论服务行政模式中的组织整合，本文主要内容关键词为：模式论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63文献标识码：文章编号：1009-5675(2007)03-016-05
“关于组织的宏观理论研究应当集中在组织的整合机制上”，虽然组织的制度、体制等方面更多地吸引着组织理论家们的注意，但是，如果探本求源的话，不是因为人们首先做出了制度、体制方面的设计和安排，然后才生成组织的整合机制，相反，组织的制度和体制恰恰应当归因于组织的整合机制。在一定程度上，组织的制度和体制也无非是组织整合机制的一部分，是组织整合机制中形式化的部分；而且，成熟的、稳定的组织制度及体制等的设计和安排，也是在对组织整合机制的全面把握的基础上作出的。我们正处在一个变革的时代，人类社会的组织形式也必然因历史的转型而发生变革。近些年来，关于组织的理论研究表现得空前活跃，新的组织名称不断涌现出来，诸如“学习型组织”、“网络组织”、“组织团队”等，都意味着人类社会的组织发展进入了一个根本性的转折时期。在这个转折时期中，组织表现出了许多传统组织理论无法识别的新特征，敏感的组织理论家们往往根据组织发展中的每一个新的特征而进行新的命名。其实，这是科学发展的一般规律：当一个新生事物引起人们关注的时候，总会众说纷纭，随着认识的深入，才会归于统一的理论。关于当代社会正在生成和发展着的组织形式，在组织理论中表现出观点纷呈的情况也是自然而然的。但问题是：为了在历史转型和组织发展的现行状态下去规划未来的组织模式，为了建立统一、系统的组织理论，我们应当从哪里入手来认识组织呢？显然，现在去探讨未来组织的制度和体制还显得早了一点，然而从组织的整合机制入手，却可以把我们导向设计未来组织制度和体制的正确方向。这就是本文探讨组织整合机制的立意之所在。
一、公共组织整合
整合又叫一体化，是指“由部分结合而生成具有特定功能的有机整体的过程或状态”。组织整合又叫组织化，是指通过组元之间的安排和组织结构的设计实现各部分之间较为稳定的关联过程状态。从这个定义上来看，公共组织整合包括三大部分，即公共组织之间、组织各部门之间及部门内部各机构之间的整合。从效果上看，公共组织整合可以分为适度整合与整合失灵。适度整合是指通过整合，分散的各部分形成了完整与和谐的统一体，实现了“整体大于部分之和”，我们可以形象地将其表述为“1+1＞2”。整合失灵又可以分为欠整合与过度整合，前者是指整合之后的各组成部分之间仍然是很松散；后者则指组成部分之间过于紧密，丧失了应有的自主性和创造性。整合失灵的结果是各部分在一起发挥不出整体功能，即“1+1＜2”。公共组织整合失灵就意味着，公共组织之间、组织各部门之间以及部门内部各机构之间，要么缺乏有效的约束以致过于松散(欠整合)，要么既定的规则对它们限制得太死以致失却了能动性(过度整合)，这两种情况都导致公共组织形成不了应有的合力。公共组织主要指以公民和社会的公共利益服务为宗旨，运用一定的公共权力，整合特定的资源，为社会成员的经济发展、公平和正义提供帮助、服务的社会组织。由此观之，公共组织的运行过程同其他组织管理一样，也是通过对相关资源的有效整合，以高效地实现组织目标。这就需要有一个与之配套的高效运作、能够实现“1+1＞2”的组织整合机制，科学合理地设定其公共组织内部各子系统的功能，并构造出子系统之间密切协作的整合机制。
近些年来，“学习型组织”、“组织团队”以及“组织文化研究”等组织理论的研究成果，大都集中在对组织整合机制方面的探讨，然而历史地看，不同时期的公共组织在整合机制上则具有不同的特点。从公共行政学发展的历史进程来看，传统公共行政时期的组织整合机制基本上属于权威主导型的；20世纪70年代末开始的新公共管理运动中，权威整合的因素日益式微，而更多的是通过公共组织的竞争(包括组织之间的竞争与组织内的竞争)整合的因素，形成了以竞争整合为主导、权威整合与竞争相互依赖的二元组织整合机制；随着服务行政理念的发展和服务型政府建设目标的提出，权威主导型或竞争主导型的整合机制也开始变得越来越不适应，这就迫使人们不得不寻求新的整合因素。服务行政所要体现的公平与正义、理性与法治、自由与责任、以人为本与为民服务都使合作机制成为公共组织整合的首选，合作将成为一种新的组织整合因素，它与权威、竞争一道构成了组织整合机制的整体并在服务行政模式中发挥着主导作用。这样一来，也意味着组织发展进入一个新的时期。如果说权威主导型的整合机制是传统公共行政模式下组织整合的标志，以竞争整合为主导、权威——竞争整合并存的二元整合机制是新公共管理模式下组织整合的标志，那么，以合作整合为主导、权威——竞争——合作整合并存所构成的三元整合机制将是服务行政模式下公共组织整合的基本特征。
二、权威整合、竞争整合与合作整合
建立在“政治——行政”二分法与韦伯的官僚制基础之上的传统公共行政模式，试图用“彻底渗透着理性主义思想的结构规范和角色规范来促进组织有效地运转”，正是由于这种结构的规范化和角色的规范化，使公共行政的总目标产生了独立化，使系统的、整体性的公共行政目标分解成一个个相互独立的、各自为政的分目标，在这种目标关系的指导下，公共行政组织运行呈现分散的、独立性的状态(如图1所示)，为了使这些分散的、独立性的目标统一到公共行政总目标之下，只能试图通过一定的整合机制来合理构建组织秩序，这种整合机制在官僚制中则表现为与工具理性相适应的、以“森严的等级制度”和严格的“命令——服从”关系链为特征的权威主导型整合机制。
以权威为主导整合机制的组织是基于权力的功能而作出的设计与安排，权力在结构上的集权或分权可以表现出不同的组织支配体系和支配方式的合理性状况，组织成员在决定进入或退出组织的选择时，需要考虑权力和权威能够给他带来的损益。一般说来，在以权威为主导整合因素的组织中，组织成员之间的关系是一种等级化的关系，组织可以通过对权力的行使或者通过权威暗示的方式来控制其成员，使组织成员的行为能够指向权力所确立的方向。也就是说，组织成员在本质上是没有自由和自主性的。即使组织的权力结构是分权制的，组织成员也必须接受权力和权威的支配，至多，分权制只为他表达意见和形成参与意识提供了较大的空间。
自20世纪70年代末开始，以企业家精神和西方新“右”派经济学为理论基础的新公共管理模式逐渐掌握了公共行政的话语权，“相信市场和私营企业的管理办法……用经济理性主义的语言表达种种行政理念”，“‘竞争性政府’的概念可以说是全球行政改革的一个关键指向”。这种模式下的公共组织是一种“理性经济人”，市场配置是其治理之道，市场驱动其组织动力与公共责任，经济、效益、效能是其价值取向，分权、扁平化是其组织结构。由此，公共组织打破了官僚制一统天下的局面，转而形成官僚制与其他几种组织模式诸侯割据的组织格局，特别是市场式模式的出现，更使统一的、系统的公共组织目标被碎片化、私有化为多元的、竞争性的利益与目标，在这种状态下，各组织通过相互间竞争来实现其利益和目标，公共组织总体运行呈现竞争状态，如图2所示。“公共利益是组织个体利益的聚合”，在新公共管理模式中，公共行政的总体利益和目标，公共组织的总体效能与效率，则通过组织个体之间的相互竞争来实现，此时，公共组织整合主要通过组织间的竞争机制来实现，体现为以竞争整合为主导、权威——竞争机制并存的二元组织整合状态。
以竞争为主导整合机制的组织是根据市场原则而作出的设计和安排，组织成员与组织之间以竞争的状况来决定任务的执行、进入或退出组织。在以竞争为主导整合机制的组织中，各竞争主体(组织与组织、组织成员之间、组织成员与组织)之间的关系在形式上是平等的；而且，组织成员能够拥有较大的自由度，能够根据竞争的局势作出自主的行为选择，组织对其成员也往往通过竞争的结果来确定其地位和评定其绩效，竞争主要是以保障和激励的特征而成为组织整合的机制。当然，在现行组织中，纯粹以竞争为整合因素和纯粹以权威为整合因素的组织已经不多见了，现实中的组织大都把这两种因素结合起来使用。“公共领域中的组织往往会强化权威因素的整合功能，而私人领域中的组织则会较多地突出价格因素的整合功能。”新公共管理模式中，在政治上的权利平等、市场主体的行为自由和管理控制机制中的权威需求共存的条件下，组织存在的合理性和合法性需求又迫使它不得不把竞争和权威两种整合因素结合起来使用。
但是，竞争和权威这两种整合因素自身又是矛盾的，甚至会常常处于冲突状态，特别是在主张公共行政的“公共性”、强调公平与正义、追求道德与法治精神的服务型公共行政和服务型政府模式下，公共组织在如何平衡这两种整合因素之间的关系方面更是劳力费神。对于这个问题，囿于既有的组织设计理念是永远无法解决的。然而，公共组织中的第三种整合因素的发现，却使这一问题的解决有了新的转机，那就是组织整合中的合作机制，它也是组织存在和发展所必需的整合因素。
建立在民主公民权理论、组织人本主义和后现代对话理论基础之上的服务行政模式，使所有公共组织的一切目的和终极目标都指向更好地提供公共产品和公共服务。多元配置、注重政府责任的回归成为其治理之道，共同价值观为其运行基础，以对话回应来实现公共利益，以公平、责任和公共利益为其价值取向，以公共服务、为社会做贡献的愿望为其行政理念，这一切都使公共组织不得不自觉地去建构一种合作主导型的组织整合机制。对公共组织中合作整合机制的需求与发现，意味着组织运行呈现出一种新的状态(如图3所示)，组织管理必须考虑一个新的维度，即在权威与竞争机制发生作用之外加入合作的因素，并且以合作整合机制为主。由于合作因素的介入，竞争与权威的二元整合因素所构成的组织整合机制发生了根本性的变革，从而促使组织模式发生了根本性的变革。如果说组织的竞争整合因素被意识到和被引入到组织设计中来之后，创造了新的组织类型，从而使传统官僚制的组织形式被市场式组织模式所取代，那么，由于组织的合作整合因素得到认识并付诸于组织设计，势必也将会实现组织模式的根本性变革。
纵观行政组织理论的发展历史，我们不难看出，组织整合都是组织运行中努力实现的目标，而且组织自身建设的状况也是包含在这一目标之中的。比如，就传统公共行政模式中的官僚制组织而言，它建立在“命令——服从”之上的权威整合无非是要获得组织行为的调度协调；就新公共管理模式中的组织整合机制而言，它建立在市场机制之上的竞争整合无非是要通过相互间的竞争提高组织绩效。现代服务行政模式下，公共组织对合作机制的关注，只不过是要为组织整合开辟一条不同于传统的、也不同于新公共管理时期公共组织整合的途径。或者说，它把官僚制权力作用机制的强制性协调、市场式模式的竞争性协调转化为组织成员自觉的、主动的合作，这种合作，即使有权威、竞争的存在，也只会产生一种合作性争论和建设性争议。① 合作整合机制以“信任、规范、宽容、理解和网络等为组织必备的特点，而且，组织拥有这些特点具有巨大的生产性价值，它能够通过整合组织行动来提高生产效率”。帕特南在这句话中所说的让信任、规范、宽容等发挥作用，其实是要让组织行为的主体自觉去扮演合作行为主体的角色。因为组织中的信任、宽容和理解实际上也就是组织以及组织成员间合作的主客观基础，有了这个基础，组织体系就不是一种简单的协作而是一种合作②，这种体系能够自然而然地成为一个信息交流畅通、知识共享充分、相互合作默契、集体行动高效、创造力完全展现的社会存在物。反过来，合作也是基于行为的统一性和连贯性的。一个人是用自己行为的统一性和连贯性去赢得他人的合作，一个组织也是这样。
这样一来，我们就在公共组织发展史上看到三种组织整合机制：传统公共行政模式下的权威整合主导型机制；新公共管理模式下的以竞争为主导、权威与竞争并存的二元整合机制；服务行政模式下以合作为主导、权威——竞争——合作三元整合因素并存的整合机制。对于三种整合机制下的组织，我们可以分别称为权威主导型组织、竞争主导型组织、合作主导型组织。合作主导型组织在功能和目标指向上是服务型的，在运行方式上是合作型的，在结构和构成方式上则较多地体现为网络型的。
组织的整合因素对组织结构有着决定性的影响。近期，常常看到人们谈论网络组织、学习型组织，实际上，无论是学习型组织还是网络组织，如果离开了组织中的合作，是不可思议的。因为，组织中的权威因素决定了组织必然拥有一个直线结构，组织中的竞争因素提供给我们的则是各竞争主体平等的平面结构，只有合作因素被自觉地运用到组织设计或组织运行中时，我们才可能把握组织的学习与组织的立体网络结构。
当然，需要指出，合作的因素在权威主导型组织和竞争主导型组织中也是普遍存在的，而且在组织的实际运行中也发挥着组织整合的作用。但是，在传统公共行政模式下，遵循的是建立在权力基础之上的“命令——服从”关系，在新公共管理模式下，遵循的是建立在自我利益基础之上的竞争性关系，这些合作行为基本上是出于自利的策略性谋划，而不是基于信任、理解与宽容的合作，这两类组织中的合作行为基本上是不具有可持续性的，因而是不可能成为稳定的制度化合作的构成因素，也不可能建立起理性的合作整合机制。而服务行政模式下的合作整合机制是稳定的，制度化的，是基于共同目标、团队精神、理解信任，根源于合作制组织性质的合作。所以，无论是在组织成员这里还是在组织运行整体上，都会表现出行为的统一性和连贯性。也就是说，稳定的、制度化的合作整合机制是发生在服务行政模式之中的。
三、合作整合：服务行政模式中的整合机制
一旦组织拥有了合作主导型整合机制，权威和竞争整合机制之间的矛盾就得到了整合。所以，权威的、竞争的、合作的三元因素所构成的组织整合机制才是完整的、具有总体性的整合机制。具体地说，组织的合作整合机制用相互信任、相互了解、相互协调和相互接受的合作关系取代了官僚组织的“命令——服从”、“施动——回应”关系的被动性。如果说公共组织的权威整合、竞争整合的困难在于：当组织成员的整体意识与社会需求之间发生冲突的时候，组织成员的职业责任、法律责任与道德责任之间也存在着矛盾，以至于他们要么做出违心的行为选择，要么因渎职而使个人利益受到损失，那么，服务行政在自己的制度安排中，由于从组织合作出发而为合作整合机制提供了充分空间，从而消除了官僚制内在冲突的根源，进而也消除了组织成员行为选择中的矛盾，使他们所应有的职业责任、法律责任和道德责任同一化。结果他们在组织活动中的一切行为也必然是统一和连贯的。这种以合作机制为主导、权威——竞争——合作并存的公共组织整合在现代公共行政模式转换、构建服务型政府的过程中主要体现在以下几个方面：
1.与强调政府退却不同，公共组织的合作整合代表着公共组织角色某种程度上的回归。“第三条道路”的倡导者安东尼·吉登斯曾说，“任何一个政府都应该维护和提高公共机构的作用，使之更好地服务于社会。”但这并不意味着政府回归于全能和无限，按照布莱尔的说法就是，“大政府已经死了。……但不能把每件事都交给市场。我们相信政府还是可以有所作为的。”事实上，合作整合要求公共组织变革的主线就是让政府有所为、有所不为。那么，政府最有可能在哪些方而有所为又有所不为呢？又怎样才能做到有所为有所不为呢？与新公共管理竞争整合把政府的角色定位在“掌舵”不大一样，合作整合认为政府在公共组织之间的缝隙和接口处最有可能成功，它的作用就是粘合剂，把不同的组织力量(包括各种类型的组织、团体、个人、社区等)团结在一起，让它们各自发挥自己的作用、共同发挥各自的作用，这其实就是合作整合的核心思想。
2.与强调通过竞争来提高服务效率和质量不同，公共组织的合作整合认为组织良好的服务只能来自多方合作。公共组织合作的内容非常广泛，从目标设定到具体操作、从组织结构到文化整合、从政府内部到政府外部无所不包。总体来说，合作整合可以概括为“内、外、上、下”四个方面的合作：
·“内”，指组织内部的合作，合作途径是新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等，它意味着新的组织形式；
·“外”，指组织之间的合作，合作途径是领导权的分享、捆绑式预算、组织的整合、项目组等，它意味着组织之间新的工作方式；
·“上”，指目标设定的由上而下以及对上的责任承担，合作途径是结果导向的目标分享、绩效评估的责任分享与共担等，它意味着新的责任和激励机制；
·“下”，指以公民需要为服务宗旨以及让服务对象介入服务过程，合作途径是“一站式服务”、顾客参与、非执行董事等，它意味着新的服务方式。
新的组织形式、工作方式、责任激励机制、服务过程四者结合起来，代表了既不同于传统的官僚制又不同于市场化的一种新型组织趋势。
3.与强调在公共组织内借鉴和引进私营组织的管理技术不同，合作整合更关注公共组织自身决策行为的完善。这一特点与合作整合对公共组织角色的定位是分不开的。在合作整合看来，公共组织如果要有所作为，使公共服务最大限度地满足公民的需要，政府决策就不能是零散的、以部门为中心且得不到有效贯彻的。公共组织的竞争整合措施强调了“部分”而忽视了“整体”，强调了部门的目标而忽视了组织总体的目标，必然导致从整体上看公共组织决策的无力。合作整合认为，“良好的决策应该是战略性的、整合的、合作的，以结果和服务为中心、有事实依据、兼容并包以及有明确的目标规定。”因此，合作整合把提高公共组织的决策能力作为组织变革的首要任务，为了实现“决策统一”甚至可以成立各种直接服务于决策任务的跨部门组织。另外，合作整合要求进行目标的统一、组织的合作、文化的合作等，这一做法实质上是为了让公共组织的决策有力又有效地贯彻下去。正如有的学者所言，“合作整合在公共部门重新发现了计划的重要性。”明白了这一点，我们也就不难理解为什么合作整合的改革词汇中频频出现“政策设计”、“政策制定”、“政策规划”、“战略规划”等等涉及决策和计划的概念了。
4.与强调以竞争为公共服务的核心机制不同，合作整合认为公共服务的核心机制只能是信任、宽容与理解。合作整合提倡各部门间的合作和一致。它们之间的关系是平等的，既不是层级间的责任关系，也不是供需双方的合同关系，而是一种相互信任、宽容与理解的诚信关系。那么，信任、宽容与理解的基础又是什么呢？观念的共识、目标的分享等在一定程度上都有利于信任关系的建立，但它们都缺乏强制性，是建立信任关系的必要条件而不是充分条件。团队绩效评估则有可能弥补这些不足，成为合作整合中确立信任宽容与理解关系的基石。当然，做到这一点的前提是，合作整合之下的团队绩效评估具有不同于以往的内涵。其最核心的差异在于：合作整合的绩效评估具有战略性、整体性，它是围绕公共组织的战略目标、团队目标把各公共组织、各执行机构和决策机构的绩效统一起来进行整合性的测评和管理，更加关注公共服务的整体性产出；权威整合或竞争整合则更多的只是对执行机构的服务质量进行的测评，关注的是本部门的产出及绩效示标的设定。另外，由于新的团队绩效管理是建立在服务行政的法治性、民主性基础之上，有一定的强制性，因此也能够使信任、宽容与理解关系具有较为坚实的法治基础。
总之，合作机制主导的公共组织整合重新强调了公共组织的公共责任和公共利益，扭转了公共组织饱受批评的“官僚主义”色彩和“管理主义”的倾向，也为在日趋复杂和多元化的社会中公共组织如何发挥作用提供了一个可能的答案，无疑代表着在构建和谐社会过程中公共组织变革实践的一个新动向和新趋势。
注释：
①建设性争论即为共同利益而进行的对相反观点的公开讨论，有利于组织成员不断探索思考，寻求新的信息、整合不同的观点。详见Dean Tjosvold陈国权，刘春红著《团队组织模型》，上海远东出版社，2003年版，第116页。
②关于合作与协作的区别，详见张康之《“协作”与“合作”之辨异》，江海学刊，2006年第2期。