当前基层金融行政执法中存在的问题及其综合治理，本文主要内容关键词为：综合治理论文,行政执法论文,基层论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、存在问题
（一）在金融行政执法的方法上，现场监管的力度有所下降，非现场监管职能在部门之间游移不定。一是现场检查的力量不足。二是金融执法的具体部门所受牵制较多。有地方政府部门的干预，有来自领导方面的压力，有人情因素的困扰。三是执法检查中的错误行为得不到及时纠正。四是部分金融机构“弱不禁风”。一些金融机构资产质量差，违法违规行为屡禁不止，使基层人民银行对违法违规行为的处罚无法实施。五是非现场监管的功能没能得到最有效发挥。基层央行非现场监管的职能经历了金融管理部门负责，到稽核部门负责，再到金融管理部门负责的过程，职能游移不定，使这项监管工作没有摆上应有的位置。
（二）金融行政执法队伍建设的现状不适应执法工作的需要。一是基层人民银行法制工作机构建设及法制工作队伍建设不适应。基层央行的法制工作，不仅人员不到位情况较为普遍，而且在中心支行一级没有专门的法制工作机构，有不少单位没有配备专职的条法干部，有的虽配备了专兼职条法人员，但还不能适应金融行政执法工作的需要，缺乏既懂法律又熟悉金融业务的专门人才。基层人民银行法制工作机构和人员的欠缺，使得执法活动不能实现查审分离，缺少必要的内部制约和监督。二是金融执法人员的素质不适应。虽说金融行政执法队伍的整体素质是好的，但既具备金融理论和实践知识，又熟悉金融法律的复合型人才比较少。三是金融执法活动合力不强。人民银行职能转换后，原来担任现场检查的稽核部门改为内审部门，县级支行的主要职责是监管农村信用社。目前，负责监管国有商业银行、法人金融机构和保险业的部门，由于监管任务加大，人手相对较少，面对多个机构的数百个网点，力量不足、经验缺乏的问题十分突出。监管的覆盖面变窄，对金融机构的违法违规问题不能及时发现，缺乏对金融机构存在问题的全面剖析，客观上降低了金融行政执法的质量。
（三）金融行政执法程序不尽规范影响了执法的质量。一是执法项目的确定不规范。基层央行执法项目的确定主要是依据上级行的要求以及自认为本辖区内的需要而确定的，缺少统筹安排、综合考虑，内部职能部门在确定执法项目时互不通气，导致重复行政，“撞车”现象时有发生。二是执法文书格式不规范。行政处罚文书作为反映主要违法事实、处罚依据、处罚结论、当事人权益等事项的重要载体，直接关系到处罚效力。因此，规范执法文书也是规范行政执法行为的一个重要而具体的问题。据调查，目前，基层央行行政处罚文书五花八门，部门与部门之间不统一，有的只是作为一般文书，未能从法律的角度进行规范；还有以自制处罚通知单代替金融法律文书。三是罚款的收取不规范。《行政处罚法》明确规定，被处罚单位到期不主动缴纳罚款的，只能按日3%加处罚款、拍卖财产抵算和以冻结的存款抵缴罚款或申请人民法院强制执行。到期不缴纳罚款的情况，大多数基层人民银行都碰到过，甚至有的还较为普遍。某县级支行1998年以来作出罚款处罚决定11例，未按期履行义务的就有9例，占81.8%，既没有加收罚款，也没有申请人民法院强制执行，而是人行主动从金融机构帐户上直接扣取。以特种转帐凭证、自制凭证、处罚决定书等代替有效收据的现象也较为普遍。四是法制工作部门的权威性未能得到确认。基层央行的办公室担负有法制工作的职能，承担对金融行政违法案件的审理、复议、复审等职能。然而，目前办公室的发言权十分有限，仅停留在规范性文件、处罚文书的文字、格式把关上。这既与办公室法制工作人员业务水平有关，也与金融行政执法体制不顺有关。
（四）人情因素削弱了金融行政执法的力度。在作出金融处罚决定过程中，陈述的机会变成了说情的过程，影响处罚力度。据调查，执法报告中都是一般化的、普遍性的问题，如现金管理、帐户管理、利率管理、信用卡管理等方面，对检查中暴露出的重大问题常常不列入书面报告，使重大风险隐患，甚至违法犯罪线索被埋没。
（五）羁束裁量和自由裁量变成了任意裁量和无限自由。法律将行政行为分为羁束裁量与自由裁量两类。对变化不多的，需要严格统一的事项，法律作出明确的规定，行政只能照规定办事，没有选择余地，这是羁束裁量。对情况复杂，需要行政机关视具体情况有所变化的，法律常常在范围、条件、种类作出不同处理，规定可供选择的处罚种类和幅度，允许行政机关根据不同情况有灵活处理的余地，这就是自由裁量。但行政机关不按羁束规定行使职权或处理超过自由裁量的范围，就是违法行为。据调查，在《金融违法行为处罚办法》实施过程中，不少基层金融行政执法机构在没有减轻处罚和从处罚情节的情况下，不仅经济处罚远低于法定标准，而且对高级管理人员的处理更是少之又少。《金融违法行为处罚办法》规定：擅自提高利率或者变相提高利率没有违法所得处5万元以上30万元以下罚款。而据调查，变相提高利率的违法事件经常发生，最终经济处罚往往只有1万元，甚至只有几千元，超出了自由裁量的幅度。据调查，基层央行在金融行政执法过程中有法不依、执法不严的现象较普遍，在对违法违规金融机构高级管理人员的处罚上，不作为现象较为突出。
（六）金融执法与其它部门执法缺乏很好的协作。金融执法作为执法体系的一个组成部分，与外部的协调主要体现在，一是基层央行以什么身份出现在经济纠纷中。在人民法院强行扣划款项的过程中，基层央行常常以金融机构主管部门的身份出现，这种身份有利于保证金融机构的支付能力，防范流动性风险的产生，在扣划与不扣划之间产生了矛盾和磨擦。二是处理非法开办金融机构、非法办理金融业务案件过程中，基层央行往往与地方公安部门存在较大的分歧，地方公安部门往往以经费紧张等理由，尽量减少立案数，甚至已经作出的处罚得不到有力支持。三是与负责市场管理的工商部门在金融市场准入方面，存在较大障碍，如在金银市场执法方面，基层央行独木难支。
二、对策
（一）增强金融法律法规的可操作性。建议对现行的金融法律法规作出权威性的解释，或制定相应的实施细则、指导原则。把增强金融法律法规的可操作性作为当前和今后一段时期金融法制工作的重点，为执法必严创造条件。同时，从金融工作实际出发，加强金融行政执法的理论研究，更好地发挥理论研究对执法实践的指导作用。
（二）建立专门法制工作机构，强化基层央行金融执法工作。建议在中心支行建立法律事务办公室，为监管部门顺利开展监管工作提供法制保障。具体负责组织金融法律法规知识的全员培训；进行法律咨询服务和金融法制宣传工作；对监管部门提出的行政处罚建议的合法性、适当性进行审核，提出法律建议；做好有关行政处罚的听证工作和行政复议以及行政应诉工作；对县支行条法工作进行指导，从而形成人民银行系统从上到下的法制工作体系，消灭和消除条法工作在基层县支行的盲区。
（三）整章建制，规范和约束执法行为。一是要建立行政执法项目立项审查制度。年初，中心支行法制工作部门根据本级行政执法工作需要，综合考虑上级行要求以及辖区经济金融形势的需要，确定中心支行全年的执法项目。一经确定，原则上不再进行修改，如果修改或补充须由中心支行法制工作部门进行研究和论证。减少执法项目安排上的随意性，保证执法工作的覆盖面和执法质量。县支行原则上以中心支行计划安排为依据，根据本地实际，进行适当的补充，报中心支行法制工作部门批准后，组织实施。二是建立行政处罚较大金融报告、复审、监督制度。为维护法律的严肃性和公正性，体现谨慎的原则，要对基层央行处罚权限进行划分，明确划定罚款的限额，确定建议进行纪律处分的权限。例如，对县支行作出的超出5万元的罚款，中心支行法制工作部门要对违法事实、法律依据、减轻处罚的情节和处罚决定进行复审。防止和减少工作中的差错，切实维护当事人的权益，真正做到公平、公正。三是建立金融行政执法行为的考核制度。因行员年度考核过于一般化。建议建立行政执法人员执法行为考核制度，通过执法者的年度考核，促其加强学习和知识更新，达到不断提高素质，促进依法行政的目的。同时，引进竞争机制，结合年度考核对执法队伍进行调整充实，真正做到优胜劣汰。四是建立金融行政执法回避制度。基层人民银行的行长要异地任职；具体执法部门的负责人和主查人员，不得担任有利益关系金融机构的主查人员和检查组负责人；初步的处罚结果研究，必须与可能的利益关系人相分离，克服人情因素对依法行政影响，达到羁束裁量严格遵守，自由裁量依法实行。
（四）建立一套完整规范的金融法律文书。人民银行总行应制定统一格式的金融法律文书，主要应当包括立案记录、检查通知书、检查记录、处罚征求意见书及送达回执、陈述及申诉记录、听证记录、检查报告、处罚决定书等等。项目应载明字号、当事人名称、地址、负责人、违法事实、处罚依据、当事人应享的权利、处罚决定等等。
（五）重视处罚收入与执法者之间的利益调整。经费紧在一定程度上增加了保持必要的执法频率的难度，不利于金融秩序的稳定，因此，利益调整问题需要引起重视，将利益调整的杠杆与金融执法的质量、金融秩序的好坏和金融对经济增长的贡献率相联系，既防止滥施罚款权，又防止放任自流，弱化金融行政执法的情况发生。
（六）加强与其它执法部门的配合与沟通。基层人民银行作为金融执法部门应当维护法律的严肃性和公正性。同时要加强与地方政府的沟通，加强与其它执法部门的联系，加强金融法制宣传工作，可建立相关的联席会议制度，定期交流工作，研究执法工作中的具体问题，争取其他部门的支持与配合，共同维护一方金融平安。
（七）加强调研，处理好金融改革与金融行政执法之间的关系。近年来，基层商业银行进行了机构调整，撤并了不少基层机构，一些落后地区的县级金融机构降了级，由支行变成了办事处。功能缩小了，权力也受到极大的限制，统的项目多了，自由度大大缩小了。与此同时，各金融机构加强了自身内控制度建设，落实了违规经营和操作的责任性，大规模的、不计成本、不计后果的违规经营已很少见到，而且随着员工队伍的稳定、业务水平和自动化、电子化程度的提高，操作性的违规现象也越来越少。未来的金融监管面临着由手工操作向电子化方向发展，由单位项检查监督向综合性检查监督方向转变，由不定期的检查监督向定期检查分析方向发展，由按章监管向保护、鉴别金融创新的方向发展，由执行上级行的规定向研究、认识新情况、新问题、提出新的监管对策的方向发展。因此，基层人民银行要加强调查研究，适应金融改革形势的需要，及时调整金融行政执法工作的思路，改进执法的方式方法。