国外高校内部的民主管理——特征、案例及启示，本文主要内容关键词为：民主管理论文,启示论文,特征论文,国外论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G53/57 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2004)01-0038-05
一、作为方法的民主与民主管理
《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定，高校应当实行民主管理。对我国高等教育改革乃至高等教育现代化，这至今仍是一个非常值得研讨的关键问题。
在管理中采用民主的方法，就是允许、提倡和实行被领导者和被管理对象反身参与管理。这是一种在一定条件下自己管理自己的方法，其管理目标的实现和任务的完成，既与管理者、领导者自身的能力相关，也与对象的参与水平和方式方法相关。更具体一点地说，这种管理方法，实际上使对象对自己要完成的任务承担了更多的责任，但从表面上看却是被赋与了相当的权力，包括参与制订决策和措施、参与对决策和措施的执行、参与对结果的检查和评鉴等权力。
权力有时会被理解为权利，所以权力的分散，有时会被理解为权利的分散。这是为什么在实际上会存在不喜欢民主管理的原因之一。坦率地说，这是目前无法解决的道德难题，笔者也只能暂时避开这一难题，即假定本文的读者，都很愿意探索和实践民主管理的方法，不会觉得它是一种讨厌的和应该诅咒的东西，不会酿成对主管者根本利益的损害。
但是，民主的方法是否适用于各个领域的管理呢？是否适用于例如政府机构、部队兵营、金融部门的内部管理呢？是否适用于工厂、农业生产组织的内部管理呢？这难以一言概之。想像之中，至少在方法的运用形式上，不可能千篇一律，需要具体研究。但这种方法适用于高等院校的内部管理，却是肯定的。
在高校内部可以实行民主管理，其原理也许并不复杂。因为这里的被管理对象，许多都有很高的文化水准，一般都具有理性思辨的习惯和特长，在常态社会里，他们的工作自觉性相对更高，而盲目性相对更少。这里的教师，特别是那些具有真才实学的资深教授、长期与知识、学问和学生打交道，致力于培养人和教育人的崇高事业，致力于对各自专长领域复杂事物的探究和发现，他们对自己所从事工作的意义的理解，是在这一职业之外的人难以匹敌的，甚至也是许多被定为领导或干部的人难以企及的，虽然不敢保证没有一些例外。即使曾经是学生、高校教师甚至曾经是教授的人，后来成为了管学校、管教师、管政府教育部门的专任干部或专任领导，从总体上或从统计意义上进行比较，他们对学校、教育、教学、科研工作的理解，也远不及学校教授群体深刻。化学系的一门课程的教学大纲或整个化学系的课程改革方案，包括教学方法的改革，很难说必须由校长、书记或教育局长提出或批准。学生的成才教育、全面发展教育、师生关系、通才教育之类的宣言，如果不请学校的教育学教授或其他学科的教授们来出主意、拿办法，让他们不受某些先验原则的制约而自由思考，难道还能有更好的主意？管理科学教授们关于管理原理、原则和方法的讲课，似乎从未有人说过一句“高等院校除外”，那我们为什么常常会愁苦于我们高等院校管理的低效率而不求助于他们？正面应答这些诘问，就可能导致对高校内部采用民主管理方法的意义和原理的理解。
干部和领导确实有一些特殊能力和特殊视野。采用民主管理的方法，不是否定他们的作用，也不是用教师、教授甚至用学生或一般的行政人员来取代他们，而是敦促他们同时掌握另外一种方法，也可以说是一种特殊能力，拥有另外一种特殊的视野。他们要借助这些能力和视野，看见教师特别是教授们在高校内部管理中的不同寻常的作用，在尊重知识、尊重人才、尊重创造和尊重劳动方面，为国家、社会和人民带一个好头，树一个样板。
二、院校内部管理的两种模式
有心的读者可能会注意到，由香港教育统筹局委托英国爱丁堡大学宋达能校长领衔撰写的一个报告。这个以《香港高等教育》为题的报告，以香港大学资助委员会的名义，于2002年发布。在讨论所谓“院校管治”时，做了两种模式的区分。其中的甲模式为绝对等级制，权力完全为上层所有，并根据严格的习惯和规定，向下层逐级授权。除了权力外，还有责任和问责义务。而乙模式则是另一极端，笔者建议取名为无等级协商制，即其决策过程涉及所有成员，每一成员发表意见时，原则上都享有均等的权力，在需要以投票方式表决时，原则上也是每人一票。[1]
有研究者则从管理决策的统一性或连贯性出发进行分析，而且分得更细致，认为院校内部实际上有四种管理结构类型：高度内聚的结构、联邦结构、联合结构、社会选择结构。[2]如果没有必要作精细的鉴别，此处的“高度内聚结构”就可以与宋达能的甲模式，即绝对等级制相等；另一端的“社会选择结构”就可以与乙模式相对应；而中间的两种结构，则可以理解为向这两个极端类型过渡的桥梁。
综观之，甲模式的吸引力在于，可以迅速作出决策，在行事和过程方面都有较清晰的责任。但这种模式的风险较大，主要涉及对院校价值的理解，理解偏误，即会对过程和结果产生不利的影响，偏误越是趋向高层，消极结果越严重，即所谓“系统误差”会越大；风险还涉及院校内部成员之间的忠诚、信任，涉及对有关事务参与的积极性。而乙模式的吸引力则在于，院校成员共同议决事务，所有决定和措施都可建立在成熟的群体认同基础之上；其风险在于，面临转变的关头，可能会出现长期议而不决的情况而贻误时机，当出现新需求或新的发展可能性时，情况可能更加如此。当然，这种模式在感受新需求时会有其独特的敏捷性。
对现实世界的高等教育体制进行整体的考察，也有两种体制性模式：一种为国家主导型高等教育体系，另一种为社会主导型高等教育体系。为节省文字，分别称它们为A模式和B模式。[3]
A模式中的院校，主要依靠国家和政府来操办；B模式中的院校，则主要依靠社会支持，依靠市场引导。当然这种区分也是很粗犷的：有些国家，其主体虽属A模式，但也有B模式的痕迹；另一些国家，则又有着相反的情况，即虽其主体是B模式，但国家出钱办学的比重也很大。在我们的经验视野中，总的情况可能是，A类型的体制模式，容易形成院校内部的绝对等级制或集权式管理；B类型的体制模式，则更容易形成院校内部的无等级协商制或民主管理。这就使我们从宏观体制的根源上，把握了宋达能对“院校管治”的两种模式区分。
下节的案例举隅将说明，在今天的世界上，无论哪一种体制模式，院校内部管理，都不乏对民主管理方法的使用。当然，或许B类型体制模式，其民主管理更为顺理成章。这些案例还说明，民主管理方法的具体展开形式是千差万别的，只要有教授或其他明白人从任何一个角度参与了管理，而不全是干部或领导独行独断、纵横驰骋，都可以接近民主管理。
三、A类型体制模式下的案例
法国是这一体制模式的代表。在校外，是高度的中央集权；但在校内，教授却很有权威。虽然所有的高级教育人员，包括高级讲师，都享有明文规定的权利和义务，不过，只有教授才有权参与学部、大学乃至国家的各级决策机构的事务。在这里，“无论是系主任还是院长都无权向其同事下命令或仅仅是提示。”“除了上帝之外，他就是自己的主人。”行政上的僵化同规章制度内的无政府主义般的自由，这二者的结合是法国政府的典型特点，同时也是学术界（大学）的典型特点”。[4]以我们的眼光来看，这种集权模式的核心，除经费主要由政府拨付之外，主要在于大学校长由政府任命，校长名义上必须对任命他的机构负责。除了特殊情况之外，校长任命之前都要由校内的机构如董事会、理事会或其他组织提名甚至进行选举。在这一道关口上，学校的教师就可以表达自己的强烈愿望和要求，使人深信不疑的中央集权和同样使人满意的教授、知识分子自由主义和个人主义的合理性得到了对立的统一。有时，对立非常尖锐，但由于教师参与了意见，在他们看来所谓中央集权，仅仅不过是政府相对学校一级首脑而言的，所以他们很满意。
例如，巴黎第七大学，其校内行政机构的组成，即可见教师民主参与的一斑。根据1984年颁布的《沙瓦利法》，巴黎七大是一所国立大学。几个行政机构：行政部、科学部、教学部的成员，分别在教学、科研人员、行政人员、学生及校外人士中甄选。行政部由54名成员组成，其中包括教师24名、学生12名、校外人士12名，余者为行政人员；科学部由35名成员组成，其中教师和行政人员28人，学生3人，校外人士4人；教学部由30人组成，其中教师和学生各12人，校外人士3人，余者为其他人员。行政部的职责，是主管财政预算和基本规划；科研部，主要负责确定科研项目和科研费用预算及分配；教学部，主管教学计划，建立新的学科专业，并为学生们的专业定向和职业选择准备各种可行途径。校长，则由这三个机构选举产生。
有的大学里设有大学理事会，其成员包括各学部或教学与研究单位的主任，每个单位和学部选出的两名教授，以及若干名学生和校外人士等。这种有教授深度参与的理事会，在有些大学里是分理的，如格勒诺布尔第一大学(University of Grenoble I)就有一个大学学习生活理事会和一个大学科学理事会，其成员都由教师、学生、行政人和技术人员代表等组成。另外，这所大学还有一个董事会，其组成人员与理事会差不多，只不过人数要多一些。通常理事会实施学术管理，董事会则代表各方面的意见进行决策。有的学校则称理事会为委员会，如巴黎理工学校就设立了校务委员会，而巴黎第一大学的委员会则是分理的，分别称为科研委员会和行政委员会等，无不反映了教授对学校管理的参与。
日本是这一体制模式的另一种代表，其国立大学，都受文部省控制，文部省着重维护其属下的名牌大学的地位，实际上是以示范的方法，建立控制权威和维持等级制。为了便于控制，日本国立大学的教师都享受国家公务员的待遇。正是由于这一待遇，使今天日本大学法人化的改革遇到了不少阻力。日本国立大学和私立大学都实行学部制，实际上这就是我们习惯使用的学院或系。在国立大学内，各学部有学部长和教授会，此外还有全校性的评议会甚至董事会，都不乏教授参与的痕迹。
例如，根据《学校教育法》的规定，东京大学设立评议会，为学校最高权力机构，由各学部长、直属部门负责人、每学部两名教授代表组成。总长（与校长合一）为评议长和名义上的法人代表。评议会的职责是审议、协调、决定学校的重大事项和监督总长的工作。各学部的教授会，由全体教授组成，吸收部分行政人员参加，负责选举学部长和决定学部的重大举措。
日本的其他国立大学，情况与东京大学差不多。
四、B类型体制模式下的案例
这一体制模式，以美国最为典型。美国大学和整个高等教育体系的灵活性、多样性、对外部社会的适应性，常被我们称道，但对其根基却关注不多。其实，这个问题也很重要。笔者认为，这些特征与他们院校内部的民主管理就很有关联。
在他们的院校内部，一般其基层学术单位是系。系的权力，首先在正教授中分配，其次在副教授中分配。在有些问题上，系主任必须同其他正教授商讨，有时可能还要与有关的副教授商讨，甚至有时还得和全体教学人员商讨。少数服从多数，是进行决策的主要原则。但由于系主任一般是自上而下经协商而产生的，所以他还要向组织等级中的上级（校级或校内的学院级）负责，是一位处于上挤下压地位的中间人物。而在中间层次的学院一级中，院长一般由大学的最高官员任命，他必须对任命他的人负责；另一方面，每个学院还拥有一个或几个社团组织，如文理学院教授会、本科生院教授会、研究生院教授会等。这些组织定期或不定期举行会议，听取各自学院领导的报告，并通过集体投票的方式进行表决，这是一种需要自我调和的二元结构。这种情况，延伸到学校一级，其结果就是日常工作运行中就需要把教授、行政人员和董事各自所使用的权力形式交织起来。其中，教授等教学人员，通常是通过学术评议会和教授会的组织机制发挥作用的。[5]
选择的具体案例是伯克利加州大学。它是加州大学的一个分校，但实际上是一所相对独立的州立大学。该校始创于南北战争之后，历史并不长，但到1925年以后，即成长为美国最好的大学之一，据笔者看到的评鉴资料显示，自20世纪80年代以后，它经常出现在美国前25名最好大学的名单之中。迄至笔者编写《世界著名大学概览》[6]的90年代，伯克利加州大学已先后有15位教授获得过诺贝尔奖。这在美国州立大学中是首屈一指的。我国台湾的《远见》杂志曾组织过一期调查特稿，标题包括“以学术巨人为师：伯克利加州大学成功的例证”、“一流大学，一流管理”等[7]，从中都能看到这是一个教授民主参与的杰出样板。限于篇幅，以下引述的材料，只就教授民主参与的问题，援引当时华人副校长田长霖（他后来还担任过校长）的答问。田长霖教授说：
虽然几乎全美各大学都有类似的（教授会）组织，但是组织最庞大且在学校中力量发挥最强的首推伯克利加大。举凡全校的学术方针规划、全校教授的评鉴、任用、升职、加薪等等，决定权全属教授会。……教授会拥有最大主权，学校最高行政首长（校长、副校长），只执行教授会决定的学术方针及校董会决定的非学术方面的行政事务。
一般而言，校长的否决率占l%～3%左右，多半用在与政策有关的事务，或在决定性边缘的事务，或与州议会有关的政治事务。大致说来，校长是相当尊重教授会决定的。
基本上，每一位教授都是教授会的成员，但全校有1600多位教授，不可能全部参与实际运作，因此就有所谓“教授代表”约100多位。即使这100多位代表，也很难直接运作，所以是由许多小组来执行各种事务。如预算经费小组，掌管全校教授的评鉴、升等、加薪等，是最重要的小组。又如研究计划小组负责决定研究方针、研究事务及政策的处理等。如学校对星际战争研究应采取何种态度？电机电脑系发展愈来愈大是不是正常现象？人文社会科学的外界经费支持不如工程科学那么多，应有那些校内补助措施？还有教学小组负责教学方法的改进，颁发杰出教学奖，……其他还有课程小组，负责全校每一门课程的规划与教学计划。
总结来说，教授会力量很大，举凡任何与教学、研究、学术相关的问题，都由教授会掌握决定权。至于教授会中各小组的成员，……是由1600位教授经过普选产生的常务委员会(Committee on Committees)指派。
因为传统上伯克利加大校长与副校长人选常常由教授会里活跃人士中甄选，所以学校最高当局相当尊重教授会的决定。如现任校长赫曼，曾是教授会政策小组主席，我本人也曾为教学小组主席并参与其他小组的工作；当然，也有许多位校长、副校长卸任后成为教授会的要员。在如此优良传统中，校长与副校长即使在会议中与教授会的教授争得面红耳赤，但是在原则上，最后一定会尊重教授会的决定。
在这里，名副其实的是以学术巨人为师。对作为当事人的田长霖先生的话，再作任何解释都是多余的。
B类体制模式下的案例还有很多，限于篇幅，不冗述。但建议读者留心伦敦大学的情况。[8]
五、供批评的几点补充解释
为了更深入地联想我们自己，也为使读者对以下几点补充解释的批评更能直指要害，笔者想对本文作为方法的“校内民主管理”的概念再一次澄清。这指的是，使我们习惯视野中的那些被管理的对象，特别是其中的深资教授和其他教师，有些情况下可能还包括学生及深资行政人员，反身参与管理，包括参与制定决策和措施、参与督促对决策和措施的执行、参与对结果的检查和评鉴等。本段补充的解释包括：
（一）校内的民主管理，不同于“提拔”教授当官
提拔教授或其他知识分子当处长、校长、局长、市长、部长，安排他们成为代表、委员，这总的来讲只能涉及少数教授等人，而民主管理的方法，则涉及了教授和其他相关人员的整个群体。如确系工作需要，而且符合某种合理合法的安排原则与程序，提拔教授当官，这无可挑剔，也是正常的社会政治生活所不可缺少的。但是，笔者还是坚信，不能太多的以加官的方式给有研究才能和成果的人做奖励。加官奖励，从领导来讲，虽然可以团结人、笼络人，但在许多情况下却消解了人们追求科学和创造的意识。所以总的来说，这也是我们的科学研究很难上水平的文化思想和制度方面的原因之一。[9]根据古希腊大哲人柏拉图的分析，每个人都有三种心灵；爱智（爱学）的心灵、爱胜（爱敬）的心灵和爱利（爱钱）的心灵。[10]我们不要鄙视爱胜和爱利，但更应当激励爱智的心灵，让它长盛不衰，尤其对学校教师这样的知识分子。民主管理的方法，更有利于这种激励。这也能印证“第三思潮”心理学家的所谓“需要层次理论”。
（二）民主管理的方法，也不同于过去我们归纳的所谓“教授治校”
或许由于过去我们戴着有色眼镜，把“教授治校”理解为向共产党争权，搞资产阶级知识分子专政，甚至把这理解为教授像封建把头那样，“老子说了算”。所以“教授治校”的名声不好。如果真的是这样，那这里的校内民主管理，确实不能与“教授治校”等同。这里是指教授们（包括其他相关的明白人）与学校的党政领导甚至与校外的教育行政领导，共同承担办学决策、督促、运行和评估的责任。因为它指的是这个群体以共同认可的规则、规范、制度的参与，这既能克服教授们因“行会传统”或专业界墙而形成的偏执、保守、文人相轻的缺陷与不良积习，又可以最大限度地发挥他们的智慧和创造才能。民主管理的建设性作用之一，是可能对领导者起智囊作用、促进作用和制约作用，防止集权型领导中的短期行为和决策失误。所以大学教授们既是专业教学科研任务的执行者、教育教学政策的执行者，又是这些政策的主要源泉。[11]
（三）校内的民主管理，不能期望“一用就灵”
这也是很显然的，因为这有一个试验的过程。从采取什么组织形式到操作规则和规范的选择与优化都需要创造。这一过程不可能一帆风顺。在还不适应这种方法时，可能会使我们走入二律背反的循环圈。它表现为：以充足的理由和强烈愿望证明这是一种好方法，但在初始阶段，可能出现针锋相对、僵持不下，甚至出现作出错误决策和反常运作的情况，可能出现分歧的派性化和其他不良积习重现，从而使这种教授们参与的民主管理方法遭遇非议，甚至被认为是一种坏方法而被拒绝和批判。当这种情况出现的时候，领导层的引导、等待和宽容很重要。“尝试——错误”是一种学习模式，当然也可以成为以教授参与为特征的校内民主管理方法的实践模式，实践也是学习，而且是更重要的学习。高校内部的民主管理，不能期望一用即见效果。