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中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1000－2987 （1999）04－0008－05
我们党实行党管干部原则的历史，应追溯到新民主主义革命时期的40年代初。近60年来，在各个不同历史时期里，这个原则的具体实现方式并不是固定不变的，而是根据实践发展的要求相应地进行着改革。
1942年，中共中央针对各抗日根据地党政军群各方面工作不够协调的状况，提出了实行“党的一元化领导”的原则。其基本点是：各根据地的党政军群组织之间，以党的中央局及地方党委为最高领导机关；党的中央局及地方党委作出的决议、决定、指示、军队的军政委员会及政府、民众团体的党团（后改称党组）均须无条件地执行。作为与“党的一元化领导”原则相适应、相配套的一种领导方式和具体制度，自然实行了由党中央和各级党委组织部门统一管理干部的制度。当时，除军队系统的高级干部由中央管理，中、下级干部由军队系统单独管理外，其他各方面的干部均由中央及各级党委组织部门统一管理。历史经验证明，当时这样做是正确的。
新中国成立后，由于形势的发展和任务的变化，党中央于1953年决定改变由党委组织部门统一管理各类干部的制度，建立在党委组织部门统一管理下的分部分级管理干部制度。即按照工作需要，将全体干部划分为9类，在党中央及各级党委组织部门的统一管理下， 由党中央及各级党委的各部（计划工业部、财政贸易部、农村工作部、宣传部、统战部、政治工作部等）分别进行管理；国务院及其各部和地方各级政府也都设立了人事部门，协组党委组织部门综合管理政府机关以及企业、事业单位中的干部工作，并按照干部管理权限在党委、党组的领导下分管一部分干部。1955、1957、1961年，对党中央各部和国务院各部及其与地方管理干部的范围，又作了个别调整，逐步建立起了一个比较完整的由党委组织部门统一管理且有一定分工的干部管理体制。这个干部管理体制，在当时的历史条件下发挥了较好的作用，保证了社会主义革命和社会主义建设的干部需要，但也明显地存在党政不分、以党代政的缺陷和弊端。
“文化大革命”10年动乱中，“党的一元化领导”体制先是遭到全面破坏，继而发展为畸形的“一元化”集权型状态，即一切政治、经济、文化、社会组织都必须服从“党的绝对领导”，各级党组织进一步行政化、权力化。表现在干部管理方面，就是一切干部均由各级党委管理和任免，各级党委又往往是党委书记说了算，党政不分、以党代政的权力高度集中状况发展到了无以复加的地步。
党的十一届三中全会以后，不仅着手纠正“文化大革命”遗留下来的干部管理极度混乱状态，而且开始逐步进行干部管理体制改革。1980年，中央组织部专门发出文件，强调要正确坚持“党管干部的原则”，并对各级党委管理干部的范围、体制作了规定，要求对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定，按照干部管理权限由主管的党组织批准，不能由任何个人专断。1984年，为了适应经济体制改革的需要，加快干部人事制度改革的步伐，使党的组织工作更好地为改革开放和现代化建设服务，党中央本着“管少、管好、管活”的原则，决定下放干部人事管理权，对干部由原来下管两级改为下管一级，只管下一级的主要领导干部。1987年，党的十三大对干部人事制度改革作了重大部署。其主要内容是：（1 ）干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理；（2 ）在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管人管事既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理，即党组织的领导人员和机关工作人员由各级党委管理，国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员以建立类似国家公务员的制度进行管理，群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理；（3）无论实行哪种制度， 都要贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则。各行各业都要按照各种人才成长的不同规律，形成各具特色的管理方式和制度，使各种专门家和事业家能够成批涌现并且迅速成为各方面工作的骨干和中坚。党内党外都要创造人员能合理流动、职业有选择余地的社会条件，破除论资排辈等压抑进取心和创造性的陈腐观念。1993年，国家公务员制度正式施行。近几年来，已逐步建立了一整套比较具体的国家公务员管理制度，其他方面的干部人事制度改革也有了一定的进展，取得了明显的成效。
半个多世纪的实践告诉我们，党管干部的原则没有一个固定不变的具体实现模式，必须随着革命和建设实际要求的发展变化，不断地推进党管干部具体实现方式的改进和改革，不能简单化、绝对化、形而上学地对待党管干部原则。在改革开放20年来民主法制建设深入发展的新的历史条件下，我们对党管干部原则要进行科学地再认识，要将其和干部人事制度改革统一起来，和干部管理的科学化、民主化、法制化、现代化统一起来，和党在宪法和法律范围内活动的原则统一起来。党管干部原则要坚持，这个原则的具体实现方式则要改革，要逐步建立科学化、民主化、法制化、现代化的党管干部新体制。根据改革开放20年来的经验，这个新体制的基本框架应主要是：（1）党管干部主要是管路线、 管方针、管政策。要根据社会主义现代化建设实践发展的客观需要，制定正确的干部工作路线、方针和政策，并通过党的组织渠道监督和保证这些路线、方针、政策贯彻执行。（2）党管干部要实行分类管理。 党组织的领导人员和党的机关工作人员由各级党委直接管理，国家机关的领导人员和工作人员通过建立国家公务员制度和类似制度依法进行管理，群众团体的领导人员和工作人员以及企事业单位的管理人员由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。各级党委对国家机关、群众团体的领导人员和工作人员以及企事业单位的管理人员虽然不直接进行管理，但因为我们党是执政党，国家的法律和群众团体、企事业单位的章程或条例都是在党的路线、方针、政策的指导下制定的，所以，依照法律和有关章程或条例对这些人员的管理，实际上体现了党对这些人员的间接管理。（3）党对干部的管理，无论是直接管理，还是间接管理，都要尊重并严格执行宪法与法律，在宪法与法律的范围内活动，不能违背宪法与法律的规定，不应由党组织直接干预或代疱应该由党以间接管理方式管理的干部管理事务。
从当前的实际情况看，改革党管干部原则的具体实现方式，特别是要解决好各级党委向同级国家政权机关推荐重要干部的问题。党委向国家政权机关推荐重要干部，是党对国家事务实行政治原则、政治方向、重大决策领导的组织保证，必须认真坚持。但在民主法制建设深入发展的新的历史条件下，这种推荐又必须遵守法定的民主程序和规范，尊重人民代表和国家政权机关的意志。
我国宪法规定，各级国家政权机关，包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关，是管理各级国家事务的主体。但是，在党政不分、以党代政体制下，党组织在很大程度上代行了国家政权机关管理国家事务的职能，而作为法定管理主体的国家政权机关实际上成了党组织统辖的具体办事机构，甚至成了徒具虚名的形式。这种与宪法相悖的状况，弊端和危害十分严重，必须进行根本改革。应当明确，向国家政权机关推荐重要干部是同级党委的一种政治责任，是党组织对于应由什么样的干部担任国家政权机关重要职务的一种意向引导，是实际体现党的干部路线和政策的一种组织行为。它属于“建议”范畴，不是权力的表现，不意味着党组织具有决定和任命国家政权机关重要干部的权力。党组织推荐的人选可否任职，应由有法定任命权的主体（主要是各级国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会）按法定程序来决定，应靠被推荐者的政治业务素质特别是工作实绩来决定。推荐是正式决定和任命之前的行为，不同于决定和任命，不同于决定和任命之后的其他管理环节，其相互间的区别是很清楚的。有些同志以为“推荐就是管理”，“党委管理重要干部，政权机关管理非重要干部”，这种认识显然是不正确的。
党组织向国家政权机关推荐重要干部是一项很重要、很严肃的工作，应当认真做好。从加强民主法制建设的角度来分析，做好这项工作主要应注意以下四点：
第一，要尊重并严格遵守法律所规定的选举和决定国家政权机关重要干部的程序。
党组织向国家政权机关推荐重要干部要尊重法定的提名程序，只能向法律规定有提名权的组织和人员推荐。只有在法律没有规定提名主体的情况下，党组织才可以直接向法律规定的决定和任命主体推荐。如果不注意法律规定的提名主体和提名程序，而是由党组织越过提名主体直接向有选举权、决定权的主体“推荐”，那“推荐”实际上就成了“提名”。这是一种违背法定程序的越权行为。根据法律规定，党组织向国家政权机关推荐重要干部主要包括三种情况：一是向各级人民代表大会主席团推荐各级人大常委会组成人员候选人，推荐各级政府主要领导人员（包括总理、副总理、国务委员、省长、副省长、市长、副市长、县长、副县长等）候选人，推荐各级人民法院院长和人民检察院检察长候选人；二是在人民代表大会闭会期间，向其常务委员会推荐政府个别主要领导人员代理者的候选人，推荐法院副院长、检察院副检察长的候选人；三是向政府行政首长（总理、省长、市长、县长等）推荐政府主要领导人员以外的其他政府组成人员（秘书长、部长、厅长、局长、主任等）人选，推荐政府各职能部门副职领导人（副秘书长、副部长、副厅长、副局长、副主任等）人选。
第二，要尊重人民代表、人大常委会委员的法定权利和国家政权机关的意志。
党组织向人大主席团和人大常委会推荐的人选被提名后，能否得到任用，须由人大及其常委会按少数服从多数的原则表决确定。党组织要使被推荐人选获得通过，只能依靠人大常委会党组织和人大代表、人大常委会委员中的党员的积极工作，使多数人大代表和人大常委会委员对推荐者有真正、全面的了解，不能依靠党委对人大及其常委会的任何强制，不能用党的纪律来制约人大代表、人大常委会委员中的党员的表态。因为，他们的表态是以人大代表、人大常委会委员的身份进行的，主要应向所在地区的选民和所代表的公民负责，而不是主要向党组织负责。他们的表态是受法律保护的，任何个人和组织（包括党组织）都无权干涉。当然，在党内酝酿党委拟推荐的人选时，应充分发扬党内民主，尽可能在党内统一意见，把多数党员（包括人大代表、人大常委会中的党员）赞同者选定为推荐对象。只要真正发扬了党内民主，真正推荐了素质好、能力强、工作实绩突出的人选，人大或其常委会一般是会通过的。相反，如果推荐的人选只由党委的“小圈子”确定，不能反映党内多数党员的意见，甚至掺杂进了任人唯亲、裙带关系等非正常因素，那么，用所谓“党的纪律”、“党委的权威”强行让人大或其常委会通过被推荐的人选，这不仅是对宪法和法律赋予人大及其常委会应有权力的亵渎，而且首先是对党内民主制度的损害，是对党的优良传统作风的损害。另外，当人民代表大会及其常委会选举出和决定了国家政权机关的重要干部之后，只要如实地体现了选举人、投票人的意志，只要符合法律规定的程序和规范，所选举和决定的某些人员即使不是党组织推荐的候选人，也是人民代表大会及其常委会意志的体现，党组织应当予以尊重。有些地方和有些人往往把党组织推荐的候选人在人民代表大会选举和人大常委会决定中落选称之为“出了问题”，甚至还要追查人大代表和人大常委会委员的所谓“责任”，这是对人大代表和人大常委会委员法定权利的侵犯，是对国家政权机关意志的不尊重和侵扰，是一种违法行为，必须予以纠正。
第三，要正确认识并保证执行国家法律关于人民代表可以书面联名提出国家政权机关主要领导人候选人的规定。
我国“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法”规定，省级人民代表30人以上，省辖市人民代表20人以上，县级人民代表10人以上，乡镇人民代表10人以上，可以书面联名提出本级国家政权机关主要领导人的候选人。这个规定，体现了我国人民在国家政治生活中当家做主的主人翁地位，体现了坚持并发展社会主义民主的基本原则和政治方向，这和党委向国家政权机关推荐重要干部是完全一致的。因为，在社会主义条件下，党的领导的本质内容就是组织和支持人民群众自己起来当家做主。党委向国家政权机关推荐重要领导干部作为党领导国家政治生活的一种具体实现形式，其目的就是要代表和体现人民群众的意愿，把能够全心全意为人民服务的优秀党员推荐到国家政权机关的重要领导岗位上去。这种推荐和人民代表书面联名提出国家政权机关主要领导人候选人不仅不矛盾，而且，用马克思主义国家学说的观点来看，无产阶级政党向国家政权机关推荐重要干部，只是人民群众在国家政治生活中当家做主的间接实现形式。随着人民群众当家做主实际能力的逐步提高，这种间接实现形式要向人民群众在国家政治生活中当家做主的直接实现形式逐步过渡。当人民群众完全具备了在国家政治生活中当家做主的实际能力时，无产阶级政党的历史使命就最终完成了。因此，各级党委一定要尊重人民代表依法书面联名提出国家政权机关主要领导人候选人的意愿和行为，支持人民代表依法行使权利，绝不能把人民代表依法书面联名提出国家政权机关主要领导人候选人看作是党委向国家政权机关推荐重要干部的对立面，更不能以任何形式贬低、阻碍和压制人民代表依法书面联名提出国家政权机关主要领导人候选人，那有悖于我们党的宗旨和国家的法律规定。
第四，要坚持和加强对党组织推荐人选任职后的经常性监督。
权利和义务是彼此平衡、互相依存的。既然党组织具有向国家政权机关推荐重要干部的权利，那它在这些干部到国家政权机关任职之后，也应该承担对他们实行严格地经常性监督的义务。这些干部到国家政权机关任职之后工作有成绩，为人民作出了贡献，有党组织的一份功劳，会提高党组织在人民心目中的威信；这些干部到国家政权机关任职之后工作有错误，给人民造成了损失，也有党组织的一份责任，会使党组织在人民心目中的威信受到损害。党组织对这些干部的监督，主要应通过党的组织渠道进行，不能违背国家法律的有关规定，不能变成党组织对国家政权机关日常工作的干预。这就是说，党组织进行监督的内容，主要是监督这些干部在实际工作中贯彻执行党的路线、方针和政策的情况，遵守党的原则、制度和纪律的情况。至于其遵守国家政权机关组织制度和纪律的情况，应主要由国家政权机关自身的监督体系来监督，党组织不应越俎代疱。同时，党组织对自己推荐到国家政权机关担任重要职务的干部进行监督的具体渠道，一是通过国家政权机关中的党组织，因为党组织推荐到国家政权机关担任重要职务的干部，无论他的职务有多高，在党内仍然是一名普通党员，必须接受一个党员应该接受的组织监督和制约；二是通过国家政权机关以外社会上各企事业单位、群众团体的党组织，因为任何国家政权机关干部在实际工作中都要和社会上的企事业单位、群众团体交往，他们在实际工作中贯彻执行党的路线、方针和政策的情况，遵守党的原则、制度和纪律的情况，社会企事业单位和群众团体中的党组织了解掌握第一手资料，能直接反映人民群众对国家政权机关干部的印象和呼声。通过这两种监督，对于国家政权机关中模范执行党的路线、方针、政策，模范遵守党的原则、制度、纪律的党员干部，党组织应当予以表彰和奖励，应当按照法律规定继续推荐其在国家政权机关中担任重要职务，包括担任地位更高、更重要的职务；对于国家政权机关中违背党的路线、方针、政策，违反党的原则、制度、纪律的党员干部，党组织则应当予以批评和处分，对情节严重者应当建议国家政权机关罢免其所任职务，对触犯刑律者还要建议国家司法机关依法予以严厉惩处。国家政权机关中的一般干部，不是由党组织推荐任职的，但只要是党员，也同样应该受到党组织严格地经常性地监督。实践表明，党组织坚持和加强对国家政权机关中一切党员干部的监督，有利于这些干部的成长，有利于提高党在人民群众中的威信。这种监督是党管干部的一种重要方式，是保证党管干部实际效果的决定性环节，必须在改革中使之逐步完善和强化。
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