支撑我国社保体系基本框架的主要财务结构形式——开征社会保障税的探讨，本文主要内容关键词为：社会保障论文,社保论文,框架论文,形式论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国社会保障制度的现状与问题分析
我党和政府历来十分重视社会保障事业，早在1951年政务院就颁布了《劳动保险条例》，随后经过补充和完善，形成了初具规模的社会保障制度，但在“文革”中遭到破坏，粉碎“四人帮”后，社会保障制度开始恢复。1987年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休退职的暂行办法》，恢复了从50年代开始实行的退休待遇的规定，对城镇集体企业职工，也规定提取一定数额的保障基金，社会保障范围进一步扩大。同时，以地区为单位恢复了退休金的社会统筹，到1996年底，全国已有8760万职工参加了基本养老保险，2280多万离退休人员参加了离退休费社会统筹，当年收缴养老保险基金1170多亿元，支出1030多亿元，结余140亿元，历年累计结余570多亿元。医疗保障制度改革除扩大试点（统帐结合）城市外，全国还有1800万职工参加了大病医疗统筹，100多万离退休人员参加了医疗费社会统筹，一套较完善的社会保障制度已具雏型。但我国现行的社会保障制度终究是脱胎于传统的计划经济模式，与社会主义市场经济体制的客观要求不适应，存在诸多方面的问题。
（一）社会保障的幅射面窄，社会化程度低，筹集标准不统一
现行的社会保障制度，仅涉及国有企业和大型集体企业，而小型集体企业、私营企业职工和个体户、“三资”企业的中方职工、占全国总人口80%以上的农业人口绝大部分都未列入统筹范围，社会保障的覆盖率较低。从统筹的负担状况看，统筹比例因地区、行业所有制不同有很大差别。有的地区统筹比例占工资总额的40%，有的地方只有10%，就是在一个地区，统筹比例也参差不齐。保险费负担的不统一，阻碍了不同地区，企业之间的公平竞争，也阻碍了人力资源的自由流动和优化配置，不利于社会主义市场体系的发育完善。
（二）社会保障统筹缺少法律依据，手段软，刚性不足
中国目前社会保障基金的筹集办法属于规费范畴，虽在一定程度上具有法律效应，但因缺少国家权力机关立法程序，使社会保障基金的筹集缺乏法律依据。实际工作中，有的企业借口没立法不参加社会统筹，有的企业虽然参加了社会统筹，但少缴欠缴甚至不缴。另外，各地区实行的统筹一般只停留在市县级，造成部门与部门、部门与地方、省级和市县级的巨大差别。
（三）社会保障基金专款专用，结余不能保值增值
由于没有法律保证，社会保障基金不能专款专用。(1)保障基金被挪作它用，超前使用于股票和房地产等，风险性投资不能收回的现象比较普遍，直接违背了社会保障基金的安全性原则；(2)有些管理机构把基金用于修建楼堂馆所，购买高级轿车，甚至贪污挥霍浪费的现象也时有发生；(3)社会保障基金管理机构的管理费用过高，增长过快。据有关部门调查，某市此项费用支出为同级行政事业单位人均管理费标准的4倍；(4)结余基金不能保值增值。截止1996年底，全国养老保险基金、待业保险基金的滚存结余中财政专户储存部分仅占5.88%，购买国债的占16.50%，其它（银行存款和挪用）占77.60%。这种投资结构很难保证基金的保值和增值，违背了建立社会保障制度的初衷。
（四）现收现付不能适应人口老龄化迅速发展的客观需要
目前，社会保障基金统筹主要实行现收现付，积累很少，甚至入不敷出，难以适应中国人口老龄化趋势迅速发展的客观需要。1952年退休人员只有2万人，费用开支仅1000多万元，到1990退休职工为2301万人，退休费用400多亿元。有关资料表明，1994年底，中国离退休人员近3000万人，预计到本世纪末老龄人口将达到1.3亿，必须未雨绸缪，现在就为以后人口老龄化做好社会保障准备。
（五）社会保障基金管理体制不顺，政出多门
中国以往的社会保障工作，分散于财政部、民政部、劳动部、卫生部、人事部、总工会、计生委和人民保险公司等部门，这些部门都设有社会保障机构，自成体系，互相掣肘，互相攀比，管理分散，没有一个权威性机构进行统一管理，缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督管理机制，导致社会保障管理工作中造成巨大浪费，延缓了社会保障制度的改革进程。
二、征社会保障税是解决我国社会保障问题的最佳选择
如何从根本上解决社会保障制度存在的保障金收缴困难、社会化程度低、管理混乱等问题，我们认为，普遍开征社会保障税，用课税法取代统筹法，是解决问题的最佳选择；同时是支撑中国社会保障体系基本框架的主要财务结构形式。在社会保障体系基本框架中，社会保险无论在资金需求规模还是在涉及人口数量和广度方面，都是最基本的部分。
（一）开征社会保障税是筹集社会保障基金最佳形式
社会保障基金的筹集是以政府为主体对国民收入的分配。选择合理、有效的社会保障基金筹集形式，实际上是确立支撑中国社会保障体系基本框架、财务结构问题。征收社会保障税，用法律形式把企业、个人的权利、义务确定下来，保证每个参保者都能按各自收入的一定比例，持续、稳定的缴纳保障金，克服了现行保障筹资困难、管理混乱问题，使社会保障基金来源稳定、充裕。同时，社会保障税通过税法形式统一课征率，克服了不同地区间、企业间、职工个人间负担不均、待遇有别的弊端，可以实现在同一比例下“多收入者多交，少收入者少交”的社会保障负担纵向公平和“收入相同者负担一致”的横向公平，从而推进公平竞争，为人力资源的自由流动提供保障。
（二）开征社会保障税，有利于扩大社会保障范围
税法是国家法律的重要组成部分，易于被公民承认。建立社会保障税，有明确的目的性，返还性强，公民乐于接受。在全国范围课征社会保障税，把小型集体企业和涉外企业的职工、个体劳动者、农民纳入课税范围，提高社会保障覆盖率，增强社会保障社会化，有利于缩小贫富差距，解除公民的后顾之忧。
（三）开征社会保障税，有利于保障基金的统一调度
由立法机关颁布社会保障税法，税务部门制定社会保障税的实施细则、了解纳税人的工资所得情况、负责税款的征收与管理，社会中介机构承担社会监督责任。财政部门负责编制社会保障基金预算，定期向社会保障机构划拨保障资金，监督社会保障税的征管和使用，实现保障金的保值增值。社会保障机构负责保障制度、政策的制订，具体使用社会保障金。这样建立起规范化的收、用、管和资金余缺管理责任制，使社会保障金的管理、使用更加公平合理，减少浪费。同时，也便于公民对保障金的使用、管理进行监督，增强公民的参与意识。保证保障金专款专用。
（四）开征社会保障税，有利于科学的社会保障体制的完善与建立
课征社会保障税，标志着社会保障工作步入规范化、法制化轨道。地方税务机关依法课税，纳税义务人依法纳税，有利于社会保障机制的良性运转，有利于国家建立统一的管理机构，克服现行保障制度政出多门、多头管理的混乱局面。开征社会保障税是政府转变职能、企业转变经营机制，理顺国家和企业关系的重要保证。
（五）开征社会保障税，有利改进和完善地方税体系
社会保障税是地方税制的一个重要组成部分，也是地方税收入的一项主要来源。中国“分税制”的实施起步较晚，刚刚起步，尤其是地方税体系还很不健全的情况下，开征社会保障税，既是健全和完善地方税体系的重要举措，也是税务机关改进提高，谋求发展的契机。
三、社会保障税制建设的构想
社会保障税是社会保障制度的有机组成部分，是筹集保障基金的最有效方式，制定这个税制的原则应具效益性、社会性、规范性、公平性和适度性。应据这些原则，建立社会保障税的思路。
（一）纳税义务人与课税范围
遵循国家、企业（单位）和个人共同负担的原则，可将社会保障税的纳税义务人确定为中国境内各类企事业单位与个人。其范围包括国有企业、集体企业、股份制企业、涉外企业、私营企业、乡村企业、个体业户、行政事业单位和社会团体及其职工。
（二）课税对象与计税依据
社会保障税属于直接税性质，其课税对象为纳税人支付的工薪总额或取得工薪收入的份额。课税对象扣除法定减免项目的余额为此税的计税依据。企业缴纳的税金可视同工资成本进入管理费用，在所得税前扣除；行政事业单位缴纳的税金可从预算经费中列支；私营企业、个体劳动者缴纳的税金允许从个人所得额中扣除，以免重复课税。
（三）税目与税率
从税目上看，1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》包括九项，即医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴。考虑到中国的国情，应该本着由窄到宽的原则逐步健全完善。所以，社会保障税的税目现阶段应该以1986年国务院颁布的劳动保险改革有关条例精神为基础，先确定养老保险、待业保险、医疗保险三个基本税目，企业现在执行的工伤保险、生育补贴和遗属抚恤，划分医疗费用和生活补贴费用后，分别归入医疗保险和养老保险。从税率上看，不宜采取累进税率，而应选择比例税率形式。具体是：(1)养老保险，参照近期国有企业支出的离退休费用占职工工资额的比例，可考虑将本税目适用的税率定为16%，其中个人负担部分为6%；(2)待业保险，为了简化征收操作，建议统一按工资总额确定征收率。鉴于当前中国职工奖励福利性收入已占到工资总额近一半的情况，税率可暂定为0.5%；(3)医疗保险，按工资总额计算，税率确定在3%左右。上述三项合计，社会保障税的总税率为工资总额的20%左右。税率的确定是整个社会保障制度改革的难点，税率合理与否关系到整个社会保障制度能否顺利运行。因此，税务机关一定要详细测算，要与通胀指数、生活费水平变动情况等因素联系起来，统筹考虑，科学决策。
（四）课征与管理
社会保障税由于其覆盖面宽，税基分散，因而宜采用自行申报纳税与源泉扣缴相结合的方法，由当地地方税务机关按月计征，实行属地管理。对企事业单位缴纳部分，实行申报缴纳；对职工个人缴纳部分实行源泉扣缴，在发给职工工资时，由企事业单位代扣代缴；对个体劳动者、农民采用自行申报缴纳，随同商品劳务税的缴纳，一并课征。
（五）社会保障金的发放
社会保障金发放应逐步改目前的企事业发放为社会机构发放，真正将应由政府承担的社会公益性负担从企业行为中分离出来，还企业市场经济主体的身份和活力。社会机构除社会保障基金专管机构以外，基层发放机构可考虑由街区、村镇机构承担，还可考虑吸收受益人，组成社会保障基金管理监督组织，形成各机构之间相互配合、相互监督制约的社会保障管理机构。
建立符合社会主义市场经济要求的社会保障税制度，是一项十分复杂的系统工程，应慎重行事。如前所述，实施范围应由窄到宽，保障项目应由少到多，要充分兼顾各方面利益。只有这样，才能使我国的社会保障事业早日步入科学化，法制化的轨道。