中国城市化动力机制演变的对策研究，本文主要内容关键词为：中国论文,机制论文,对策研究论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291、TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4133(2003)02-0060-04
城市历来是区域的核心与精华，是根本解决农业、农民、农村问题，带领全社会实现小康目标的有效载体，是带动区域经济发展和区域整体现代化的有效手段。
改革开放以来，中国的城市化发展动力机制发生了变化，中国城市化进程加快，但城市化水平仍严重滞后于经济发展和工业化水平。城市发展中普遍存在着：城镇体系的布局、规模结构与经济发展不适应；缺乏在全球经济中具有较强竞争力和影响力的国际性大都市；城市密集区内各城镇结构趋同，分工不明；广大中西部地区中心城市不足，现有城镇的要素集聚、辐射和带动力较差，缺乏足够的吸引力等问题。因此，在加入WTO的新形势下，洞晓我国城市化机制的变化，顺应城市化面临的新形势，确定未来城市化发展战略，带动区域经济的协调发展，更显得迫在眉睫。
一、我国城市化动力机制演变
城市化是人口及非农产业活动向城市集聚的过程，是社会生产力发展、技术进步和产业结构调整的结果。其本质是追求集聚效益而改变社会和经济结构的过程，其动力源于对效益的追求，转化的主体对象是农民。随着改革的深入，城市不断蓬勃发展，城市发展机制正在由计划经济逐步转为市场经济体制，由市场体制引入竞争机制，由政府行政行为逐渐转为市场经营，从行政分配和集中物资趋向要素的自由流动和集聚。突出表现在：
（一）资本推动力增强——激活城市产业活力
改革开放后，城市经济建设的投资主体日趋多元化，由单一的国家投资转向中央政府、地方政府、内、外资企业和个体多方投资，一改计划经济体制下，政府一手总揽城市经济、基础设施、住房、各类服务以及就业岗位的提供等事项，但可支配财力极为有限的窘况。多元化的资本投入，给城市经济的发展注入了新的生机与活力，城市中新增了大量的二、三产业就业岗位，为农村人口进城就业创造了更多的机会，加大了城市对外来人口的吸纳能力，进一步提升了城市的竞争力。
（二）优惠政策促动——带动各级开放城市的地域城市化和产业结构升级
20世纪80年代以来，国家陆续在东部沿海开放城市、经济特区、沿江开放城市、沿边开放地区实行了优惠开放政策，给予外商以超国民待遇，吸引了大量的国际投资，比如国内经济技术开发区、高科技工业园区的建设等，带动各级开放城市的地域城市化和产业结构升级，进而带动城市经济实力的提高和城市的布局的相应变化，城市的辐射带动能力增强。
（三）城市基础设施推动——经营城市的理念盘活城市资产
城市基础设施投资机制正在由计划经济下的政府完全负责制向市场机制转变，经营城市正在成为城市管理的主流。所谓“经营城市”是指运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本等进行有效聚集、重组和市场化营运，是城市要素（城市土地、产业、资金等）的优化组合，为城市再发展提供资金，推动城市公用事业走向社会化服务，产业化发展，市场化运行，企业化经营。城市基础设施的市场化运营，使政府单一投资转为社会多元投资，变只投入、不产出，只建设、不经营为城市资产的市场经营，盘活了城市存量资产，大大地拓宽了投资渠道，提高了资金的使用效率和设施的运营效率；同时，城市土地使用权有偿出让和分税制的改革，使政府有了扩张城市规模的积极性和财力保证，进一步提供充足完善的基础设施和公共服务，改善城市基础设施环境，创造更多的就业机会，增强城市对迁移人口的吸纳能力，有利于城市化的持续稳定发展。
上海、大连、深圳等城市尤为注意利用市场机制配置城市资源，优化治理城市环境，将有形资产转化为无形的品牌和货币财富，反过来，良好的基础设施环境进一步增强了城市竞争力，使得城市建设和经济发展相互促进，相得益彰，成为众多城市中的佼佼者。
（四）由下至上的社会推动——市场经济条件下的迁居自由、择业自由是中国农民的迫切要求
城市化的过程就是逐步实现农业和国民经济现代化的过程，也是社会文明进步的过程，消除城乡对立的过程。对城市生活的向往和对高收入的追求，成为中国农民涌向城市的动力。农民进城经商务工是市场经济条件下农民从自身利益和发展出发的理性选择，也是现阶段解决“三农”问题的重要突破口和提高人口城市化水平的关键。农村剩余劳动力热切盼望着享有迁居和择业的自由、平等和尊重。这种渴望，成为推进城市化的重要动力。在我国人均耕地资源少，农村剩余劳动力数量巨大，农业利益比较低下的情况下，没有剩余劳动力的转移，就没有农业劳动生产率和农民收入的提高。20世纪90年代以来，城乡分离的户籍管理制度日益成为人口流动的政策壁垒，使城乡差距加大，制约了城市化水平的提高。
因此，解决农村剩余劳动力转移的问题，建立城乡一体化的就业市场和迁居自由的户籍管理制度，消除城市化发展的制度障碍，提高人口城市化水平，是生产力发展的要求，也是农业产业化、农村现代化和农民致富奔小康的迫切要求。
（五）谨小慎微的制度创新拉动——户籍制度改革的起步为提高人口城市化水平创造了条件
近十年来，我国的农业生产、城市经济已发生了根本的变化。人口城市化明显滞后于国民经济发展水平，人口城市化率上升的速度远落后于综合指标上升的速度，偏离了中国社会经济发展实际。主要的制约因素就是城乡分离的户籍制度。随着城市中就业、住房、医疗、社会保障等方面制度改革的逐步深入，附加在户籍上的福利功能已基本取消，户籍制度正在逐步恢复其管理人口和证明身份的本质。因此，根据国务院2001年批转的公安部文件，全国范围的户籍制度改革已经在县及县以下城、镇展开。
但大部分的小城镇不具备大城市的集聚效益和规模竞争优势，没有自己的主导产业，乡镇企业不发达，难以依托专业市场带动区域经济的发展，无法以产业非农化来实现人口的非农化，外加乱收费现象严重，直接影响了小城镇对农民的吸引力。因此，户籍改革不能仅满足于在小城市问题上打擦边球，而忽视城市化的主力——大中城市。户籍制度改革的大门应再开大一些，进一步拉动城市体系的人口城市化水平提升，才是加快我国城镇化进程的根本途径。
（六）经济全球化的竞争压力——以大城市为核心的区域竞争将更加激烈
随着中国加入世贸组织及全球经济一体化的深入发展，城市生存发展的时空背景扩展，城市竞争力的培育问题凸显，以大城市为核心的区域竞争将更加激烈。我们可以在国际分工的大背景下调整产业结构，更好地利用国际资源发展本国经济和国内区域经济。因此，今后中国不同区域将在吸引国际资本、技术以及提升产业结构、扩大产品出口、增强国际竞争能力方面展开激烈竞争，作为区域核心的城市、乃至大城市、城市群，更成为竞争主角。在过去20多年的时间里，以广州、深圳为核心的珠江三角洲地区依靠毗邻港澳的优势和中央赋予的特殊政策抢得了先机，经济发展远远走在了全国的前列。京津唐地区也依靠其科技力量雄厚及作为中国政治中心的有利地位而得到外资的青睐，以上海、南京、杭州为核心的长江三角地带正以势不可挡之势演绎一部经济传奇。
区域之间的竞争实际上是其核心城市的竞争。原因在于资本、技术、文化的扩散具有等级扩散的特征，只有大城市才是接纳国际资本、技术和先进文化的前沿阵地。城市作为交易的集中地，随着全球经济一体化的发展必然被纳入全球分工的网络中，形成超越国界的城市等级体系。经济的全球化必然带来城市的国际化。因此，我国一些区域经济中心城市的规模必将得到膨胀，作为接受国际资金、技术、文化辐射的前沿阵地，以期在国际城市等级体系中争取较高的地位，真正成为参与国际分工的龙头，带动区域经济的快速发展。
二、关于未来城市化发展的对策思考
城市化六大动力的核心，集中在市场化推动、制度创新基础和竞争的广域化上。根据我国国情，为顺应城市化发展机制的转变，迎接经济全球化的挑战，应以市场为导向，以农村人口城市化为核心，以效益追求为动力，抓好制度创新的关键，大力改革阻碍城市化进程的户籍、土地、财税、投融资、行政管理等一系列制度，克服要素流动和集聚的制度障碍，走以城市带动区域的发展，以大城市、城市群参与国际竞争之路。
（一）创新城市发展的时空观，促进城市可持续发展
交通、信息革命、通讯技术革命扩大了人们的视听、行动范围，改变了人们的时空感，世界在时间和空间上被压缩，国家、企业、集团、公司之间的联系日益频繁，相互依赖日益加强，城市和区域的发展也不例外，相互间的距离被拉近，相互影响增强。经济全球化下的生产、流通和交换系统日益突破国家等行政区域界限，物流、人流、资金流、信息流的交换跨越全球，而上述系统依托的节点——城市及城市系统，也不再只具有领土意义上的连续与完整性，而是扩大为世界城市体系或全球城市体系。全球化条件下的空间经济结构重组引起城市和区域系统的演变。特别是加入WTO后，我国城市发展的时空背景扩展，迫切需要我们树立新的时空发展观，由地域观转为全球观，变封闭为开放，以创新优势求发展，以互补协同促竞争力的提升，促进城市可持续发展。具体而言就是立足本土，放眼全球，与世界经济接轨；进一步提高城市的开放度；对城市发展的区域环境进行充分的分析，寻找并不断创造新的比较优势和竞争优势；给城市功能结构以合理准确的时空定位（产业定位、外向定位、互补定位、创新定位、特色定位），确立一个外向开放的、与周边城市互补的功能结构，依靠支柱产业吸纳整合内、外部资源，占领外部市场，使城市在全球化中抢得先机，获得发展。
（二）抓好制度创新，以市场化推进城市化，以法制化完善城市管理
以入世为新的推动力，中国城市将建立同WTO规则和世界市场经济规则相适应的市场经济体制。政府改革被提上日程。在入世文件的23个附件中，有21个附件是规范政府行为的。政府在以市场化推进城市化的进程中具有不可替代的重要作用，即要明确：市场机制是资源配置的基础性手段；企业是市场经济的主体；政府不应是经济发展的直接提供者和行政直接干预者，而应是战略引导者、协作者、投资环境的改善者、规则的制定者、和某些公共服务的提供者，国家经济安全的保护者，是破除地方垄断和拆除各种贸易壁垒，维持公平、公正、高效的市场竞争环境的维护者。因此，城市和地方政府必须转变职能，按照市场经济的规律和要求来管理经济，做到政企分离，政府决策和执行过程透明化，政府管理规范化与法制化，并必须做到依法行政。
政府应遵从城市化进程中的客观现实，建立健全一系列的法规制度，改革阻碍城市化进程的户籍、土地、财税、投融资、行政管理等一系列制度，克服要素流动和集聚的制度障碍，户籍改革不宜谨小慎微，长官意志岂可高于一切？面子工程、政绩工程可以休矣！政府应遵从市场经济的规律，以市场化推进城市化，以法制化完善城市管理。
（三）从国情出发，因地制宜，走多元化的城市发展之路，以大城市为核心，以城市群体优势创新城市竞争力，带动区域整体发展
城市是经济社会的依托，是区域的政治经济中心，是区域社会经济发展的缩影，区域经济发展的重点、核心与精华。充分发挥城市的辐射吸引能力，是带动区域经济发展的有效手段。城市发展战略应能使城市充分发挥其自身的优势，及时捕捉社会经济环境中正在出现或即将出现的有利机会。我国地域辽阔，各地区及城市的经济发展水平差异明显，大中小城市普遍存在大而全，小而全的问题，面貌相似，结构雷同。因此有必要结合国情，从各城市实际出发，坚持效益优先，把握集中优势、特色取胜、规模经济、协同发展等原则，走多元化的城市发展之路。在经济全球化的竞争压力下，大城市、城市群更成为带动区域整体发展的主力。
1重视发展大城市，使之成为带动区域发展的核心，参与国际竞争的中坚力量
发展大城市是经济可持续发展的必然要求。发展大城市更有利于发挥城市的经济中心作用、极化作用、集聚和规模经济效益，有利于各经济要素的合理配置，有利于加快城市化进程；有利于资源的集约利用及环境的保护，有利于人口数量的有效控制和人口质量的提高，有利于经济的快速持续发展。经济全球化需要大城市的发展，也推动了大城市的国际化。只有大城市才拥有国际分工交流所需要的完备的基础设施，具备足够的产业集聚和经济规模优势参与世界经济的竞争，只有大城市才是接纳国际资本、技术和先进文化的前沿阵地。没有大城市的发展，没有城市群的形成，没有人口、产业的集聚，在未来国际市场上区域就没有竞争力。特别是加入WTO后，中国与世界经济的融合迫切需要以上海、北京、天津、广州、深圳、大连等大城市为龙头，以沿海地区开放城市为基地，与国外保持密切的技术、经贸和信息联系，这些联系进一步促进了城市自身的增长，为其进一步城市化提供了更广阔的空间，并提升了城市的产业结构，反过来也促进了地区经济的发展。
2重建城市体系建设，积极发展区域中心城市，促进城市群的形成和发展，推动区域整体现代化
城市化过程是一个国家和地区的现代化过程。我国未来城市化发展应重视城市体系的优化，重视中心城市的发展，面向区域，面向全国、面向世界，准确进行城市定位，合理分工，充分发挥各级城市的作用。以效益优先为原则，重点发展作为经济龙头的大城市、特大城市，积极发展中小城市，有选择有重点地发展小城镇，加快城市化进程。
城市群是一个国家人口、经济、城市最为密集的区域，集中了国家主要的中心城市，在国家经济中占有重要的地位。区域特大城市、国际化城市的崛起离不开城市群的发展，两者相互依存，相互促进，共同发展。所以在激烈的全球竞争形势下，城市群将在我国的城市化进程中发挥出单个城市所不具备的整体功能优势。发挥区域城市群体的整合优势，将是未来城市生存和发展的必然选择。
在城市群的发展建设上，沿海地区仍是重点区域，应以东部沿海开放地区为前沿，重点发展外向型的开放城市，构建与世界经济接轨的城市经济形态和运行模式，确保本地区与外界的经济、技术、信息交流的整体优势，以香港、上海和北京，作为国际化城市龙头，以香港、深圳、广州为核心的珠江三角城市群，以上海、杭州、南京为节点的长江三角洲城市群、以北京、天津为核心的京津唐城市群和以沈阳、大连为中心的辽中南城市群为经济核心区，以青岛为首的山东半岛城市群，以武汉为中心的长江中游城市群和以各省会城市为核心的城市群将作为重点发展地区，优化调整各级城市群的内部结构，强调优势互补，产业互动，克服结构雷同，淡化行政区意识，强化经济区观念，搞好城市群内部各要素的综合协调发展，加快培育国际化大都市，推进区域整体的现代化。
收稿日期：2003-04-03