我国地震保险制度建设路线图，本文主要内容关键词为：线图论文,保险制度论文,建设路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四川汶川大地震之后，地震保险问题再一次引起社会的广泛关注，社会各界，尤其是专家学者纷纷就我国地震保险制度建设问题建言献策。其实，地震保险在我国并不是一个新问题，我国是一个地震多发的国家，因此，地震保险问题一直是人们关注和研究的热点，而至今没有彻底解决的原因是复杂的，有机制体制方面的，有技术能力方面的，还有认识接受方面的，但在诸多原因中，认识和重视不足是突出和重要原因之一，具体讲就是缺乏一个总体规划和实现路径。
我国地震保险发展的历史沿革
我国的地震保险，即使是财产保险领域也并不是“一片空白”的，但地震保险在我国的发展的确经历了一个曲折的历程。从财产保险的角度看，我国地震保险的发展经历了三个阶段：
第一阶段：发展初期（1951～1958年）。上世纪50年代初，按照中央人民政府政务院的决定，由中国人民保险公司负责具体推动，国家机关、国有企业、合作社的绝大多数财产都办理了财产强制保险，其中，地震属于基本责任范围。同时，在部分省份还为农业生产提供了包含地震在内的巨灾风险保障。在这一时期，我国具有广泛的地震保险供给。但由于历史原因，1959年我国全面停办国内保险业务，地震保险制度建设因此停滞了20多年。
第二阶段：恢复时期（1980～1996年）。1979年，国务院决定逐步恢复国内保险业务。在政府的大力支持和保险公司的积极推动下，地震保险得到了较快的发展。在这个时期，面向我国企事业单位的财产保险、工程保险、车辆保险、船舶保险、货运保险，面向居民的家庭财产保险，面向农民的农业保险，均包含了地震风险保障，地震保险实现了普遍和充分的供给。同时，在当时的一系列地震灾害中，地震保险的积极作用也得到了初步发挥。
第三阶段：限制与规范发展时期（1996年至今）。1996年，中国人民银行考虑到我国的地震保险经营缺乏科学的精算基础，为了确保保险公司稳健经营，决定将“地震所造成的一切损失”列入绝大多数财产保险的责任免除条款，地震保险的经营受到严格限制。与此同时，相关的地震保险研究工作加快推进，在取得一定成果的基础上，考虑到地震保险的市场需求，2000年1月，中国保监会下发通知，对于事关国计民生的重大项目，在风险有效控制的前提下，允许扩展地震责任。2001年10月，保监会下发《企业财产保险扩展地震责任指导原则》，进一步放宽了承保限制，并在承保方式、分保安排、财务管理等方面提出了规范性要求。同时，家庭财产地震保险的研究工作也在积极推进，2003年，保监会完成并提交了《建立我国家庭财产地震保险研究报告》，温家宝总理亲自批示，要求“深入研究地震保险方案，加快推进震灾保险体系建设”，政府积极支持发展地震保险，有力推进了地震保险的基础研究工作。
我国地震保险市场供给的现状
自改革开放以来，经过近30年的持续探索和不断发展，虽然我国的地震保险制度仍处于初级阶段，但产品供给体系已形成了初步轮廓。它主要由以下五个部分构成：
一是保障企业和大型项目的企业财产保险和工程保险。这是目前形成一定规模、发展较为规范的地震保险业务。对于企业财产保险，基本形式是以附加险扩展地震责任。对于建筑及安装工程保险，基本形式是在主条款中明确保障因地震所造成的损失，工程保险是从上世纪80年代以来，惟一不间断提供地震风险保障的险种。
二是保障居民财产损失的家庭财产保险。从上世纪90年代后期开始，包含地震责任的家财险业务已经陆续停售。但在此之前，保险公司经营的“长效还本”的家庭财产保险业务是覆盖地震保险的。同时，近几年，部分保险公司也开发了一些涵盖地震责任的产品。
三是保障农业生产的政策性农业保险。近年来，在政府的大力推动下，政策性农险业务快速发展。目前包含地震责任的农险产品集中在养殖保险领域，主要包括能繁母猪养殖保险和奶牛养殖保险。
四是保障人民群众生命和意外伤害的人身保险。目前我国保险市场上的寿险和意外健康险产品，除极少数特定条款（如航空意外、境外旅行、手术安全意外等）外，对于因地震所致的身故和残疾，以及相关医疗和住院费用，均在责任范围之内。
五是分散地震保险风险的再保险安排。通过商业化机制对地震责任风险进行分保，通常由三个层次构成：第一层是协议分保，第二层是根据标的保额和合约条件安排商业比例合约分保与临时分保，第三层是将剩余的自留责任安排巨灾超赔保障。
我国地震保险制度建设的难点和关键
无论是从我国，还是从国外的地震保险制度的建设情况看，基金归集、偿付能力和管理模式是三大难点，也是三大关键。这些问题不解决，地震保险制度的建设就没有了基础和保证，特别是偿付能力问题。1996年，当时的保险监管部门之所以限制保险公司经营地震保险，正是为了防止保险公司可能出现的盲目经营，导致偿付能力危机，继而影响社会稳定。因此，我国地震保险制度建设的基本思路就应当从解决这三大难题入手，积极探索符合我国国情的解决路径。
首先是地震保险基金的归集问题。这个问题的背后是归集的规模和归集的效率。从地震保险的性质看，如果保险基金达不到一定的规模，那么，其作用就不能得到有效发挥，制度建设就可能面临进退两难的尴尬。所以，从制度设计上就必须确保基金能够达到起码的规模。此外，作为一个经济制度的安排，效率也是一个重要的指标，尤其是这种具有一定公共利益性质的制度，如果完全采用自愿和商业的模式，就可能出现归集成本过高的问题，而且，归集的周期，即时间成本也可能较大。解决住宅地震保险基金归集问题的较好方法是采用一定程度的强制模式，这样能够在较短的时间内，用最低的成本迅速归集起一个较大的量，形成一定的规模。
其次是偿付能力问题。这个问题是所有国家在各种巨灾保险制度建设过程中面临的共同问题，也是共同的难题。因此，地震保险制度也绕不过这个问题。制度的设计者需要解决的问题是：如何确保切实、有效地承担责任。从国外的实践看，分层技术是解决偿付能力的主要选择，即将可能面临的地震风险责任划分为若干“层”，不同的层，采用不同的解决方案，同时在各层内部还可以采用“横纵结合”的模式。这样通过一个以分层技术为主，结合各种金融创新安排的模式设计，就能够最大限度地解决偿付能力问题，同时，能够很好地兼顾可行性和效率问题。另外，就巨灾风险而言，即使采用了分层技术，仍然不能彻底解决偿付能力问题，因此，如果不采用财政“兜底”的模式，就应当考虑引入“回调机制”，即当发生特别巨大的地震损失，这个损失超过了地震保险制度设计承受的程度时，允许其启动“回调机制”，即按照总偿付能力与总损失的比例，进行比例赔偿。
第三是管理模式问题。从国外一些成功的经验看，地震保险制度的管理均采用“官民结合”的模式，对于强制的“基础保障”部分均由政府机构，或者准政府机构来进行管理，同时，对于“基础保障”层之上的风险，在商业保险公司的经营过程中，也需要政府建立一个具有公共利益色彩的风险分散机制。此外，在地震灾害发生之后，地震保险制度就面临着一个巨大的挑战：理赔服务。这种理赔工作不仅涉及“基本保障”层面，也涉及商业补充层面，因此，无论是从资源效率的角度看，还是从专业技术的角度看，地震保险理赔工作均离不开保险行业的参与。结合管理与服务两个方面的因素，笔者认为：由国家保险监督管理部门为主，依托保险行业协会，协调保险行业的力量，建立和运行我国的地震保险制度是一个切实可行的解决方案。
我国地震保险制度建设的基本原则
政府主导，市场运作原则。建立我国的地震保险制度，必须坚持政府主导，这既是由地震风险的特殊性决定的，也是立足于我国国情的必然选择。我国现行的地震风险管理就是以中央政府为主导、地方政府紧密配合，以国家财政救济和社会捐助为主的模式。要建立和完善地震保险制度，离不开政府对方方面面进行的协调与干预，需要财政和行政资源，尤其是行政资源的大力投入。另一方面，政府主导并非政府主办，在具体的制度建设和运行过程中，应当更多地采用政府引导下的市场运作。从多数国家的实践看，政府机构直接运行和管理的效果往往不好，效率相对较低，最终均向市场化方向转轨。在我国政府行政体制改革的大背景下，特别是在推行公共财政理念的过程中，应当考虑将政府的救灾功能“外包”，通过市场化的运作模式，或者是在政府辅助下的市场化运作模式来建设我国的地震保险制度。
适度强制，力求普及原则。在地震保险建设的初期，由于人们对地震风险和保险的认识和接受程度均可能存在较大差异，如果完全采用自愿的原则，就可能导致地震保险制度的建设难以推行，甚至半途而废，因此，有必要通过强制的方式加以推动，但这种强制的方式应当是针对“基本保障”层面。此外，无论是地震制度建设的初衷，还是保险经营的基本要求，均要求地震保险制度能够最大限度地加以普及，如果普及的面不够广，地震保险基金的积累就不能达到一定的量，同时，如果仅有少数人参加，一旦发生地震灾害，仍然有大部分的人得不到保障，制度的作用就难以得到充分发挥。因此，在地震保险制度的建设过程中，具体方案的设计应力求普及，至少是“基本保障”层面的普及。
统筹规划，先分后统原则。地震保险制度的建设是一个系统工程，涉及众多领域和方面，因此，需要有一个完善的整体规划。这个整体规划的作用：一是明确方向。地震保险制度建设涉及许多方向性的问题，包括模式的选择等，通过这个规划，能够勾勒出我国地震保险制度的总体蓝图，使得涉及制度建设的各个方面有一个清晰的工作方向和目标。二是形成合力。地震保险制度建设涉及的部门众多，工作繁杂，通过这个规划，能够明确各自的地位和职责，齐心协力，共同推动，使制度建设工作更高效。三是确保系统性。国家地震保险制度是一个系统工程，系统性是其重要特征，通过这个规划，能够确保各个部门在开展工作中相互协调，最大限度地降低相互冲突和重复建设。在整体规划的基础上，根据我国的实际情况，可以采用“先分后统”的方法，即有条件的领域、部门和地区可以先行建设，形成各自的“子体系”，待时机成熟的时候，再逐步地进行统一。
区别差异，逐步深入原则。由于我国地区间差异较大，部门间情况亦有不同，应充分考虑不同地区在风险类型、收入水平和保障需求方面的差异，按照先易后难、统分结合的方式，允许需求迫切、有积极性、有条件的省份先行制定相关法规，更快推进地震保险制度，然后逐步推广到其他地区。充分考虑不同人群在保险需求方面的差异，从较低水平的基本保障入手，在具备一定普及率和覆盖面的基础上，逐步提高保障额度，不断丰富产品类型，实现地震保险产品体系的渐趋完善。
创新思维，求真务实原则。我国地震保险制度建设应当充分结合传统实践，但不局限于传统；积极借鉴、利用国外先进经验和金融工程技术，但不拘泥于形式。应当以创新性和前瞻性的思维，看待新形势下地震保险制度的建立，敢于突破，勇于创新，提出有建设性的模式和操作方案。应当以实事求是的态度，理性制定整体规划，对于有利于制度建设的基础性工作要加快推进，对于耗时很长、收效不明显的工作可以暂缓推行，避免空谈和久拖不决，不求完美，但求实效，努力建成和不断完善有中国特色、符合中国实际的地震保险制度。
求同存异，尽快启动原则。地震保险制度建设涉及方方面面，不可能一步到位地统一所有人的认识，解决所有的问题，协调好所有的关系，营造好所有的条件。从既往实践看，其他国家的地震保险制度都不是一步到位和尽善尽美的，都有一个在实施中不断完善的过程。我们现在的突出矛盾是如何尽快启动，特别是这次四川汶川大地震，再一次警示我们：我国的地震保险制度的建设已经到了刻不容缓的地步，我们应当以更加务实的态度，立足中国的国情特点，在学习和借鉴国外先进经验的基础上，求同存异，尽快制定我国的地震保险方案，抓紧启动，并在启动和建设过程中不断地加以完善。
我国地震保险制度建设的基本框架和路径
按照构建我国地震保险制度的原则，借鉴国外地震保险体系建设的经验，结合我国二元经济的基本国情，笔者认为当前我国地震保险制度建设的总体思路是：区分住宅与非住宅，区分城市住宅与农村农房，逐步建立起“基本保障，广泛覆盖”的政策性城乡居民住宅地震保险和商业地震保险共同保障、全方位、多层次的地震保险制度。
完整的地震保险保障体系应包括城市和农村地震保险保障两个体系，其中城市保障体系包括居民住宅、企事业单位财产、公共利益（政府法人）财产等保险保障子体系，农村地震保险保障体系包括农民住房和农业生产等保险保障子体系，详见下图。
在地震保险保障体系中，城市中的企事业单位、政府法人，相对居民住宅而言，抵御地震风险的能力相对较强，可以实行完全市场化的商业运作模式。农村种植、养殖两业地震保险体系可以在目前政策性农业保险体系基础上，适当拓宽保险范围，构建一个涵盖地震风险的政策性农业生产保险体系。城市居民住宅和农村农民住房地震保险保障体系应更多强调政策性和强制性，是目前构建我国地震保险保障体系的重点。考虑到目前我国城市与农村二元化经济格局仍然存在，城市居民住宅与农村农民住房在产权类型、建筑物特点、单位价值、支付能力等方面具有很大的差异性，因此需要分别建立城市居民住宅地震保险保障子体系和农村农民住房保险保障子体系，其中农村农民住房保障子体系需要更多的各级财政资源的直接投入，而城市居民住宅保障子体系则需要政府行政资源的投入，包括强制推行。
根据我国的实际情况，在地震保险制度建设过程中，应当注意方法和路径选择。第一，以省为单位建立的方法。考虑到我国幅员辽阔，地区间地震风险程度差异大，财政收入和承担能力不均衡，当前以省为单位建立城乡居民地震保险保障体系符合我国国情。第二，先试点再推广、先易后难的方法。因地震保险项目牵涉面较广，费率测算比较复杂，建议先在部分省进行试点，总结经验后再逐步推广到全国。在试点地区选择上，可以首先选择需求迫切、条件较为成熟的省市，先易后难，逐步推进。第三，协调推进的方法。地震保险制度建设涉及的部门众多，具体工作也比较繁杂，应明确地震保险的主办部门，注重地震保险保障体系推动的协调性，各部门齐心协力，共同推动，才能高效地推动地震保险保障体系建立。