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一、我国公民的形成
公民原非中国传统文化的自有范畴，而是由西方输入的新概念。在西方，公民反映了具有某些特定权利和义务的个体与其政府的关系以及与其他有相同身份、地位成员的关系。在中国传统思想史上，与“公民”接近的概念包括“民”、“众生”、“生民”。但不能不指出的是，它们在政治、法律上的地位很不一样，所奉行的道德信念和行为规范也各异。
梁启超曾说，尽管中国有几千年历史，但只不过是一些朝代的名称，而没有一个国名。公民的最重要含义是国家的构成成员，它与国家相伴生。但是，中国传统社会的结构是“家—国—天下”，家与国在构造原则上具有共同性，即家国同构、家国一体，最后又抽象、统一于“天下”。“天下”不是实体，而是一套包含终极意义的秩序和价值。对这套文化价值的强调，导致了对家与天下之间其他层次组织及单元（如阶级、种族、国家）的超越和轻视，没有形成与“民”及“民”的生活单位“家”完全独立的国家，“公民”也始终没能生成。
中国的传统国家不是国民国家，而是宗法制国家，这是早在西周时代就被确定下来的。西周立国之初，“兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人。”（《荀子·儒效》）“国”只是家族的扩大，是血缘关系的政治化。在宗法制度下，家庭中的父子关系被视为政治上的君臣关系，父子之间不得诉讼，“父子将狱，是无上下也。”（《国语·周语》）“邦”与“家”、“国”与“家”往往并称，“君子万年，保其家邦”（《小雅·瞻彼洛矣》）、“士之失位也，犹诸侯之失国家也”（《孟子·滕文公下》）。周天子是姬姓大宗，同姓诸侯为小宗；诸侯在封国内是大宗，卿大夫是小宗；卿大夫是所在采邑的大宗。于是形成了“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有二宗，士有隶子弟”（《左传·昭公七年》）的等级阶梯。
“殷鉴”给西周奴隶主统治者留下了深刻教训：“天命”原在殷人手中，怎么会被周人所得呢？于是周人提出“天命靡常”。“天命”转移的条件是“德”，有德者获“天命”；无德者失“天命”。“德”包括“敬天”、“孝祖”和“保民”。前二者是商代天命论中已有的内容，“保民”则是周人的新观念，“天视自我民视，天听自我民听”、“民之所欲，天必从之”，开始出现了对“民”的重视，但这只是在政治观念和道德思想上有了“保民”意识，却没有转化为实际政治制度和社会生活方式的变革性措施，“民”仍然被排斥在政治活动之外，表现为不扰民、不伤民的消极无为方式。
战国以降，推行了郡县制和官僚制，国家机构和职能开始与君主个人的血缘宗族关系分离，国事与君主私人事务也有了某种区别。但君主的最高所有权即家天下的结构没有变，“民”仍是君主的所谓“三宝”（土地、人民、政事）之一。在此后的漫长历史时期，“君主私家与国家的区分若明若暗地出现于人们的头脑中，两者的冲突也时隐时现，但两者的彻底分离却从未实现。在整个古代中国，希腊罗马和中世纪末期以后西方人的‘公共权力’观念从未形成。”[1](P122)直至明初，“民”的实际地位并没有太大改观。朱元璋还在争夺天下的征战之际，就开始“正纲纪、立法度”，于吴王元年（1367年）颁布了律令。为了让老百姓周知，他命人从律令中选去“民间所行事宜”，并用口语加以注解，编辑了《律令直解》。朱元璋读罢十分欣喜，说“吾民可以寡过矣。”在朱元璋看来，“民”仍然只是他手中的玩偶，是没有独立人格或政治地位的。
“民”是上天生就的、自然存在的“生民”，他们不被卷入到盘踞其上的王朝即国家的命运之中。“民”也是分散的，像原子一样，“民”的日常生活如同自然的动物、植物，自然而然。“草民”并不单指“民”的贱，而是揭示了“民”的特性——顺其本性，自生自灭。历代王朝的君权只达及县，广袤的农村和广大的人口都交由“民”的自发组织——家、宗族来控制。对“民”而言，没有“国”，只有天下，所以“人命关天”，却不关乎国。顾炎武说“易姓改号谓之亡国，仁义充塞而率兽食之，以至人将相食，谓之亡天下。”“是故知保天下然后知保其国，保国者其君其臣，肉食者谋之。保天下者匹夫之贱亦有其责。”（《日知录》卷十三）康有为说，“人人皆天生，故不曰国民，而曰天民。人人既是天生，则直隶于天。”（《春秋董氏学》）国是臣、肉食者谋之的事，天下才与“民”有关。传统社会所讲的君臣关系，是指纳入到官僚制中的官员们与其主子的关系，臣“在其位，谋其政”，然而，一旦告老还乡、解甲归田或坚辞不受拜官，成为一介草民，他就有了充分自由，不必行君臣之礼，也不必操心社稷江山，甚至以旁观者的姿态观政治兴衰也不为过。
清末以来，西方列强的入侵也将近代西方国家的观念传入到了中国，使近代中国人（首先是少数开风气之先者）出现了民族意识（反对满清统治的汉人意识）和国家意识（摆脱外敌、争取独立的意识）。如受到西学影响后，康有为的思想有了转变，他看到“国”与“民”应确立新的关系，这样才能有中华之强大，他说“国之为国，聚民而成之。天生民而利乐之，民聚则谋公共安全之事，故一切礼乐政法皆以为民也。但民事众多，不能人人自以为公共之事，必公举人任之。所谓君者，代众民任此公共保全安乐之事，为众民之所公举，即为众民之所公用。”（《孟子微》卷一）孙中山等先行者所孜孜以求的就是建立起独立、自主、富强的国家。为“济弱扶倾”，就要创造“国民”，即要将一盘散沙似的“生民”们塞入到国家的框架中，将他们改造为“国民”。
要将“生民”改造成“国民”，除了民族危机的历史条件和“报国尽忠建国独立之大义”的精神感召力之外，更重要的还得有一系列制度性保证。如国民教育、国民产业、国民政治等，这一点是迟至20世纪20年代，即进入民国之后才开始在中国着手进行的。
中华民国成立后，“国民”一语在民国时期的所有宪法文献中一直作为主权者而被使用。并采取了一些手段改善国民地位和处境。如南京临时政府以临时大总统名义先后颁布了《通令开放蛋民惰民等许其一体享有公权私权文》、《令内务部禁止买卖人口文》等。令文从“天赋人权，胥属平等”的原则出发，取消了清律中对各类“贱民”的歧视，宣布：水上居民（蛋民）、惰民、丐民、义民（奴）、优倡、隶率等均享有选举、参政、居住、言论、出版、集会、信教之自由等一切公民权利，强调“凡属国人咸属平等。背此大义，与众共弃”。1929年4月20日，国民党政府下了一道保障人权的命令。针对这一命令的内容和作用，在许多知识分子中层开了大讨论，他们自称“人权运动派”，主要代表人物有胡适、罗隆基、梁实秋等。如胡适批评了孙中山的“民主三阶段说”，认为“民治制度的本身便是一种教育。人民初参政时期，错误总不能免的，但我们不可因人民程度不够，便不许他们参政”。他提出，宪法可与训政同时并立，“宪法之下正可以做训导人民的工作，而没有宪法或约法，则训政只是专制，决不能训练人民走上民主之路。”[2](P142-143)
新中国成立后，公民第一次被写进宪法。然而，在计划经济体制下，人们生活中的一切都被事先安排好了，没有风险，没有竞争，但也缺乏机会，凭个人的努力很难改变自己的命运。因为人们感觉不到自己的介入会产生什么实际后果，最终就失去了政治参与的兴趣和动机。虽然“人民当家作主”的口号喊了几十年，但这一口号并没有真正落到实处，许多老百姓缺乏主人翁意识，养成了一切事务由领导替自己作主的习性。
改革开放以来，随着经济的发展，带来了人们互动的增加，组织特征在减弱。社会整体的非组织化，使得社会中个人的生存方式由组织化转变为社会化。个人不再被设定为整个社会组织中的一个固定分子，而是被设定为一个具有自主权利的独立个体；他可以自由地选择自己的生活方式和行为方式，自由地决定与其他个体结成怎样的组织关系；他不再被固定在整体社会组织的某个环节的上下链中，而是与社会的所有其他个体平等地进行社会交换。最大进步则体现在1999年3月的九届人大二次会议通过的宪法修正案中，该修正案取消了“反革命活动”这一政治术语，这意味着政治斗争也可纳入到法律程序，表现为政治竞争和权利斗争。由于具有各种不同经济利益和政治利益的公民成为了政治权利的合法主体，因此人们围绕政治权力的分配而开展的斗争，不能再被视为阶级敌人之间进行的你死我活的斗争。只有通过合法的程序，政治权力才能成为政治力量平衡的产物，选民的意志获得充分表达。
总的看来，在上个世纪，公民在中国社会的形成经过了三个时期。(1)雏形期(1911-1949)。这一时期中国社会经历了一系列大变革：清政府倒台、臣民消失、军阀混战、国民难继、欧学传入、国内争论等。随着国民党政权的确立，“国民”开始成为政治生活的核心概念。但是，“国民”不包含国民党的反对者及其组织。中国共产党针锋相对，在根据地推进人民民主，倡导工农为主体的政治理想，人民占据了主流。(2)挫折期(1949-1978)。公民在我国第一次被正式承认是1954年颁布的宪法，公民成为政治主体，享有权利和义务，这标志着民主在有数千年封建传统的中国开始生根。然而，随后的政治运动冲击了这一民主实践，破坏了公民参政的进程，公民的政治地位急剧下降，最终淡出了政治舞台。(3)复兴与推进期（1978至今）。改革开放后，产生了许多新变化和新现象，如法制的逐步健全，社会经济的发展，多元利益集团的出现，这些都酝酿了公民地位的重新确定。公民与国家的关系、公民参与的保障等都隐含着新的公民群体及其意识的成长。
二、公民与国家的关系
公民常常是在一个国家或政治共同体内得到说明的。每个国家都有权决定，以什么条件可以获得该国的公民身份。国家与公民的关系揭示了有关公民身份定义的最小公分母。无论人们为公民身份注入了怎样的价值观，无论人们关于公民身份的理解是否一致，他们都普遍同意公民身份意味着在国家之中的完全的政治和社会生活。对一个公民来说，公民身份的重要性只有当他迈出他偶然出生的国家大门时，才会被意识到并影响到他的归属。一般而言，凡是具有某一个国家国籍的人，就是这个国家的公民。如我国宪法第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。就是说，凡具有中华人民共和国国籍的人，不分民族、性别、年龄、职业、社会成分、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住地等，都是中国公民。在我国，公民的概念与国籍相一致，取得国籍是确定我国公民的唯一条件，中国公民就是有中国国籍的人，他受到中国政府和法律的保护，同时要服从中国政府的管理，并遵守中国的现行法律。
公民身份是对持有政治权利及其他相关权利的诉求，它是排他的。说我是某国的公民就包括两层意思：我把我自己划归到与其他公民的联系中，无论是主观的或客观的联系；同时也表明我是其中一员的群体，排除了不是公民的其他人。公民与非公民是无法分割开的，公民间的平等意味着公民与非公民、内部人与外部人的不平等。做为一种稀有资源，公民身份只有确定了某些界限，才能保证一部分人拥有。在被认为是民主源头的古希腊城邦国家，妇女和奴隶都不是公民。在罗马，公民身份的地位(the status of citizenship)最初只给予罗马的定居者，并用以区别开居住在被征服领地的人。为争取公民身份，人类所进行的斗争一直没有中断。直至20世纪初期，不少欧美国家的工人罢工的目的只不过是修改选举法以让更多人成为选民，成为有公民身份的人。
关于公民与国家的关系，西方自由主义和社群主义存在着分歧。自由主义主张尽可能地限制国家公共政治活动的范围，同时扩大公民私人生活的范围，在他们看来，政治进步的过程就是国家控制日益缩小，而公民自由活动不断扩大的过程。自由主义者强调公民的消极权利，力主限制国家的权力，从而增进个人的利益。新自由主义的代表人物罗尔斯，立足于契约论和康德的哲学，提出了分配正义及福利国家的问题，并从个人主义的角度对权利问题进行了重新思考。社群主义非常强调国家的作用，认为由于市场不会自发地提供公共物品，所以就需要由国家来提供。国家应当提供的公共利益包括：协作性的工作关系、公民资格、娱乐设施、公共交通、环境保护等。国家必须满足公民对这些公共利益的要求，并决定供应的范围和程度。丹尼尔·贝尔甚至提出，国家可以强制性地使公民做一些这样的事——公民目前尚未认识到这些事对自己的好处，但以后将会认识到这种好处。
自由主义的“弱国家”与社群主义的“强国家”两者都可能增进个人利益，但同样也都可能损害公民的个人利益。在这方面，自由主义的最大危险是过分强调国家的消极无为，可能导致公共秩序的混乱、贫富差别的悬殊、生态环境的恶化、社会安全的缺乏和国家防卫能力的减弱等。社群主义强调公共政治所潜藏的危险，主要来自它关于善优先于权利的命题。根据这一命题的逻辑，国家和其他政治社群有强迫个人从善和不从恶的权力，国家等政治社群在为了普遍的善的名义下，可以牺牲个人利益。社群主义的这一命题，在现实生活中常常成为专制独裁的理论依据。在一些福利国家，甚至非福利国家，由于强调国家的宏观指导和介入，在国家职能膨胀的同时，公民身份的内涵也在不断扩大，它包括了民事权利、政治参与、社会福利等等。如今，公民身份既是一种认同和识别，也是共同体意识，还是公共善。公民身份正成为了一个沉重的负担，因为它要求所有的人承担所有的一切。
公民与国家的关系，并不意味着公民个体只是单方面地服从国家。公民依照合法的程序，根据自己认定的信念（道德的、宗教的或哲学的等）对国家的某些规定提出“不服从”。这包括善意违法、不合作等许多形式。早在古希腊时期，苏格拉底就提出了公民应有离国自由。当公民对国家法律有意见时，可以有两种选择：一是自由离开这个国家；二是自愿留下来遵守法律。如果公民选择自由出国，则法律对此不得禁止，因为公民的离国自由权不是源于法律，而是源于公民的个人意志。
公民与国家的关系，除了以上所分析的内容外，还可以从公民与国家政体的关系层面进行阐述。对此点，亚里士多德和涂尔干都有所指明，依据国家的形态不同，国家和公民的各自权利与义务是不同的。不同国家形态的表现、起源和构成基础等会对公民产生实际而深刻的影响，但限于篇幅，此一问题悬置不叙。
三、公民素质
公民是一个政治共同体中完全平等的成员。公民身份是成为公民并承担相应责任和权利的条件，它表达的是一种公共认同(public identity)，它包括两个方面的内容：一方面它承认由设立了权威的公民们所组成的公共权威；另一方面它指明了占有公民身份而具有的地位。公民是法律上被赋予权利的主体，但这样的主体就是事实上的公民吗？一个人在法律上虽然是某国的公民，但他却可能与该国的社会及公众保持隔离；同样，一个人可以被排除在某国的公民身份之外，但他却能通过永久居留与当地人发展出较深的社会联系。
公民一出生就有了相应的公民身份，它是自然而然地具有的。但是，公民素质却不是一开始就有的，需要有意识地培养和教育。成熟的公民并非天生的，而是后天塑造出来的。公民的行为和角色要求一系列技巧，这些技巧是可以通过教化和演练而习得的。尽管个体在先天潜能方面确实存在差别，但是，不断履行公民角色的实践将会使他们的能力在许多方面得到锤炼，并迅速地成熟起来。今天，公民已经成为人们的一种普遍身份和角色，因此，公民应有怎样的素质就成为更现实的问题。
从心理学、教育学意义上说，公民素质可以分成理解性的素质（知识、理解力、判断力）和实践性的素质（性格、态度、技能）两个方面。从政治社会学角度，公民素质包括公民的道德素质、政治法律素质、文化素质等方面的内容，其中，公民道德素质是非常重要的环节。具有一定的道德、政治和文化素质的公民，才能成为合格的公民，即人们通常所说的好公民。本文仅从政治社会学的角度对公民素质加以阐述。
（一）公民的道德素质
公民身份本质上包含了内在的道德性，它规定了公民作为道德主体、经济行为者、有审美意识的感性主体、投票人、家庭成员以及其他所有我们卷入其中的生活角色。使这些角色协调、统一的是道德上的诚实，即履行做为公民应尽的义务。
具体地说，公民的道德素质包括如下三个方面。
第一，信任。信任促进了公民之间的政治合作，如果没有这种信任，民主政治就是不可能的。在一个民主制国度里，公民应对国家和法律持有信任的态度，对政治精英的信任感使公民愿意把权力交给他们。一整套具有普遍信任感的社会态度，超越于和高于政治分歧的共同体意识，充当着个人和政治系统之间的缓冲器，可以减少普通公民卷入不稳定的群众运动的可能性。
有学者指出，西方公民在通过政治参与解决问题时，更多的是依靠自己，依靠个人，如鼓动朋友、邻居写抗议信、请愿书，同新闻媒体联系，给政党领导人写信或访问政党领导人。中国公民选择的参与方式，表明他们在通过政治参与解决问题时，更多的是依靠组织、依靠领导。中国人尊重政府、尊重政治家，信任政府、信任政治家；西方人的观念则是假定每个统治者都是无赖或骗子，所以在政治制度中采取种种措施防止他们将不正当的企图付诸实施。
第二，平等。许多国家的宪法都规定了“在法律面前一律平等”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。公民要意识到自己的独立地位，而且同时承认其他公民在法律上具有与自己同等的地位。
当然，平等并不意味着否认公民个体事实上的种种差别，如智力、体格、性格等的差异，但是，这些生理、心理方面的差异表明的只是公民的多样性，却不能成为公民同等地享有权利或履行义务的障碍。还应看到的是，重要的是在终极价值上确立每个公民的平等地位，并非一定要实现公民在一切方面的均一。
第三，合作。公民意味着共同体中的一员，他与其他成员的合作不仅是必要的，也是应当的，通过合作实现包括自身权益在内的共同权益。为此，要有主人翁的责任感，积极参与公共活动，关心国家和社会的利益；还要有益于合作的行为方式和生活方式，能够与其他的公民进行交流，谋求共同的利益和目标；最重要的是学会在众多冲突或不一致的利益间求得协商、妥协，以达至双赢或共赢的局面。片面地强调“顾全大局”或“少数服从多数”，以至忽视少数群体的权益或淹没他们的心声，都是有违民主原则、缺乏合作精神的表现。
在西方，由于对公民权利的强调一直非常盛行，以至公民义务常常被忽视，公民道德素质下降。20世纪80年代以来，一些欧美学者看到了这一问题的严重性。他们指出，在多元化的现代社会，由于公民间权利的冲突和国家职能的扩大，公民所应承担的责任（履行义务的正当性）加重了。实际上，不仅公民有了更多的责任，而且出现了与公民多样化的特性相一致的核心责任，核心责任处于国家体系的中心，需要公民的牺牲，包括准备贡献个人的资源以维持有生机的共同体。
（二）公民的政治法律素质
公民的政治法律素质指公民对自己在国家和社会中的政治法律地位的认识及态度。有良好政治法律素质的公民，对国家和法律持有忠诚的态度，有积极的参与愿望，有理性的行为能力，有充分的社会责任感，并能在不受他人强迫和并非纯粹个人私利的诱导下做出决定，行使法定的权利，履行相应的义务。
民主国家的公民在政治中被期望是活跃的，在参与方式上，他应该是有理性的、不为情感所左右，他应该得到足够的信息，并在对各种利害得失和他所愿意进一步了解的诸原则深思熟虑的基础上作出决定。正如许多思想家所强调指出的，要保持民主就需要公民积极参与国家事务，需要具有关于公共事务的高水平的情报，以及广泛的公民责任感。但是，事实上现实的公民并不总是理性的、积极的，不过，要在积极与消极、理性与非理性之间保持一个适度的张力，这是每个公民稍加努力就能做到的。
公民的政治法律素质最主要的是这样两个内容。
第一，讲究程序。不仅要根据法律规定行动，而且要依照法定的程序办事，要充分尊重法律本身的规定。就是说，不仅要做正确的事情，而且还要用正确的方法去做，为了有正确的结果，必须经过正确的程序，公民要依合法的程序而行动。如公民应以公开的方式获得充分的信息，而不是听信道听途说。公民是否尊重程序？是否自觉地按程序办事？这些要取决于多种因素，包括政府、执法等部门人员的工作作风，法律救济渠道的开放程度以及公民受教育水平等。但是，更重要的是，如果政府工作人员首先缺乏对程序的敬重，就会树立不良的“榜样”，产生上行下效、法不择众的后果。
第二，政府责任意识。一方面是公民对国家的责任或义务，如纳税、参军、维护国家的统一、保守国家机密等；另一方面是依法要求国家所承担的责任，包括政府的政治责任与法律责任、单独责任与连带责任。公民的权利常常意味着国家、政府相应的责任，如公民的受教育权同时伴随着政府提供教育资源的责任和义务。马歇尔曾指出，公民身份包含了公民对国家相应责任的诉求，如公民有权过上体面、有安全感的生活，即最低福利保障。我们目前最迫切的任务是改善公民与政府间过于倾斜的不对等关系，给予弱势群体的公民个人以更多的防卫被侵害的手段和方式。
（三）公民的文化素质
公民的文化素质不只是指公民的受教育水平，还指公民了解和掌握获得政治、法律信息的渠道，知道如何表达自己意见并被他人接受的技巧，以及怎样参与社区、公众活动的组织能力等方面。“公民身份需要某种抽象的和精致的思维能力。一个公民需要理解他的角色所包含的地位、忠诚感、义务的承担、权利的享有等，首先不是针对另一个人，而是针对一个抽象的概念——国家。”[3](P2)
公民文化素质尤其需要通过有意识地培养加以确立和深化。它与公民教育紧密相联，既包括公民个人在态度和观念上的不断提升，也包括国家和各地方政府在制度上的改进和教育上的投入，创造条件以使公民素质得到提高。此外，无数事实还表明，政府政务公开、透明、受教育机会的增加、基层地方组织的民主实践等都有助于公民文化素质的提高。开放各种政治活动，如志愿者活动、社团活动、与传播媒介的接触等，也都具有难以估量的益处。
传统社会依据自然事实，如性别、年龄等分配每个人的权利和义务以保证社会秩序，每个人就是在给定的权利和义务中渡过一生的。这样的社会安排一个最大的好处就是：它提供了一个决定程序，至少在原则上，可以解决纠纷。但这样的社会安排不仅是静止的，也是固定僵化的。现代社会的特征是角色多元化，机会随手可得，个人无需仰赖既有的自然特性，而主要根据自身的能力，这些能力是随环境、条件而无限变化的。在现代社会，个人的一个重要角色就是公民，他们可以运用公民的角色，通过法律赋予的权利，接受多元教育，广泛参加各种活动，实现个人的追求，依靠自己的天分和能量创造自己的生活。因此，现代社会是承认多样性、主动性的社会，公民文化素质的提高尽管有国家的责任内容，但更重要的还是取决于公民个人的实际参与。
公民个体间的素质千差万别，这是无论如何改变不了的事实。必须充分尊重所有公民的个体差异，如性别、种族、宗教信仰等。不应该用理想的公民素质来苛求现实的公民，忽视他们的实际生活状况。所以，提高公民素质既是紧迫的任务，又是漫长而艰巨的使命。
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