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[中图分类号]D814.1[文献标识码]A[文章编号]1008-6099(2007)02-0038-06
冲突与合作是国际关系的两种基本状态。相对于合作而言，冲突对人类社会所造成的破坏性和危害性更容易引起人们的关注和深思。借助各种手段对国际冲突进行有效控制和管理，防止冲突的爆发、扩散和升级，促进冲突的最终解决，维护世界和平，不仅是联合国的重要使命，也是包括东盟在内的区域组织的一项基本诉求。
从东盟成立的初衷和整个历史发展进程看，如何有效预防、控制和解决成员国内部及成员国之间的冲突，促进东南亚地区的和平、稳定、发展与繁荣一直是东盟的核心诉求，它在联合国宪章、万隆会议精神及其他国际法准则基础上，根据东南亚地区冲突实际，结合东南亚国家冲突管理经验，创制了一套被誉为能够体现“东盟方式”基本特性的并与东南亚政治特点相适应的冲突管理模式。这种模式不仅为东盟为政者所推崇，而且也为学界所关注①。国内在这一方面的既有研究主要侧重于东盟处理内部争端的普遍性原则与方式，重点是不干预原则上，而对东盟冲突管理体系的历史叙述及一些典型性争议事件处理的手段、进程和结果等方面的立体式关注明显不足，鉴此，本文将依据国际冲突管理理论对东盟冲突管理基本原则与方式进行历时性梳理，并对其所面临的挑战或困境作进一步的探析。
一 国际冲突管理的理论分析框架
冲突是一个具有不同学科内涵的多义词。从社会学角度说，冲突泛指“某一可认同的人群(不论是部落群体、种族群体、具有相同语言的群体、具有相同文化的群体、宗教群体、社会经济群体、政治群体还是其它群体)有意识地反对一个或几个其他可自我认同的人群，原因是它们追求的目标相互抵触或看上去相互抵触。”② 在国际政治学语境中，冲突是指具有不相容目的的国家之间的一种状态。国家利益或目标的对立是国际冲突的最基本表征。
国际冲突管理是综合运用外交、经济和军事等手段，对冲突进行控制和处理的行为。现代国际冲突管理思想萌发于文艺复兴时期，而《威斯特伐利亚和约》则开创了国际冲突管理程序化、制度化之先河。
国际冲突管理不同于一般意义上的“管理”。由于在国际冲突管理过程中存在着大量的不可知与不确定性因素，因此它不能像一般意义上的“管理”那样能完全按既定的计划有序进行。要有效控制冲突的爆发和升级，尽可能以非暴力方式解决冲突问题并不是一件容易的事情。当代国际政治学之所以成为一门显学，其中的一个重要原因就在于它对人们普遍关注的国际冲突管理所进行的不懈探索。有的学者主张，要从根本上使冲突消除，必须从源头着手，为此，“原罪说”、“权力冲动说”、“自然状态说”与“人性本恶说”等范式应运而生。不过，这些主张过于抽象，理想主义色彩过浓，缺乏可操作性。有的学者提出，实施冲突管理需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境中使决策者做出一个富有弹性但又极具力度的决定的管理模式③。联合国、欧盟与东盟等国际组织在冲突管理方面所进行的各种尝试和努力就是属于这种模式。
国际冲突既可由利益选择的客观事实所引起，也可由决策者的错误知觉而产生。因此，在国际冲突管理决策中，代表国家和国际组织的决策者应把握好慎用武力、适时让步、有效沟通、遵循国际法等原则④，尽可能减少因决策失误而产生的对冲突管理不利局面的出现。
冲突的发展过程，实际上也是冲突各方试图实现既定利益和目标的过程。它大致可以分为四个阶段：非冲突阶段、早期冲突阶段、潜在冲突阶段和冲突公开化阶段。冲突避免、冲突预防、冲突解决或冲突消除是冲突过程中冲突管理的三种主要方式。所谓冲突避免是指用于回避目标不相容情况发生的各种方法；冲突预防是指在目标不相容的冲突形势出现后一切用以防止恶性冲突行为发生的手段；冲突解决或冲突消除是指在公开冲突阶段任何旨在化解和消除恶性冲突行为的方法。我们既可以把冲突避免、冲突预防、冲突解决或冲突消除视为一种静态操作技术，也可以把它们看成是动态的管理过程。但不同阶段所采用的冲突管理战术是不一样的⑤。
冲突管理涉及三个基本因素：(1)暴力与强制，包括物质上和心理上；(2)第三方介入，包括调解、斡旋、仲裁和使用武力等；(3)不同形式的讨价还价，主要表现为说服、许诺、威胁、施惠和使用武力等⑥。
二 东盟冲突管理的基本原则
东盟被国际社会公认为是发展中国家控制和处理冲突最成功的地区之一。自《曼谷宣言》发表以来，尽管东盟成员国之间小摩擦不断，但从未发生过任何武装冲突。东盟主义者往往对此津津乐道，赞不绝口。马来西亚前总理马哈蒂尔是这样评价东盟对冲突管理作用的。他说：每当在骚乱、抗议、冲突，有时甚至是暴力冲突出现的关键时候，东盟发挥了如此重要的作用，以致使一个在历史上从未进行过合作的区域变成了一个和平与繁荣的合作性地区⑦。相互尊重、互不干涉、灵活务实是东盟实施冲突管理的根本出发点。《东南亚友好合作条约》明文规定：“深信缔约国之间分歧和争端的解决，应当按合理、有效和充分灵活的程序来处理，避免可能危及或妨碍合作的消极态度。”⑧
东盟同其他区域主义一样，总是把促进域内安全作为一体化路线图的基本诉求。东南亚素有“东方巴尔干”之称，民族矛盾、宗教冲突、文化差异、政治分歧与经济差距随时都有可能点燃这个火药桶，从而危及东南亚地区的和平与稳定。三十多年来东盟一直在遵循联合国宪章、万隆会议精神和其他国际法准则基础上，结合本地区冲突管理实践与不断变化的情势，积极探索一条适合东盟实情的动态冲突管理模式和基本原则。
东盟建立的一个重要性战略目标虽说是要促进东南亚地区的和平与稳定。但《曼谷宣言》并没有对如何实现这一目标作一些具体规定，只是强调“希望本着平等和伙伴关系的精神为促进东南亚的区域合作而奠定共同行动的坚实基础，从而对本地区的和平、进步和繁荣做出贡献；……在本地区的国家关系中，通过坚持不懈地维护正义和法治以及遵守联合国宪章的原则，来促进区域和平及稳定。”⑨ 难怪有学者认为，东盟对成员国之间社会和经济合作促进的关注甚于冲突管理⑩。因为按照新功能主义一体化理论的外溢逻辑，冲突管理属于高级政治范畴，在区域一体化初始阶段，只能选择政治敏感性低的经济和社会领域作为区域一体化的突破口，然后通过其外溢功能，实现政治一体化，把冲突管理纳入政治制度安排的框架中。
1971年的《和平、自由和中立区宣言》再次重申《联合国宪章》与万隆会议精神，强调东盟五国要“尽一切必要的努力赢得外部大国对东南亚作为一个和平、自由和中立区的承认和尊重，并摆脱外部大国对东南亚的任何形式和方式的干涉”，以便实现“东南亚地区的持久和平”。(11) 历史证明，外部大国对东南亚事务的干涉往往是导致东南亚冲突的一个重要因素。《和平、自由和中立区宣言》实际上是要求东盟国家采取共同行动，尽一切努力避免大国对东南亚事务的干涉，同时东盟亦不卷入大国之间的竞争。严格说来它并不是东盟各国内部之间冲突管理的纲领性文献，而是对外关系的一种战略罢了。1976年《东南亚友好合作条约》和《东盟第一协调宣言》的签署表明东盟的角色定位已经明确，其冲突管理能力得到显著增强。这两个文件的签署标志着东盟的冲突管理体系初步形成。
《东南亚友好合作条约》规定，东盟缔约国应当以下列基本原则处理国家间冲突和国家内部冲突：(1)各国相互尊重彼此的独立、主权、平等、领土完整和民族特征；(2)每个国家都有权保持其民族生存不受外来的干涉、颠覆或压力；(3)互不干涉内政；(4)用和平手段解决分歧或争端；(5)放弃使用武力或武力威胁；(6)在缔约国家内实行有效的合作(12)。
《东盟第一协调宣言》强调通过政治、经济、社会、文化和安全等事项加强东盟成员国之间的合作，以便创造和平稳定的地区环境，尽快地用和平手段解决地区内部的争端(13)。
《东盟远景2020》和《东盟第二协调宣言》除了重申前几个文件中冲突管理的基本精神外，还逐渐将原本属于非正式性范畴的东西，如协商一致、第二轨道外交等以法律的形式确认下来，并力求通过以增强国家和地区抗御力的方式来规避、预防和解决东盟地区的各种冲突。这表明东盟对冲突管理体系的认知已日渐成熟。
非正式性、非对抗性、协商一致是东盟方式的基本内涵，它决定着东盟冲突管理的形式和内容。但是东盟冲突管理的表现形态并非仅限于非正式性，而是非正式性与正式性的有机结合。所谓正式性是指以宣言、条约、协定和议定书等法律形式对冲突管理规范所作的一般性规定，而非正式性则是指官方文件没有载明却又在冲突管理实践中灵活运用的行为准则，它包括克制、责任心、忍耐、协商一致、尊重不同传统在内的东盟价值观等。非对抗性是指东盟主张以和平方式解决内外部争端，建立一个和平、自由、中立、无核、稳定与繁荣的东南亚。协商一致表明东盟不是以表决制的形式，而是通过协商，所有成员一致同意的一种决策方式。建设性、自主性与和平性管理地区冲突的构想，不仅体现在东盟的官方文件中，而且也存在于非正式性场景中。适时用第一轨道外交和第二轨道外交交替处理成员国间的冲突，是东盟冲突管理的一大特色。与欧盟相比，东盟在冲突管理方面只存在主权汇集，而不存在主权委托。
为了把冲突管理落到实处，东盟还创设了首脑峰会、外长会议以及高官会议等一系列执行机构，有时一年之内这些机构的会晤竟高达230次之多，尚不包括双边处理边界问题和军事合作的联合委员会的接触。冷战结束后，东盟利用美苏在东南亚对峙局面消失，世界和亚太正在走向多极化以及大国之间的相互制衡，积极推行大国平衡战略，把世界和亚太有影响的国家纳入东盟编织的网中，如借助与对话伙伴国会议、亚太经济合作组织、东盟地区论坛和亚欧会议等，树立东盟在亚太事务处理中的主导权，进而消除因外力作用而诱发东南亚地区冲突的各种因素。
三 东盟的冲突类型及其管理方法
东盟成立以来，随着国际形势和东南亚地缘政治的变化，东盟的冲突类型及其管理方法也在发生变化。从冲突的主体属性看，东盟的冲突可以分为国家间冲突和国内冲突两种，而后者又可以分为国家建构中的冲突和革命性冲突。就历时性而言，东盟的冲突可以分为冷战和后冷战两个时期。对由西方列强不顾东南亚民族、宗教和语言差异而人为划界所引起的国家间冲突，东盟的态度是本着相互尊重彼此的独立、主权、平等、领土完整之精神，以和平方式解决之。
分裂主义运动是东盟创始成员国的一种普遍政治现象。它的产生一般与某一群体的共同认知、语言、宗教、文化、经济和政治遗产有关。其中较为典型的有泰国南部的穆斯林运动，菲律宾南部的摩洛民族解放阵线，印度尼西亚的西巴布亚、亚齐和东帝汶。尽管当事国采取了镇压、安抚、国家一体化方案等政策，效果并不理想，除东帝汶外，其他冲突至今均未得到解决。不干涉主义是东盟成员国相互之间处理分裂主义运动的核心原则。
四 东盟冲突管理面临的挑战
尊重主权与领土完整，互不干涉内政，以非武力方式解决争端，协商一致，求同存异，是东盟解决成员国间冲突以及成员国内部冲突的基本原则与精神，其中互不干涉是核心。不干涉有两层意思：一是东盟成员国之间互不干涉，二是不容许外部大国干涉东盟事务。在操作方法上，东盟不干涉原则赋于其成员国的主要义务是：(1)禁止对成员国政府对待其人民的行动进行批评，包括违反人权的行动在内，禁止把国家的国内政治体系和政府风格作为决定东盟成员国资格的基础；(2)批评被认为是侵犯了不干涉原则的行为；(3)禁止为反对任何一个成员国中央政权的反叛者提供庇护和支持；(4)对成员国开展的反对颠覆性和破坏性的行动提供政治支持和物质援助(16)。冷战时期东盟各成员国基本上都能对域内冲突保持自我克制，协商解决，不诉诸武力，反对把冲突国际化。
冷战结束后，由于世界和亚太政治格局的根本变化，东盟国家对冲突管理的内涵、原则与方法逐渐产生了分歧，冲突管理的东盟方式的基本属性面临前所未有的挑战，主要原因在于：大东盟建立所带来的经济与政治多样性的扩大，经济危机中各成员国对风险规避的诉求，以不干涉主义为核心构建东盟冲突管理框架所表现出来的滞后性以及冲突国际化的发展趋势。
美苏对抗的消失和两种意识形态较量的弱化，不仅降低了东盟对西方大国的依附性，而且也大大减轻了东盟对意识形态和多米诺效应的种种顾虑。建立一个包括东南亚十国在内的大东盟，被东盟国家领导人认为是促进东南亚地区安全和实施大国平衡战略的又一重要力量。越南、老挝、缅甸和柬埔寨相继被吸纳为新成员，这极大地加剧了东盟内部政治与经济发展的不平衡性，增加了协商一致的难度，降低了冲突管理的效能。
由亚洲金融危机肆虐东南亚地区所引起的东盟内部的紧张状态被证明是对东盟冲突管理规范的又一个挑战。这种状态在新加坡与马来西亚和印度尼西亚的关系中表现得更加明显。新加坡给印度尼西亚50亿美元的援助并不能阻止哈比比总统和李光耀总理之间的唇枪舌战。马来西亚由于得不到新加坡的援助，撤出了与新加坡联合军事演习计划，宣布所有在马来西亚国内生产的货物都必须通过马来西亚自己的港口和机场出口，把矛头直指新加坡，甚至还暗示希望从新加坡一点点地收回它们的领土。
客观地说，冲突管理的东盟方式在冷战时期对东南亚的和平、稳定与繁荣具有一定的贡献，特别是国家之间的冲突，有的已妥善解决了，有的尽管还没有得到根本解决，但至少可以控制在不爆发的状态中。到了后冷战时代，面对缅甸人权问题、柬埔寨危机与东帝汶问题，一向崇尚不干涉主义的东盟地区主义似乎显得有些无能为力，成为影响东盟同美国、欧盟和日本等西方主要大国关系的致命性因素，进而影响到东盟大国平衡战略的实施效应。
冲突国际化是后冷战时期国际冲突管理的基本趋势。人权与民主、冲突溢出效应和环境危机通常是造成东盟成员国内部冲突国际化，进而对东盟不干涉规范构成挑战的重要变量。在东盟与外部世界的接触中，人权与民主问题一直是其不得不涉及的问题。美国和欧盟对东盟国家人权与民主状况的挑衅，联合国对地区冲突人道主义干预的普世化，使一向坚持以国家主权高于一切的东盟左右为难。再说，一个国家的内部冲突对其他成员国所造成的溢出效应，如难民问题、毒品问题、恐怖主义问题往往不是一个国家能独立解决的，需要其他国家的参与和配合。一个国家对环境危机管理的不力，极容易造成相邻国家之间关系的紧张。1997年印度尼西亚的森林大火使新加坡和马来西亚充满了愤怒。
冷战期间东盟国家间关系的稳定很大程度上取决于东盟的奠基者们对东盟所确立的互不干涉内政原则的共同认识。进入20世纪90年代以后，新的一代领导人开始崛起，由于成长环境不同，他们对互不干涉内政原则的认识也与其前辈们有所不同。他们提出应该依据新的环境变化，重新认识互不干涉内政原则，并提出了“建设性干预”(Constructive Intervention)和“灵活接触”(Flexible Engagement)等设想，防止冲突的外溢效应和国际化对东盟所带来的消极影响，确保东盟在世界和亚太事务中的主导权。可以说，尽可能化解经济危机、政治危机和环境危机中可能出现的各种争端，加快新老成员国在冲突管理中的一体化建设，积极参与冲突管理的国际合作，重新认识东盟现有的冲突管理原则、机制、模式和方法，适时建立一套灵活、务实、高效的冲突管理体系，是东盟未来冲突管理改革的基本方向。
注释：
①国内外学术界关于这方面的研究主要可参见：Ramses Amer," Conflict Management and Constructive Engagement in ASEAN' s Expansion" ,Third World Quarterly,Vol.20,No.5,1999; Kamarulzaman Askandar,Jacob Bercovitch and Mikio Oishi," The ASEAN Way of Conflict Management:Old Patterns and New Trends" ,Asian Journal of Political Science,Vol.10,No.2,2002; Jürgen Haacke," The Concept of Flexible Engagement and the Practice of Enhanced Interaction:Intramural Challenges to the ' ASEAN Way' " ,The Pacific Review,Vol.12 No.4,1999; Rajshree Jetly," Conflict Management Strategies in ASEAN:Perspectives for SAARC" ,The Pacific Review,Vol.16 No.1,2003; Mely Caballero-Anthony," Mechanisms of Dispute Settlement:the ASEAN Experience" ,Contemporary Southeast Asia,April 1998,Vol.20 Issue 1; Ramcharan Robin," ASEAN and non-interference:a Principle Maintained" ,Contemporary Southeast Asia,April 2000,Vol.22 Issue 1; John Funston," Principle of Non-intervention:Practice and Prospects" ,ISEAS paper,No.5,March 2000; Hoang Anh Tuan," ASEAN Dispute Management:Implications for Vietnam and an Expanded ASEAN" ,Contemporary Southeast Asia,April 1996,Vol.18 Issue 1; Mely Caballero-Anthony," Regional Security in Southeast Asia:Beyond the ASEAN way" ,ISEAS Publications,Singapore,2005; 曹云华：《论东盟的内部关系——东盟区域一体化的发展及主要成员国间的关系》，《东南亚研究》2006年第5期；王小民、刘长安：《东盟不干涉内政原则：过去和未来》，《东南亚研究》2001年第1期；杨光海：《东盟处理内部争端的原则、渠道和方式》，《东南亚研究》1999年第3期；王小民：《东盟不干预原则的演变：从不干涉内政到加强相互影响》，《东南亚》2000年第2期；(加拿大)阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，上海人民出版社，2004年。
②〈美〉詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，阎学通、陈寒溪等译，世界知识出版社，2003年，第200页。
③〈美〉罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，中信出版社，2001年，第269页。
④丁邦泉主编《国际危机管理》，国防大学出版社，2004年，第107-111页。
⑤胡平：《国际冲突分析与危机管理研究》，军事谊文出版社，1993年，第102-105页。
⑥陈汉文编著《在国际舞台上》，四川人民出版社，1985年，第115-117页。
⑦Hashim Makaruddin,ed.,Reflections on ASEAN:Selected Speeches of Dr Mahathir Mohamad Prime Minister of Malaysia,Subang Jaya,Selangor Darul Ehsan,Malaysia,Pelanduk Publications ( M) Sdn Bhd,2004,p.vii.
⑧东盟秘书处网站http://www.aseansec.org/1217.htm
⑨东盟秘书处网站http://www.Aseansec.org/1212.htm
⑩Ramses Amer," Conflict Management and Constructive Engagement in ASEAN' s Expansion" ,Third World Quarterly,Vol.20,No.5,1999,p.1051.
(11)东盟秘书处网站http://www.aseansec.org/1215.htm
(12)东盟秘书处网站http://www.aseansec.org/1217.htm
(13)东盟秘书处网站http://www.aseansec.org/1216.htm
(14)Kamarulzaman Askandar,Jacob Bercovitch and Mikio Oishi," The ASEAN Way of Conflict Management:Old Patterns and New Trends" ,Asian Journal of Political Science,Vol.10,No.2,2002,p.27.
(15)Kamarulzaman Askandar,Jacob Bercovitch and Mikio Oishi,op.cit.,p.23.
(16)(加拿大)阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，上海人民出版社，2004年，第81-82页。
(17)Kamarulzaman Askandar,Jacob Bercovitch and Mikio Oishi,op.cit.,p.37.