完善社会保障 弥补历史欠账——辽宁完善城镇社会保障体制周年调研报告，本文主要内容关键词为：社会保障论文,辽宁论文,城镇论文,调研报告论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
辽宁作为国务院确定的、全国唯一的完善城镇社会保障体制试点省，从2001年7月1日正式启动到今年6月30日，其改革试点整一年了。一年来改革进展如何？取得了哪些基本经验？还存在什么困难和问题？如何继续推进？
进展和做法
一年来，辽宁试点工作取得了重要进展。首先，在做实个人账户的基础上，基本实现了养老保险新旧制度的平稳过渡。截止今年6月30日，全省已做实个人账户28.14亿元，所有企业退休职工的养老金已按新办法（基础养老金＋个人账户养老金＋过渡性养老金）计发。第二，下岗、失业并轨人数过半（52%左右），再就业中心关闭逾7成。第三，大力加强社区建设，基本落实了对城镇居民的最低生活保障。截止今年6月底，全省已有50%的低保对象保障金由社区发放，享受城镇居民最低生活保障的人数为129.7万人，占非农业人口数的6.82%，其中沈阳、大连、鞍山、本溪、锦州、盘锦、葫芦岛等市基本上实现了应保尽保。第四，城镇职工基本医疗保险制度改革进度加快，全省参保人数达390.7万人，覆盖面为45.5%。
辽宁试点的主要做法和基本经验是：1.作为省委省政府的“一号工程”，领导挂帅，摸清底数，细化政策，搞好培训，提高政策的透明度；2.提高征缴率，扩大覆盖面，调整财政支出结构，尽可能地弥补资金缺口。为此，辽宁省推行了三项改革：一是改变养老保险费的征收主体。原来由劳动与社会保障部门征收的养老保险费，改为由地税部门统一征缴。二是建立起全省的社保计算机网络系统，实现了全省社保系统的计算机联网。三是通过调整财政支出结构。辽宁除保证农业、科技、教育支出法定增长外，市级财政增长部分主要用于社会保障支出；3.妥善解决经济补偿金和企业欠职工的债务问题，作为推进并轨工作的关键；4.动员社会力量，抓好职业培训，大力促进下岗、失业人员的再就业；5.以社区为主体，关注弱势群体的低保工作，构筑社会保障的最后一道安全网；6.坚持失业、养老和医疗保险制度“三项改革”并举，加速城镇医疗保障体制改革进程。
困难和问题
国有企业比重高，结构调整任务重，离退休人员多，社会保障负担沉重。
到今年6月30日，辽宁省参加基本养老保险的企业职工人数（含个体工商户）为651.3万人，企业离退休人员为274.9万人。养老保险体制内的抚养率大约为2.4∶1，大大高于全国的平均水平。少数城市例如鞍山，人均养老金与在职职工平均工资与之比为1.09∶1，处于倒挂状态，进一步增加了养老保险体制财务平衡上的困难。辽宁的工矿城市多，工伤人员多，矿工退休年龄早，医疗费用中职业病、慢性病所占比例大，养老保险、医疗保险和失业保险方面的支出高于全国平均水平，社会保障负担沉重。
就业形势严峻，社保资金缺口大，没有外部支持，试点成果难以巩固。
从辽宁并轨工作的进展看，2001年与企业解除劳动关系的人员有51.5万人，今年预计将有50万人，明年还将有30万人。在如此短的时间内，显性失业人员剧增，社会保险费的征缴基数骤减，资金缺口势必扩大。根据国务院的要求，今年辽宁省对低保对象实行应保尽保，全年保障人数在137万人左右。按每人每月补助80元计算，全省需低保资金13.15亿元。但省以下财政只能筹集到3.2亿元，中央财政补助3.7亿元，资金缺口6.25亿元。此外，今年年底前辽宁支付基本养老保险金仍存在缺口9.1亿元，全省失业保险基金的缺口6.4亿元。如果中央财政不追加转移支付额度，仅靠辽宁省、市两级财政，则不仅难以完成今年的低保任务，而且基本养老保险和失业保险的试点成果也难以巩固。
企业筹集经济补偿金有困难，拖欠职工债务偿还难是潜在的不稳定因素。
辽宁省并轨工作的政策规定：生产经营困难的国有企业，在与中心内和出中心未解除劳动关系的职工解除劳动关系时，应支付的经济补偿金按国家财政、地方财政和企业自筹5∶3∶2的比例筹集；与应解除劳动关系的其它离岗人员解除劳动关系和企业新裁员，按国家财政、地方财政、企业自筹各1/3的比例筹集。但是由于今年实施并轨的企业大部分集中在县区，企业筹集部分完成的困难更大。
对于企业拖欠职工的债务，并轨政策规定应由企业负责解决，一次性偿还有困难的，可由企业与职工协商具体偿还办法。在去年并轨的51.5万人中，被企业拖欠债务的人数为39.8万人，拖欠债务总额28.4亿元，人均拖欠7136元；并轨时一次性偿还债务1.6亿元，尚有26.8亿元的债务协议分期偿还。这些债务的长期拖欠可能会成为一个潜在的社会不稳定因素。
试点启示和对策建议
1.辽宁省社保基金缺口主要是体制原因造成的，主要是国家对职工的社保历史欠账，国家财政应承担主要筹资责任。因此建议，辽宁那些生产经营困难的国有企业，在与中心内和出中心未解除劳动关系的职工解除劳动关系时，应支付的经济补偿金，国家财政、地方财政和企业自筹由现行的5∶3∶2的比例改为按7∶2∶1的比例筹集；与应解除劳动关系的其他离岗人员解除劳动关系，由现行的国家财政、地方财政、企业自筹各1/3的比例改为按5∶3∶2的比例筹集，以体现国有资产承担主体的筹资格局。为了弥补辽宁养老保险和失业保险上的资金缺口，中央财政转移支付的比例，也需要实事求是地进行调整。
2.鉴于地区之间企业养老负担差距较大的现实，建议及早实行养老保险全国统筹。我国经济发展不平衡，缩小区域间的发展差距、实现共同富裕是我们的终极目标。辽宁省的社会保障负担过于沉重，企业缴纳养老保险费比例高达22%，个别地区甚至高达25%。而广东省企业缴纳比例仅为16%，深圳更低，只有8%。这种省际之间企业养老负担畸轻畸重的现象，不仅违反了企业之间公平竞争的准则，也不利于省际之间劳动者的自由流动。为了均衡省际之间的企业负担，建议规定全国统一的基本养老金征取比例，统一费率后的基金余缺，由国家统一调剂，即实行基本养老保险全国统筹调剂制度。近期建议首先在各省养老金中划出一定的调剂比例，首先实现省际调剂，取得经验后逐步过渡到全国统筹。
3.适当延长退休年龄，严格禁止提前退休，保证养老保险体制经济上的可持续性。考虑到现在就业的巨大压力，近期全面提高退休年龄恐不适宜，可以考虑适当提高女职工的退休年龄。建议辽宁省先行试点，将女职工退休年龄由50岁延长至55岁，取消女干部与女职工的退休年龄差别。这样不仅能够缓解养老金的供需矛盾，更重要的是可以抑制不少企业将接近退休年龄女工纳入退休行列的不正常势头。
4.从我国人口众多的国情出发，把促进就业视为基本国策，企业裁员应从严掌握。从国际经验来看，“减员增效”是企业的目标，鼓励就业才是政府的目标。各国政府都把鼓励就业视为最重要的政府职能。中国人口众多，就业压力大，应当把促进就业视为基本国策，作为考察官员政绩的重要指标。
在辽宁省社会保障试点期间，建议适当控制“并轨”速度，下大气力抓好下岗、失业人员的再就业工作，采取更加优惠的政策鼓励企业增加用工，鼓励企业内部建立人员安置机制，少把矛盾推向社会。对于企业的新裁员应当从严掌握。《中华人民共和国企业破产法（试行）》中规定有两个条件：“一是对濒临破产的企业，允许有不超过两年的整顿期，这些企业确实要裁减人员的，可以解除劳动合同；二是用人单位因生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的。”值得注意的是国家立法并没有对生产经营状况发生严重困难做出明确的规定。因此，要加大企业裁员时应承担的社会义务，以防止企业把包袱甩给社会。
5.加快国内证券市场的规范和发展，在运营中实现养老保险基金的保值增值。辽宁省在做实养老保险基金个人账户后，仅1年的资金积累就超过28亿元。由此预计，新体制在全国推行后，要不了几年资金积累的规模就可达数百亿乃至上千亿元。但国内的证券市场起步太晚，运行不规范，社保基金投入运营风险过大。因此，即使从社保基金的保值增值要求出发，也应加快我国证券市场的规范和发展。
在证券市场规范发展的前提下，国际通行的做法是采取投资基金的方式，将部分社保基金引入资本市场。这在总体上必然优于单纯投入国债的回报。建议国务院在辽宁试点的后期制定相应的政策法规，明确运营机构及其法律地位和依法承担的职责，在辽宁地区先行投资基金的试点。如果时机不成熟，可否设计一种社会保险特别国债，以10年到30年为期，利率高于现在的一般国债，以达到社会保障基金保值增值的目的。
6.择机发行社会保险彩票，充实社保基金规模。我国当前在全国范围内发行的彩票有两种，福利彩票和体育彩票。去年有关部门发出文件，要求彩票在年销售额80亿元以上的部分提取一定比例注入社保基金，大约每年仅有20亿元的资金规模，与2001年全国“五项社会保险”滚存结余资金1554亿元和全国社会保障基金805亿元之和相比不到1%，积累速度太慢，远水不解近渴。
从上述两支彩票发行的趋势看，近年来都是逐年递增。今年上半年全国福利彩票销售达78亿元，比去年同期增长30%，创历史最高水平。体育彩票今年上半年销售112亿元，比去年同期增长89%。全国居民储蓄存款也是逐年递增之势，如今已突破8万亿元，据此建议国家择机发行社会保险彩票，以充实全国社保基金，减轻国家财政的负担。