公共行政特征比较分析论，本文主要内容关键词为：特征论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1887年威尔逊(T·Wilson,1856-1924)发表《行政研究》(The Study of Administration)一文，开公共行政研究的先河，迄今已有100年的历史。100年来随着公共行政研究的长足发展，迫切要求重新定位公共行政的角色和重新审视政府在社会公共生活中的作用。为此，本文尝试用比较分析的方法，对今日公共行政发展的主要特征作一简要评述，以便对我国的公共行政作更为深入的研究提供借鉴。
一、公共行政的理念特征（要素性分析） “政”在我国的原始意义是指公共事务或国家事务。《论语》中“为政以德”、“夫子至于是邦也，必闻其政”等语讲的“政”，皆属此义。故“政”可简释为“公务”，而“行政”则可释为“执行公务”。在国际上行政统称为Public Administration，这个字源出于拉丁文administrare，意为“执行事务”(to serve)，译成汉语就称作“公共行政”，又称为“行政管理”，简称为“行政”。公共行政理念最简要的解释就是公务的推行或管理。其含义可从以下几方面来把握：第一，就政府组织而言，公共行政是政府组织中行政机关所管辖的事务或活动。第二就政治运作而言，公共行政是民意的实现，公共法规系统的执行和具体运用均可视为公共行政行为。第三从管理角度说，公共行政是政府工作人员共同努力，协调合作，为使政府工作得以运作这一共同任务所采取的一项集体活动或艺术。换言之，公共行政是为实现公共政策及推行公务时所运用集体协调与各种技巧的合作努力。第四就行政层次而言，公共行政通常包含三大层次：一是高级行政首长的决策和领导，即所谓“执政”(executive)；二是一般高级行政人员的计划、指导、考核、监督等，即所谓的“行政”(administration)；三是中下级公务人员运用各种科学方法与技术以作实际事务的处理，即所谓“管理”(management)。第五，从行政要素角度进行分析，更能具体生动地把握公共行政理念的含义。美国行政学者古立克(Luthor Gulick)和我国台湾学者张金鉴先生在这方面作出了突出的贡献。古立克独创了"POSPCORB"一字，对行政各要素进行了微观分析，生动地揭示了公共行政理念的含义：P即planning，是设计；O即organizing，是组织；S即staffing，是用人；D即directing，是指导；CO即coordinating，是协调；R即reporting，是报导；B即budgeting，是用钱，即预算。张金鉴则用15个M分析了公共行政的内涵与意义。15个M分别是：aim（目标），program（计划），man （人员），money（金钱），material（物质），machinery（组织），method（方法），command（指挥），communication（沟通），motivation（激励），morale（士气），time（时间），room（空间），harmony（和谐），improvement（改进）。总而言之，15M说所揭示的公共行政理念就是：政府为了达到自己的目标或为了完成自己的任务时，依据自己的职权，适应需要，制定适当的工作计划，配备以足够的人、财、物，建立合理的组织，以有效的方法作*
调的执行及切实的指导，并在工作进程中对工作人员施以热诚的激励，贯彻以意志的沟通，以提高其服务精神，同时顾及时空关系与需要，进而谋求最高的效率与不断的改进。
二、公共行政的学科特征（比较性分析） 1.与政治比较公共行政显现的特征。在现实生活中，政治与行政是不可能绝对分离开的，把公共行政严格限制在脱离政治而独立的纯行政的领域是不符合客观实际情况的。但在政治与行政的相互联系中，从特定的视角进行比较分析，公共行政就会显现出与政治不同的特征。第一，从职能的视角看，政治的职能是制定政策，行政的职能是执行政策。第二，从公众意愿的视角看，政治是对公众意愿的表达，行政是对公众意愿的执行。第三，从对制定政策的贡献看，即使政治与行政都参与了政策的制定，但两者对制定政策的贡献是不同的。政治带来的是权力分配和价值观，它注重政策的伦理因素，政治导向利益分配；行政带来的则是中性的事实和专门知识，它提供的是事实因素，行政导向中立、效率和应用。行政的上述特征只是具有理论上的相对的意义。因为在现代国家中，无论是中央政府还是地方政府的组织中，主要的工作部门即是立法机关的政治组织及执行机关的行政组织。可见，现实生活中政治与行政是不可能绝对分开的，行政并不能完全独立于政治之外，两者是互相配合、密切联系在一起的。因为行政是政策的执行，而政策的决定乃是一种政治活动。有效的行政执行，实际上是基于对政策的透彻了解之上的。而健全的政策必须适合实际的事实需要，而实际需要则有赖于行政者提供。可见政治与行政不能作绝对的区别，所以实际情况是，行政不能不注意到政治的因素，政治也不能不顾及行政的事实。
2.与立法比较公共行政显现的特征。把立法与公共行政相比较，可以看出两者都是为国家利益工作的，在本质上都从自己的角度体现着国家利益，这是两者的共同特征。但若仔细分析，可以看出公共行政有着与立法不同的自身特征。第一，就实质而论：立法的作用在于决定国家或政府的政策，而公共行政的作用乃是政府既定的政策的执行。立法是国家意志的表现，行政乃是国家意志的贯彻执行。立法的作用是政权的运用，行政的作用是统治权的行使。第二，就应用而论：立法的作用在于根据社会和时代的环境制定根本性的一般性法律，是以原则性的概括方式规定官吏与人民的行为准则。而公共行政的作用乃是立法所制定的一般性法律的特别应用。立法机关的任务在于，对社会事务作概括的分类或一般的处理，并不对某一特殊事件作个别的规定或应付。而行政机关的任务确是就立法概括的、分类的一般的规定作个别的特殊的应用。立法者的精神是一律对待，而行政者的作用则是个案处理。第三，就分工而论：立法的作用是设计与建构，它的作用是制度性的，即通过立法决定国家各级政府机关的组织职权、人员经费及权利义务关系等。而公共行政的作用是机能的运用，即在于从实际工作的完成上使既成的组织权责、人员经费等成为运作的活动的有机系统。换句话说，立法者是指导人和设计师，而行政者则是实践家和公务员。立法的作用在于确定大政方针和指定工作目标；公共行政的作用在于在达到目的的过程中担任各项实际事务的推行任务。
3.与司法比较公共行政显现的特征。与司法相比较，公共行政的作用在性质上也有着不同于司法的明显特征。第一从目的上看：司法的作用在于保障人权，维持社会秩序，其性质偏重于“消极”；而公共行政的作用在于图谋社会幸福，为人民服务，其性质是偏重于积极的。司法多从个案着眼，行政则以社会为对象。第二从运用上讲：公共行政的作用是自动性的，而司法的作用则是被动性的。在法院方面一向奉行“民不告、官不究”的被动性原则，譬如，某甲欠某乙债务到期未还，除非某乙向法院提出起诉，否则法院是不加过问的。即使在刑事方面，亦需由检察机关提出公诉，法院才予审理。相反，公共行政机关所办理的各种行政事务，并不需等待人民出来请求后，政府才出来过问。公共行政机关对于人民和社会的需要，自己就主动的、自觉的去推行各种服务，而司法机关则需待诉控时才开始采取行动。第三从参与上讲，在司法审判中，法院是处于第三者的仲裁地位，对所处理的诉讼案件，总是有利害关系的原告与被告双方当事人，若没有利害双方当事人的存在，就不能构成司法审判的对象。然而，在行政参与上并无这种必要，行政机关本身并非第三者，其自身就是当事人。第四从地位上看：法院的司法审判在判决上是完全独立的，仅凭事实与法律作独立的审判，不受上级法院或外界指挥的干涉。然而在行政上作出的决定与措施，上级行政机关则必须予以指示和指挥，而且常受外界压力的影响。
4.与企业经营比较公共行政显现的特征。公共行政之所以要特别标出“公共”两字，目的之一就是为了与企业经营区别开来。与企业经营行为相比，公共行政行为在性质上存在着独特的、明显不同的自身特征。第一，企业经营的动机和目的在于追求私人利润或集团的利益，其行为决策以物质或其产品的价格为决定因素。而政府公共行政的目的则是谋求社会的公共利益，其行为决策以社会进步人民幸福的价值为决定因素。第二，公共行政具有始终一致的政策和法律的一贯性，而企业经营所受此种限制较少，企业行为常常是变幻不居的，可以随时地采取权变的措施。第三，政府的公共行政具有独占性，即在管辖区域内，政府对某些行政活动可作集中统一的统筹治理。除非得到政府的许可或授权，其他团体或个人不能同时从事此种活动。在这类活动中，政府处于独特的优越地位，他人不能与之抗衡或竞争。而企业经营的方式与性质则是自由竞争的，不得垄断市场或独占经营。尽管政府的公共行政与企业集团的商业经营存在着这些不同的行为特征，但两者之间也存在着一些相似的特征。首先两者的管理对象与管理方法是类同的，如同为对人、财、物、事的管理，同在寻求以科学的方法对管理对象作有效的使用和管理，其目的亦同在消除浪费增进效率。其次，两者的治事组织及其运用是相似的，均是依据权能区分的原理，作权责分明、系统井然、分工合作、指挥运作和完整统一的设计。
5.与公共管理比较公共行政显现的特征。首先，公共管理所居的层级较低，其工作内容属于基层管理的部分较多，属于执行政策、贯彻原则的具体方法与技术行动方面的事项居多，是使用组织作工具以达成目标的。相反，公共行政所居的管理层级较高，其工作内容属于高级管理的部分较多。如全面领导，通盘筹划，政策之决定，各项事务之协调，组织界限之澄清，以及执行之最后控制等问题。如人事行政与人事管理，财务行政与财务管理等即以此区别。其次，公共行政偏重于决策、规划、领导、最后管制等；而公共管理则偏重于执行、方法、技能、行动和使用组织等。最后，公共行政偏重于决定组织，决定政策和决定目标；而公共管理则偏重于使用组织，完成政策与达成目标。需要指出的是，公共行政与公共管理均同样包含有高层管理、中层管理与基层管理，两者的不同仅是工作内容所含成分各略有所偏重而已。
三、公共行政的发展特征（前瞻性分析） 1.公共行政权力下放的特征。公共行政权力下放包括中央和地方政府部门内部、各部门之间、中央对地方政府与经济组织和社会团体等诸方面关系。它涉及到的主要问题有：哪类行政能力、任务、职能分配给中央层次，哪些分配给地方层次。如何建立一种灵活机制以适应划分权力的体制。中央政府在新的行政机制下如何管理经济和保持社会凝聚力。何种行政体制才能使区域多元化与统一市场保持和谐与统一。何种行政结构有利于中央与地方两个积极性的发挥。在行政权力下放过程中如何加强对公共行政权力的监督等。由此可见，公共行政权力下放是具有重大意义的公共行政结构调整的前提。它实际上是对不同层次的政府行政能力相互关系的调整，是政府与社会关系的调整，是政府行政作用与行政资源分配关系的调整。
2.公共行政能力增强的特征。实践表明，目前政府行政能力与社会发展、经济发展和政治发展的要求差距很大，因此增强政府的行政能力是未来公共行政发展的又一个新特征。这个特征主要体现在以下几方面。第一，政府公共行政反应能力的增强。这主要是指政府对所服务对象的利益、需要和选择要求应具有灵敏的反应性，并能根据情况的变化而进行不断的调整。第二，政府公共行政职责能力的增强。这主要包括增强政府的财政责任能力，追求行政资金使用价值的最大化，使有限的行政资源的使用更加有效，防止滥用和浪费。其次，是增强政府制定行政政策的责任能力，做到政府对错误决策和重大失误决策必须负责，同时增强政府制定政策的透明度。最后，是增强政府行政管理的责任能力，即明确政府的行政责任界限，包括内部管理责任和外部的公共责任。第三，政府公共行政承担风险能力的增强。这主要是指公共行政要增加公共服务的选择性机会，接受公民的选择，使政府对其行政行为引起的后果真正负起责任。
3.公民参与行政力度加大的特征。公共行政的目的在于为人民服务，这就决定了它一定要获得纳税公民的支持，因此必须在各个层次上尽力吸引公众的参与。相反，如果没有相关利益者的参与和咨询过程，任何一级的公共行政管理都不会有效率和负责任。可见，公民参与是民主行政制度的核心，是监督政府、培养和造就健康与负责任的公民的基本途径。在现代社会中，公民参与民主行政往往是以社会组织的形式出现，因此，公民参与公共行政往往表现为社会利益集团的参与。在参与的过程中，政府和公民双方都可达到自己的最大目的，从而使社会得到健康和谐的发展。
4.行政价值观的重塑特征。公共行政的价值观具有自己的运行方式、行为准则和道德规范，代表着社会的公共道德和文明程度，公共行政价值观的良莠，直接影响、规范和塑造着整个社会的价值标准。随着社会的发展与变革，公共行政正在重新塑造适应新时代的价值观。某些传统的行政价值观或由于落后于时代而被抛弃，或由于本身的活力而得到革新。如公正、公平、中立、廉洁的行政价值观得到继承和保留，而统一、讲求投入等行政价值观正在被行政自主权、讲求行政效率和竞争的公共行政价值观所取代，“以政府为中心”的传统型行政价值观正在让位于“以公民为中心”的现代型行政价值观。
5.政府自我更新的行政能力不断增强的特征。快速而深刻的全球性经济发展和变革，使政府与市民、企业和社会团体之间的新的角色关系正在形成。这就要求政府必须学会通过与其建立一种新型的伙伴关系，制定和执行一种适应新形势的公共行政政策，从而使政府成为善于自我更新的公共行政组织。同时，科技、信息和经济的发展，创造了互相依赖的环境和发展机会，这就要求政府必须学习接触、审视、跟踪这种发展的大趋势。尤其是信息互联网络提供了关于经济、政治、科技和社会等大量的较易得到的现成信息，这更迫使政府必须考虑、分析、理解和解释这些信息潜在的巨大影响；必须学习利用大众传播媒介新方法；必须将管理信息的重点放在帮助人民提高对超出国家控制之外的大量信息的解释和判断能力上，从而使人民对重要的问题形成共识。而要作好这一切，政府本身就必须形成一种能够容忍和增大吸收新知识、新观念、新技术和新信息的机制。