以及对市场机制失灵调控的职能；弱化对微观经济和社会资源直接规制或配置的职能；转化可以由社会和市场直接承担的职能，使政府权利与市场相得益彰。”这是政府现阶段转变政府职能调控经济的指导思想。当前强化的是宏观调控和政府规制，弱化的是微观管理，转化的是政企分开。
首先，加强政府职能部门自身的经济理论学习，经济原理是政府制定管理政策的基础。规制经济学虽然是来源于西方经济学，但具有一定的科学性、规范性和实证性，在指导发达国家政府行为方面起重要决策基础作用。应根据规制经济学和不同的规制要求，采取纵向集中，或横向配置，抑或兼而有之的分权模式。在对“市场失灵”进行规制的同时，避免出现“规制失灵”，努力寻找市场体制和政府规制的均衡点，关键政策的制定可以采取专家咨询式。并且在行政管理方面加强对寻租现象的规制。
其次，建立独立的规制机构，分流目前由其他部门所承担的行业准入、价格制定，服务标准监控等职能，逐步建立统一高效的监管体系。行政规制机构独立于企、事业单位，进行市场监督并不受任何利益集团的干扰。所有的规制权及其执行，都必须基于严格的法律界定。根据行政规制的经济合理性，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的规制制度予以废除，同时保留和完善合理的规制制度。
再次，从根本上理顺政企之间的关系，真正做到政企分开。政企分开的实现是通过改革现行的政府管理体制，重新规定政府规制的职能。政府规制的政策取向应在经济性和社会性方面保证国民利益的前提下，有利于有效竞争，为国企和民企提供平等的竞争环境。政府规制的制定应以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政策取向。
最后，建立完善的行政程序制度和外部监督机制，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息。通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府规制的合理程序和规制者的规制结构。并且建立广泛的社会监督体系，充分发挥社会监督的重要作用。
2.加强法规性政府规制建设
对于政府规制法规性失灵，不少专家认为主要存在以下几个方面：(1)立法不足、体系不全和权力偏向或者是部门利益法律化倾向；(2)行政立法程序封闭，不是吸纳各种利益群体参与，仍然是官员主导；(3)法律责任太轻，目前缺乏一种监督机制，随意性强，规制者由谁来管的问题没有解决，规制权分配不合理，地方保护严重。针对这些问题必须从以下几个方面加强建设：
首先，建立和完善政府规制的法律体系和框架，以法律制度作为政府规制的基本准则；市场经济是一种法制经济，我国政府规制必须适应法制经济的要求，应建立政府规制体系的法律框架，作为政府规制的基本准则。及时弥补法律法规的失缺和纠正法律法规的偏颇，对提高政府规制效率，维持市场经济的健康稳定运行有着重大的意义。
其次，开放立法程序，吸纳各种利益群体共同参与到法律法规的制定中，并且对具体法律法规的制定，要根据具体的情况做深入的研究，对新出现的问题迅速作出研究，并反映到相应的法律法规中。以保证所制定的法律法规的公正性和对市场经济的适应性。
最后，加强法律法规的执行力度，增加透明度，加大违法行为的法律责任的追究。针对执行中可能出现的各种问题，建立监督反馈机制。做到法律到位，程序透明，执行到位，监督到位。
3.加强经济性政府规制建设
自然垄断行业在单纯的市场机制下具有非常明显地市场失灵现象。我国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，自然垄断性行业主要有如下的问题：第一，信息不对称使政府对自然垄断性行业的价格规制形式化，收效不大。第二，垄断性行业依靠垄断获得高利润，内无提高效率的动力，外无参与竞争的压力。第三，由于政企不分，政府规制难以公正顺畅履行。
首先，加强对于信息不对称的规制，降低公众得到信息的成本。政府设法提供消费者需要的产品的准确信息，或要求经营者提供。消费者并不都具有评价不同产品所需的专业知识或资料，当难以理解产品涉及的技术数据时，政府需要建立或实施产品质量标准或向生产厂商发放生产经营许可证。
其次，政企分开。政企分开作为中国经济体制改革的内容，在经济性规制上提出，是有特殊意义的。因为只有打破规制者与被规制企业之间的直接利益联系，才能使规制机构公正的行使经济性规制的职能，才有可能使之中立的把经济福利最大化作为原则，公正廉明，依法规制。
再次，区分真正的自然垄断行业和非自然垄断行业，规制与放松规制结合。对于非自然垄断行业（包括自然垄断行业中存在的非自然垄断性业务）放松规制，可以扩大市场机制发挥作用的范围，保证竞争的公平、公正。在自然垄断行业，加强垄断价格规制，防止行业低效率和福利损失的产生。
最后，实施激励性规制。现行的规制制度不能解决企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加、规制滞后使企业损失产生、规制部门的自由裁决权和寻租成本的产生，结合我国自然垄断行业的行业特点和社会地位，政府可以通过特许投标制度、区域间竞争、社会契约制度、价格上限规制等激励性规制来加强规制。
此外，区分正常竞争行为和破坏性竞争行为，提高规制效率。保护正常竞争行为，以提高行业效率，保证公共福利。虽然在我国自然垄断行业的破坏性竞争并不严重，但基于自然垄断行业的特殊要求，规制破坏性竞争的要求还是不能放松。
4.加强社会性政府规制建设
在社会性规制方面，其制度的建设比经济性规制要完善一些，但这并不意味着社会性规制的效果就一定优于其他方面政府规制。从总体上说，随着市场化改革的深入和经济增长的加快，社会性规制的行政效果并不明显，反而呈现以下趋势：第一，消费者权益难于实现；第二，居民的健康、安全正受到日益下降的产品及服务质量的威胁；第三，职业安全与卫生水平下降；第四，环境状况恶化等等。
首先，正确处理公平与效率的问题。市场机制可以促进社会总福利的增长，但无法实现社会福利的帕累托最优；同时，健康、安全、环保等一系列社会价值的实现也不在市场的能力范围之内。为实现特定社会目标，政府应该以牺牲部分市场效率为代价，以维护社会公正、保护消费者权益、维持公共秩序等。
其次，建立与完善许可制度、标准制度和收费制度。政府规制通过强制性措施解决安全生产、产品及行业卫生、环境污染、公共资源利用、生态失衡等问题，维护公众利益和安全，促进生态环境的改善，保证社会发展的可持续性。
最后，建立与完善政府规制的审计体系和评价体系。及时反馈规制工作的效率、纠正出现偏差和预计可能出现的新问题，提高规制工作的效率和效果。