一、实践（十五年发展背景与历程）
2005年，深圳市委市政府提出深圳面临 “四个难以为继”，其中第一个就是土地难以为继。据2010-2017年深圳实际土地供应数据统计分析来看，在2012年就已经出现了土地供应拐点，存量土地超过新增用地，2016年存量土地已为新增用地供应的5倍。由此可以看出，深圳早在2005年，就已经进入了存量发展时代。
深圳城市更新的发展崛起，与“土地难以为继”息息相关，可以划分为探索期、深度实践期、强区放权新时期三个阶段。
第一阶段（10年），1998-2008年，城市更新处于探索期
1998年，罗湖区老东门商业街改造标志着深圳城市更新的开始，随后2004年的皇岗村旧村改造，是全市第一个旧村改造项目，2006年政府出台了《深圳市城中村（旧村）改造转型规划编制技术规定》，城中村改造项目逐渐增多。
第二阶段（5年），2009-2015年，深度实践期
省国土资源厅《关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)》，为推动城市更新发展提供了政策保障。2009年《深圳市城市更新办法》出台，2012年《深圳市城市更新办法实施细则》、《加强和改进城市更新实施工作暂行措施》出台，形成城市更新主干法规体系，随后单元规划编制指引、容积率计算规则等规范体系不断完善，标志着深圳城市更新进入了规范化、制度化时期，改造项目井喷式增长。
第三阶段，2016年以后，强区放权新时期
五年的深度实践积累了丰富的管控经验，随后对更新办法、暂行措施等一系列政策文件进行修订，弥补政策漏洞与管理缺口。强区放权后，各区也纷纷制定各自的政策和规划体系，城市更新进入了精细化管理时期，机制越来越成熟，规范越来越严格。
二、反思
（一）成效
1、保障经济发展与土地供应
十二五期间，城市更新占固定资产的投资达到13.7%，对全市经济增长作出直接贡献。在土地供应方面，十二五期间，列入城市更新计划项目461项，计划用地39平方公里，城市更新专项规划已批269项，规划已批用地22平方公里，已开工项目76项，拆除用地8.5平方公里，是存量土地供应的主要来源。
同时，若全市已批更新单元，全部完成后可提供9000万㎡的建筑增量，其中包括1360万㎡的产业用房，将为产业转型升级提供有力的空间支持。
2、一定程度上完善了城市功能和配套服务
十二五期间，公共配套、交通市政设施等均得到了较大的提升，与此同时，更新房地产市场供应占全市供应总量的47%，一定程度上稳定了房地产市场，并提供了284万㎡的保障性住房空间，保障人才住房。
（二）反思：
1、与城市发展战略匹配度不高
深圳市确定的十七个重点发展片区中（前海、大空港、坝光例外），城市更新项目数量稀少。然而在重点片区外围，在市场自下而上的推动下，城市更新项目较为集聚，政府与市场难以形成合力。
2、现状产业空间受到严重的侵蚀
通过对目前已批的城市更新项目类型统计分析，可以看出，80%已批项目，现状基本为工业用地，其中改造为工业方向的只有22%，改造为居住方向的约48%。在市场导向下，倾向于改造利润大、改造难度低的工改居、工改M0项目，产业空间收到了严重的侵蚀，同时研发办公面临过剩现象。
3、空间及配套承载力面临挑战
1）人口密度越来越大。据统计，深圳全市人口密度已达到9000人/KM2，香港人口密度6648人/KM2，人口密度已远远超过了香港。
2）已批容积率较高。市场驱动的城市更新以拆除重建为主，不断提高的项目拆迁成本最终都要转化为容积率和建设增量。
3）公配和交通压力越来越大。城市功能也受到市场的影响，趋于回本快，利润大的居住、公寓类项目， 而且很多项目所在区域自身交通和配套的承载力已经饱和，城市更新项目不仅不能改善区域交通，配套设施也只能满足自身的需求，无法为周边提供富余配套，只会加重配套和交通负担。
三、转变
1、强区放权，加强政府对空间的战略统筹
1）事权与责权匹配；
强区放权前，城市更新项目大多为规土委及派出机构审批，区政府在城市更新审批上没有太多的话语权，然而区城市发展的主动权以及配套、基建的投入主体是区政府，强区放权后，更好得将事权与责权匹配，加强政府与市场形成合力。
2）政府对整体的“空间战略统筹”
市区两个层面编制城市更新“十三五”规划，划定拆除重建区、综合整治区、生态控制区，控制拆除重建总量与布局。政府自上而下管控与市场自下而上动力相结合，科学确定十三五期间可进行城市更新总量与布局，实现对城市更新空间范围的战略统筹。
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3）政府对重点片区的“规划统筹”
规划统筹涵盖两个方面，一是统筹单元的划定，另外一个是统筹单元的规划引导。划定重点统筹片区，规定重点统筹片区编制统筹规划研究后才可申报计划和规划；统筹规划研究的编制，是在法定图则的基础上优化土地布局，统筹地区的发展目标定位；多因子评价，合理确定改造方式；科学预测地区改造容量以及公共配套需求，保证交通及配套可承载；划定实施改造单元，协调公共利益与开发利益的关系。
4）政府对工业用地的“空间保护和政策保障”
市层面划定了工业区块线的一级、二级控制范围，控制工业用地总规模在十三五期间不得少于270平方公里，且对于工业区块线进行非工业用途的控制与限定。另外，出台了《深圳市工业区块线管理办法（征求意见稿）》，进一步在政策上保障工业用地。
2、改造方式逐渐由“拆除重建” 向“有机更新”转变
1）加大城中村的综合治理
深圳城中村总用地面积约320平方公里，城中村是承载了深圳60%管理人口（1200万人）居住的重要载体，其中龙岗区371个城中村居住了全区70%的人口，宝安区465个城中村，居住了全区60%的人口。
目前深圳市已提出了“战略统筹、行动部署、市场开放模式”等进行城中村的保护与治理。
战略统筹：编制城中村总体规划纲要进行“战略统筹” ，划定综合整治空间或者城中村保护范围。
行动部署：制定《深圳市城中村综合治理2018-2020年行动计划》，确定准备、实施、攻坚、收尾四个步骤，完成“40%、40%、20%”的三个分期目标，实现全市城中村的全面治理。
市场开发模式：政府主导改造模式逐步向开放多元的市场化模式转变，尝试“EPC+O+L” 模式，综合整治重点为后期运营和管理，未来可持续发展根本在于以人为本理念+生态宜居要素，以此打造可持续发展的现代化社区。例如已投入实践的福田水围村、坂田新围仔村均采用市场运营模式。
2）鼓励旧工业区复合更新
旧工业区内可进行空地加建、局部拆除重建、综合整治等多种模式综合应用，进行有机更新。
3、政府逐步作为改造主体介入城市更新
1）重点城市更新单元探索
对于合法指标不足30%的城市重点发展片区，由区政府组织编制重点更新单元规划，报市政府批准，重点更新单元规划经批准后，由区政府组织以公开方式选择一家市场主体实施。实际上是一种政府和市场结合、有效推动重点难点地区开发的尝试。
2）棚户区改造——“政府主导+国企实施+公共住房”
明确了棚户区改造将以政府主导申报、引入国企实施开发，除去赔偿用房外，其余增量均用于公共住房，提供了政府供应住房的途径，有效缓解市场压力，保障人才住房。
3）旧住宅改造——“政府+市场”
对旧住宅区明确了实施途径，由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析、更新计划申报、市场主体公开选择等工作。
4、动态修订政策文件，以适应管控需要
1）主干体系修订
《深圳市城市更新办法》：2009年出台，2016年修订
《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》：2012年、2014年、2016年每两年修订一次。
2）修订深标提高配置面积、《暂行措施》增配50%
《深标》公配修订，提高了公共配套设施的配置面积，为配套设施预留更多弹性。
《暂行措施》，公共配套设施在满足要求下，还要增配50%且不小于1000平方米的社区级公共配套用房。
3）不断出台补丁文件
《关于加强和改进城市更新工作实施意见（一）》
《关于加强和改进城市更新工作实施意见（二）》
对审批工作的漏洞进行补丁，对于模糊不清的内容进行解释。
5、土地整备的创新尝试
整村统筹土地整备工作的开展是深圳市土地管理制度改革工作取得的创新性成果，为彻底解决原关外地区土地历史遗留问题提供了全新的工作路径。整村统筹土地整备项目整体上通过多方协商谈判、经济总量测算和社区自身发展诉求的多次反馈调整，结合已批生效的法定规划和上级部门的调研意见，形成了一套可以在全市进行复制执行的政策思路。
6、小结
深圳的城市更新经历了十二五期间的大爆炸发展，积累了丰富的管控经验，从完全市场推动，到十三五的政府与市场联动，是在不断的尝试、修正中探索适合深圳的更新模式。其中最核心的一点是，城市更新不能完全放手于市场，在利益的驱动下，只会加剧城市问题产生，政府不应该只是被动的完善制度、规范、体制的制定。十三五期间最重大的举措是以“统筹”模式引导开发，强调政府的战略统筹、规划统筹、前期统筹作用。
论文作者:远中凯
论文发表刊物:《基层建设》2019年第21期
论文发表时间:2019/10/14
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