加入WTO：中国外汇管理制度面临的挑战与应对策略，本文主要内容关键词为：中国论文,管理制度论文,外汇论文,应对策略论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入WTO，必然将走金融开放或金融自由化的道路。 作为维护国家金融安全和国际收支平衡的国家外汇管理制度会面临什么样的考验和挑战，如何进行调整，将是国内外各个方面普遍关注的问题。因为它将直接关系到中国金融的进一步改革开放和未来中国经济的更大发展。本文将前瞻性地探索解决问题的思路和办法，以弱化挑战，并建立起既适应WTO需要又符合中国利益的新型外汇管理制度。
一、面临的考验与挑战
中国加入WTO， 现行国家外汇管理制度面临的考验与挑战主要表现在以下几个方面：
1.现行依旧偏严的国家外汇管理指导方针与WTO 倡导的偏松的目标尚难吻合。
1994年新一轮外汇管理体制改革与1996年底实现人民币经常项目可兑换的改革，使中国外汇管理进入了较为宽松时期。然而，现行的国家外汇管理指导方针与WTO关于金融开放或金融自由化的要求相比， 不难发现仍旧偏紧，存在较大的差距。这可以从现行的国家外汇管理机制框架结构上看出。目前，国家外汇管理机制框架主要是由有管理的浮动汇率制、国内外汇市场买卖外汇、资本项目事先审批制、对银行的结售汇和外汇业务执法监管、对外资银行进入及其业务实行严格控制管理、外汇（债）收支统计（监测）系统和进出口付收汇核销系统构成。这套比较完整的外汇管理系统表明，其仍旧带有计划经济的色彩，指导方针仍然偏紧，因此，必须重新进行审视和制定。
2.对外资银行的进入及其业务限制较严，对外资银行监管能力和水平不高。
首先，从外资银行市场准入方面看，目前中国对外国银行进入国内市场设置营业性机构的限制仍旧严格。根据外汇管理法规《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第二章规定：外国银行在中国申办外资银行分行或合资银行，须在提出设立申请前一年末总资产不得少于200 亿美元和100亿美元，在华最低注册资本要为2亿元人民币等值的自由兑换货币；此外，还要向中国审批机关国家外汇管理当局提供书面申请、可行性研究报告、近三年的年报等各类材料。资金要求较高，且手续繁琐，必然限制了一些外国银行来华开办分支机构的愿望，使他们对这种硬性规定感到迷惑。
其次，从外资银行经营业务方面看，存在着控制过严的现象。这主要表现在人民币业务开放方面。尽管目前外汇管理当局根据国家意图已向部分外资银行开放了人民币业务，但无论是从数量上还是从业务范围上，都还存在严重不足。据统计，截止1999年2月， 在华营业性外资金融机构已达191家，但获准经营人民币业务的只有25家， 且都集中在上海（19家）和深圳（6家）。另外， 已获准经营人民币业务的外资银行由于中国规定其服务范围仅局限于外商投资企业、外籍人、中资企业外汇配套人民币贷款，从而使外资银行感到中国人民币业务开放的步伐太慢，不利于它们的更大发展。
第三，从中国对外资银行的监管能力和水平方面看，明显落后低下，尚不适应形势发展的需要。目前，中央银行对外资银行的监管主要是交国家外汇管理部门执行，而下列因素的客观存在严重制约其监管能力和水平的提高：一是监管的科技化手段和水平不及外资银行高；二是监管的法规体系不健全。目前，中国规范外资金融机构的外汇管理法规只有1994年颁布的《外资金融机构管理条例》和1991年颁布的《中国对外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》。这些法规订得较为笼统，存在漏洞，导致监管人员在某些方面无法可依，不敢大胆对外资银行进行监管；三是监管人员素质较低，缺乏一大批熟悉外汇业务和法律，掌握国际金融英语、外汇会计、计算机等知识与技能的人才，对外资银行的监管仅停留在日常报表分析上，不能作深入的监管研究。由于现阶段中国外汇管理部门对外资银行的监管能力和水平较低，致使一些外资银行公开或隐蔽地进行违法经营活动，如以回扣或出国参观手段吸收客户；采用多存少贷方式，把国内的外汇资金调往国外套汇、套利；营运资金不到位、结算不严、超范围经营、少缴漏缴法定存款准备金、超比例吸收存款；巧妙利用各种手段，转移利润，逃避税收等。这些都在一定程度损害了存款人的利益，不利于中国金融秩序的稳定。
3.现行人民币汇率仍属于固定汇率，尚不适应WTO 的制度需要。
根据WTO金融开放或金融自由化以及资本自由流动的要求， 其参加国一般都应采用浮动汇率，即有管理的或完全浮动的汇率，以适应国际贸易金融日益开放和竞争的需要。实行浮动汇率的好处是：汇价由市场供求关系决定，基本上可以保持均衡，不会出现偏高或偏低现象，它有利于一国贸易金融的顺利发展以及经济稳定。同时，可以有效地防止国际游资的冲击。据报道，目前WTO的大多数参加国都是采用浮动汇率， 其中以发展中国家为例，截止1993年9月，大约有2／3 的发展中国家都采用了有管理的浮动汇率或完全浮动汇率。此举表明，原有的钉住某种货币（如美元）的固定汇率就难以适应新的形势了。特别是1994年墨西哥和1997年东南亚国家采用钉住美元的固定汇率，造成严重金融危机的事实，更暴露了采用固定汇率的弊端。目前在世界范围内，实行有管理的浮动汇率和完全的浮动汇率已成为一股不可遏止的潮流。中国自1994年新一轮外汇管理体制改革起，开始实行以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制。但时至今日，特别是1997年东南亚金融危机爆发以后，人民币汇率始终没动，被人为地固定在1美元兑换8.30元的高估价位上， 实际成了钉住美元的固定汇率，其对出口的推动作用明显削弱，并造成国内大量资本外流，通货紧缩，内需不旺，中国经济走弱。所以，中国加入WTO，以目前这种名义上的有管理的浮动汇率而事实上的固定汇率去参与国际贸易、金融竞争，显然不占优势。
4.中国外汇市场仍属于初级市场，尚不符合WTO 关于金融市场开放的要求。
中国加入WTO，国内外汇市场的对外开放是一个无法回避的问题。 但目前无论是从哪个角度看，中国外汇市场都是一个初级市场，缺乏系统完善的运行机制，而且具有强烈的封闭性和排他性。概括起来说，目前中国外汇市场的不足之处，主要表现在这样几方面：一是外汇市场组织体系不健全。按照国际惯例，规范的外汇市场组织体系应由一国中央银行、外汇银行、客户（企业、个人）和外汇经纪人组成，而目前中国外汇市场的主体只有二个，即外汇银行和中央银行，企业尚被排除在市场之外。至于真正意义上的外汇经纪人，则根本不存在。所以说，目前的中国外汇市场组织体系残缺，具有强烈的排他性、垄断性，缺乏广泛性。二是在交易性质上，中国外汇市场还只是一个与现行外贸外管体制相适应的本外币头寸转换市场，并非具有现代市场形态的金融性外汇交易市场。三是从市场公平上看，现行外汇市场是一个不完全竞争的、供求关系扭曲的市场。由于目前实行强制性的银行结售汇制，企业贸易和非贸易项下的外汇收入必须卖给银行，即使创汇成本大大高于现实汇价也得出售，使市场供求关系严重扭曲。四是从交易内容和品种上看，单一偏少。目前主要是人民币对美元、港元和日元的即期交易，缺乏远期外汇交易、外汇期货交易等其他交易品种。五是从市场形式上看，只是一个交易所形成的有形市场，而非现代无形市场形态。六是从对外联系上看，与国际外汇市场基本隔离，缺乏联动关系。
由于现阶段中国外汇市场存在上述种种不足，结果导致严重的负面影响：一是中央银行成为交易主体，成为外汇市场的最大买主。在规范的外汇市场上，市场主体是外汇银行和客户（企业和个人），中央银行绝非市场主体，它只是在外汇市场波动时，才入市干预，以平衡外汇供求，维持均衡汇率。而在目前，中国央行不仅处于外汇交易第一线，而且还要担当托盘重任，经常被迫数日收购市场多余外汇，以稳定人民币汇率，平衡供求，无法形成以供求关系为基础的竞价机制。二是难于形成合理、均衡的人民币汇率，不利于汇率制度的健全与完善。通常说来，外汇市场的最基本职能是产生均衡汇率。然而，从中国外汇市场现状看，由于人民币汇率形成机制的市场化程度太低，无法全面反映外汇供求状况，致使人民币汇率长期处于非均衡状态。这主要是因为目前中国外汇市场不规范，只能反映经常项目外汇收支状况，再加上国家对绝大部分企业实行强制性银行结售汇制，以及央行对外汇指定银行结售汇周转头寸实行限额管理，因此中国外汇市场的外汇供求无法充分体现企业和银行的真实交易意愿，由此形成的外汇市场人民币汇率便难以成为合理均衡的汇率，相反会使人民币汇率长期处于高估状态，阻碍完全市场汇率的形成。三是不利于外贸出口。由于目前中国外汇市场的供求关系为中央银行控制掌握，外汇买卖价格亦由中央银行综合诸方面因素（如政治性因素——近几年维护亚洲金融稳定）制定，结果造成现阶段人民币汇率严重高估，外贸出口换汇成本增大，失去了同其他国家开展贸易竞争的能力，一定程度影响中国外贸出口的进一步扩大。1997年东南亚金融危机后，中国外贸出口几度不旺就是例证。四是把企业置于外汇管制的“保护伞”下，长期下去，不利于中国企业国际竞争力的提高，从而扩大与国际同行在技术和管理上的差距。五是不利于中国国际金融中心的建立、完善与发展，同时也不能使中国享受到货币国际化的好处。
5.人民币资本项目仍不可兑换，尚不符合WTO 关于资本自由流动的目标。
从某种意义上说，资本在国际间的自由流动（即资本项目可兑换）是WTO金融开放或金融自由化的终极目标。中国自1996 年实现人民币经常项目可兑换后，由于种种原因的制约，在推进资本项目可兑换方面尚无大的进展，其主要影响原因是：（1）人民币汇率机制建设缓慢， 不能形成合理的汇率水平。根据发达国家经验，实现资本项目可兑换需要合理的汇率水平相匹配。因为合理的汇率水平可对国际收支起调节作用，引导外汇资金合理配置。目前中国汇率水平尚不合理，人民币汇率虽然稳定，仍然属于名义汇率，并非实际汇率，它并不真实反映外汇市场供求关系。在这种不合理的汇率水平状态下，取消资本项目汇兑限制，极易遭受国际游资套利性冲击。（2）尚未实现利率市场化。 一国若想实现资本项目可兑换，利率市场化是一个重要条件。如果该国已经实现利率市场化，在短期资本大量流入时，国内货币供应量将扩大，利率下降，从而将抑制短期资本的流入和刺激短期资本的流出。如果没有实现利率市场化，当短期资本流入时，中央银行只有采用收缩货币供给量的货币政策抵销其影响。由于资本流入和中央银行收缩货币供给量对各经济部门的影响是不对称的，这将会对国内经济结构造成不利影响。而目前中国尚未建立市场化的利率机制，如果取消人民币资本项目汇兑限制，现有利率机制无法保持中国经济稳定。（3 ）中央银行宏观调控能力不强。中央银行是否具有足够的调节能力，以使用货币政策来减缓资本流动的冲击，是实现资本项目可兑换的前提。实践表明，中央银行调控能力越强，在资本项目可兑换后就越能发挥其有利之处而抑制其风险。反之，则不能。（4）1997年东南亚金融危机的现实， 不得不使中国当局慎重考虑人民币资本项目可兑换问题，从而放慢了取消资本项目汇兑限制的脚步。
6.外汇风险监测预警和防范化解机制不完善，不能有效防范化解中国加入WTO后可能出现的风险。
目前中国在这面还存在较大欠缺的主要表现是：（1 ）外汇统计和监测系统存在着严重的时滞和较大的误差，很难适应金融市场开放后瞬息万变的形势，迫切需要建立一套保真实时灵敏的外汇市场监测预警系统。（2）尚未建立外汇平准基金。从各国经验看， 当一国外汇市场出现波动时，中央银行除了使用利率以及其他货币手段等进行引导外，还有赖于建立外汇平准基金，作为调节外汇市场的资金来源。外汇平准基金的建立对于减轻一国国内通货膨胀压力、短期内平抑外汇市场供求波动极为有效。（3）尚未与外国建立联手干预外汇市场波动的纽带。 当前国际外汇市场交易量十分庞大，一国中央银行单独入市干预常常是孤掌难鸣，收效甚微。为了使干预能较快取得成效，发达国家时常采用多家央行联合入市的方式进行干预，并屡屡奏效。中国目前由于外汇市场不对外开放，所以尚未与其他国家央行建立共同干预外汇市场机制。
三、应对策略
面对WTO金融开放或金融自由化以及资本自由流动的考验与挑战， 笔者认为应采取以下应对策略：
1.制定和实行偏松的外汇管理指导方针。
中国加入WTO后，必须改革观行偏紧的外汇管理指导方针， 实行真正意义上的偏松的外汇管理指导方针。这主要包括改革现行的国家外汇管理机制的框架结构，即实行市场化汇率机制，取消银行结售汇制，与国际外汇市场联网、逐步实现资本项目可兑换，弱化对外资银行进入及其业务的严格控制管理、取消进出口收付汇核销系统等，使中国外汇管理制度发生质的变化，成为促进中国经济与国际经济尽快融合的“助推器”。
2.尽量放松外资银行进入条件及其业务经营范围的限制，并努力提高对外资银行的监管能力和水平。
首先，放宽外资银行进入中国市场的条件，降低审批条件，简化审批手续，将国家关于来华申办外资银行或合资银行其总行前一年总资产修改为100亿美元、50亿美元， 以满足许多外国银行拟来华申办银行的愿望。在简化审批手续方面，除要求外国银行总行提供书面申请、可行性研究报告、近三年年报外，原则上不再索取其他资料，并尽快将审批情况反馈给外国银行。其次，创造条件，尽快向外资银行全面开放人民币业务。根据1999年11月份中美关于签署中国加入世贸组织的双边协议中有关“中国加入WTO后2年外资银行可为中国企业办理人民币业务，“入世”后5年全面开放人民币业务”的规定， 中国向外资银行全面开放人民币业务已是大势所趋，而且时间十分紧迫。因此，国家外汇管理当局应当化被动为主动，积极会同国家有关管理部门进行研究，尽快在外资银行试点经营人民币业务的基础上，允许所有在华外资银行经营人民币业务，并按照经营人民币企业存款业务——人民币储蓄存款业务——人民币贷款业务的顺序，向外资银行全面开放人民币业务。
第三，努力提高对外资银行监管的能力和水平。一是加大科技投入，大力发展计算机网络、专用电缆和卫星通讯等设施，用现代化的工具和手段对外资银行进行及时、准确的监管。二是尽快完善监管法规体系。当前国家外汇管理部门要深入研究，尽快制定《外资金融机构管理法》、《外资银行法》、《合资银行法》、《外资金融机构违法经营处罚条例》等配套法规。三是外汇管理部门应尽快培养出一批熟悉外资银行业务和法律，掌握国际金融英语、计算机等知识与技能的人才，充实到监管队伍中去，以提高监管人员的整体素质和水平，确保对外资银行的监管质量，维护国家金融安全。
3.取消人民币固定汇率，实行浮动汇率。
当前人民币汇率改革主要应从以下三方面入手：
第一，取消人民币固定汇率，真正采取有管理的浮动汇率。据报道，自1985年以来，采取有管理浮动汇率的发展中国家已从21国增加到45国。其主要原因在于有关发展中国家的经济取得了持续快速发展，对外经济贸易规模扩大的同时，交易伙伴国和进出口商品的结构多元化了，以及外汇自由化改革的实施推动了外汇市场的发展。中国取消现行的人民币固定汇率、实行真正有管理的浮动汇率的好处是，使中央银行有更大的汇率干预空间，有利于货币政策操作实现内部平衡目标；有利于积极发挥市场的价格信号作用，使汇率逐渐靠近均衡汇率水平；有利于对外经济贸易竞争和国内经济结构的调整。
第二，改变人民币汇率的制定方法，实行钉住一篮子货币的浮动汇率。目前人民币汇率是以美元汇率为参数制定。采用钉住美元的汇率政策，会使汇率僵硬，风险增大（墨西哥、东南亚国家、韩国、巴西在这方面吃了大亏）。目前许多发展中国家已放弃了钉位美元的固定汇率，代之以钉住一篮子货币的浮动汇率，以灵活调节本国经济和国际收支平衡。据报道，钉住美元的发展中国家数已从1978年的42国降至1998年的20国，绝对数减少了一半。目前中国可采取钉住美元、欧元、日元等一篮子贷币的汇率政策，通过对这些世界主要货币以一定比例的分配，使人民币汇率的制定和浮动更趋合理和灵活，从而避免因美元汇率波动给人民币带来的风险。
第三，逐渐向完全浮动汇率制过渡。根据WTO的目标， 中国应创造条件，积极向完全浮动汇率制靠拢。也就是说，中国加入WTO， 随着经济金融开放度的不断加大，市场机制自动调节的作用将占据主导地位，人民币汇率没有必要再靠行政手段去制定，而是靠外汇自由化改革以及对外经济贸易规模扩大以及贸易伙伴国和进出口商品结构的多元化去确定，进入完全浮动时期，实现WTO的制度要求。 目前实行完全浮动汇率制度已成国际汇率改革的主要方向。据报道，采取完全浮动汇率制的发展中国家已从1985年的15国增加到1998年的56国，因此，在未来全球经济金融大开放、大竞争的格局下，中国有必要选择完全浮动汇率，靠市场机制自动调节实现均衡汇率。
4.努力完善中国外汇市场，向国际规范的外汇市场靠拢。
当前国家和外汇管理当局应当加快中国外汇市场建设的速度，为中国外汇市场对外开放作准备。一是完善中国外汇市场组织体系，即按照国际惯例，组建由外汇银行、中央银行、企业包括外汇经纪人参加的外汇市场体系，其中外汇银行、企业为外汇市场交易主体，中央银行退出交易主体位置，只有当外汇市场供求出现波动时，中央银行才能人市干预，平抑供求。另外，培养一批真正意义上的外汇经纪人，为市场供求双方牵线搭桥，活跃外汇市场交易活动。二是在交易性质上实现向现代市场形态的金融性外汇交易市场转变。目前国家外汇管理当局要按照市场化要求，积极营造新的外汇交易层次，即外汇银行与企业之间的外汇交易层次，并以此为主要交易层次，在交易性质上尽快实现向市场形态的外汇交易转变。三是取消强制性银行结售汇制，为企业参与外汇市场交易扫清障碍。改革的目标是：取消强制性结售汇，实行经常项目意愿结售汇，即经常项目的外汇收入，企业可根据自己意愿存入现汇帐户，也可售汇；经常项目的外汇支出，可从现汇帐户支付，也可到外汇市场购汇。意愿结售汇的实施具有重大意义，它必将有利于进一步完善人民币汇率形成机制，改变中央银行被动干预地位，促进中国外汇市场健康发展。四是丰富外汇交易内容和品种，即在目前开办人民币对美元、港元及日元买卖的基础上，试办欧元、英镑、马克、瑞士法郎等币种的买卖，满足国内外经济组织对外汇资产多币种构成的需求。与此同时，尽快开办远期外汇交易，以便企业规避汇率风险，扩大市场交易规模。五是完善中央银行市场干预机制。重点是完善中央银行干预外汇市场的操作方式。在中央银行对外汇市场干预中，应尽量减少对人民币汇率的直接行政控制，允许其按照外汇市场供求状况自由浮动。另外，中央银行在对外汇市场波动进行干预时，应注意与产业、贸易和投资等经济政策进行有机协调，使中央银行的入市干预发挥更大的作用，产生更好的效果。六是推进外汇市场无形化建设，尽快与国际外汇市场接轨。目前国际外汇市场的主流还是无形化，无形市场依靠现代化的通讯技术进行交易，覆盖面广、市场信息传递快、交易成本低，适合作多种交易工具的交易。中国外汇市场的发展要不断完善电子交易系统，并使外汇交易系统与国际上一些著名的外汇交易市场如纽约、伦敦、巴黎、东京、香港等分汇市场对接，建立伙伴关系，进而推动中整个外汇市场的全面自由开放。
5.积极创造条件，慎重稳妥地推进人民币资本项目可兑换。
实现人民币资本项目可兑换是中国融入世界经济的最重要标志。因此，一是加快人民币汇率机制建设速度，形成合理的汇率。二是积极推进人民币利率市场化，发挥利率调节资本流动的作用。利率是使用资金的价格，是调节社会资源配置和国际收支的重要机制。实现利率市场化，可以有效发挥调节短期资本流动的作用，防止国际游资的冲击。要推进中国利率市场化，应该选择银行同业拆借利率为市场化的基本利率，即在目前中国已经建立起全国性银行同业拆借市场的基础上，参照伦敦同业拆放利率规范和完善我国银行拆借利率，同时加强国债市场建设，通过公开市场业务形成短期国库券利率，并在以上利率基础上形成人民币市场利率。三是增强中央银行的调控能力。要增强中国中央银行的调控能力，除了确立中央银行对政府相对独立的地位，进一步完善存款准备金制度和公开市场业务，还要逐步改变中央银行是国有商业银行资金供应者的状况，取消对国有商业银行的长期再贷款，以再贴现方式办理短期再贷款业务，使调整存款准备金比率、调整再贴现率和公开市场业务各项货币下策能相互配合。这样，中央银行在必要时候就可以通过调整货币供给量来缓和资本流动的影响，使外汇吞吐和基础货币的投放保持动态平衡，减缓资本流动的冲击，抑制风险。四是建立一个相对稳定的金融体系。要建立一个健全的金融体系，首先要坚决地推动国有银行商业化，在明晰产权的基础上实现银行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展；其次要参照《巴塞尔协议》确定银行资本的比例，提高银行资本的充足度，加强对银行风险管理。另外还要发展各种金融市场，规范金融市场的主体，完善金融市场的法规，保证金融市场健康发展。借鉴墨西哥、东南亚国家开放资本项目过早遭受国际投机资本打击的教训，中国在人民币资本项目可兑换问题上应采取慎重稳妥的态度，逐步推进，以确保国家金融安全。其遵循的原则是先易后难，宽入严出。具体做法是：先放开对资本流入的限制，然后放开对资本流出的控制；先放开对直接投资的管制，再放开间接投资的控制；先放开对银行贷款的控制，再放开证券投资的控制；先放宽对金融机构的限制，再放宽对居民的管制；先放开对指定银行的限制，然后放开对非银行金融机构的限制。关于人民币资本项目开放时机的选择取决于中央银行的监管能力状况。
6.完善外汇风险监测预警和防范化解机制。
一是建立和完善外汇风险监测预警系统。中国在设计完善的外汇风险监测网络时，可借鉴韩国1999年4月1日启用的新外汇流动监测网。该网络可以监测到一切国内的外汇交易，使央行得以准确地掌握所有发生的外汇交易情况， 使外汇资金流向无所遁形。 考虑到中国国情和加入WTO后市场的变化，新的外汇风险监测预警系统应该是一个依托银行、市场、非银行金融机构以及各类资金清算机构为对象建立的全方位的外汇资金流动监测网络，其中应主要包括外汇收支统计监测系统、外汇帐户统计监测系统、外（资）债统计监测系统、外汇交易统计监测系统和外汇资产统计监测系统。所有上述各项统计监测系统必须建立相互间有机的内在的联系和信息共享，以方便中央银行和外汇管理当局进行综合分析和判断外汇形势，作出正确的决策。二是建立外汇平准基金。具体做法是：国家拨付一定数量的本外币资金单独立项。当外汇市场人民币汇率下跌时，中央银行则抛出外币，买进本币。当外汇市场人民币汇率坚挺、外币供大于求时，中央银行则抛出本币，买进外币，从而保持人民币汇率的相对稳定和外汇市场供求关系的平衡，抑制外汇风险的产生。三是与外国央行建立联手干预外汇市场波动机制。从现在开始，中国应当加强与其他国家特别是同发达国家央行的联系，学习他们干预外汇市场的经验，并建立良好的协作关系，以便共同干预可能出现的外汇市场波动，防范和化解外汇风险。
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