高等教育质量保证机制：国外趋势和中国面临的战略选择，本文主要内容关键词为：高等教育论文,中国论文,质量保证论文,机制论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2002)01-0037-06
自上个世纪90年代中期以来，世界范围内兴起了一个高等教育质量保证的热潮。据来自2001年3月于“印度硅谷”班加罗尔举行的第六次世界高等教育质量保证大会的消息，世界上现在已经有120多个国家和地区建立了质量保证机构。联合国教科文组织建立了高等教育质量保证机构的国际网络(INQAAHE)，并支持它组织了六次世界性大会。教科文组织在1998年召开的世界高等教育大会宣言中专门论述了质量问题，并于2001年9月与世界银行欧盟等联合召开了全球化对高等教育质量影响的国际研讨会。一些地区性政府、非政府组织，如欧盟、亚太经合会议、各地区大学协会等，都把高等教育质量问题纳入重要议事日程。在过去的3年中，国际上还通过了旨在提高质量、学分互换和学历相互认可的《华盛顿宣言》和《曼谷宣言》。了解和分析国际上这一趋势的背景、原因及其启示，对于高等教育数量高速发展，但合理、公正、透明、权威的质量保证机制尚未建立的中国来说，具有极其重要的借鉴意义。
一、高等教育质量保证热潮兴起的背景
过去10年中，全球范围内的高等教育质量保证热潮的兴起不是偶然的，影响、促进和推动这一进程的至少有下列因素：
1.科学技术的快速发展加速了信息社会和知识社会的到来，对各个层次、各个行业的劳动力的素质提出了新的要求，对工业化时代形成的教育制度、学校课程内容、教学方法、培养目标、管理模式、质量标准等提出了严峻的挑战。它带来的结构性失业、对具备新素质的人才和劳动力的剧烈竞争，不仅使决策者和学校的校长、教师重新思考学校的培养目标和质量标准，而且也使越来越多的普通劳动者感受到教育、教育质量的重要性。
2.经济全球化进程一方面加剧了世界范围内的对知识劳动者的竞争和与之相适应的对他国学历、文凭和学位的认可、对他国高等教育及其质量的关注；另一方面，教育服务的提供、开拓世界高等教育市场的潜力本身，又将成为全球经济一体化进程的重要组成部分。质量，其标准和实践得到国际上认可的质量，是进入这一市场的钥匙和取胜关键。
3.信息、知识社会的快速到来和经济全球化进程的加速，使越来越多的发展中国家在基础教育尚未普及、财力尚难承受的条件下把高等教育大众化提上了日程。这些国家不得不依靠私立高等教育和远程教育的发展实现数量扩张，造成了教育界自身和家长、学生及社会各界对质量下降的担心。政府和学校都必须对此作出反映，制定质量标准，建立和健全质量保证机制。
4.信息交流技术尤其是英特网的广泛应用，使现行教育体系、模式、内容、管理和国际合作正在发生革命性变化。远程教育因此如虎添翼；网上教育方兴未艾，超越时空、国界只是举手之劳；传统大学纷纷上网，双模式运行，以求开放、灵活。如何控制和保证迅速发展的远程和网上教育的质量，被视为一个新的领域。
二、建立合理、公正、透明和权威的高等教育质量保证机制
在此进程中，从发达国家的英国、澳大利亚、日本，到发展中国家的印度、印尼、马来西亚、泰国，无不把重点首先放在建立覆盖全国的高等教育质量保证机制上。这并非是因为他们有共同的行动计划，而是恰恰反映了高等教育质量保证的复杂性及其特殊的共同规律。
首先，高等教育质量保证的对象，不是定型、定格、定量的物质产品，而是人，是可塑性极大的年轻人，是成千上万来自不同背景、具有不同基础知识、能力、技能，已养成自己特点，并将去面对当前和未来快速变化的社会的人。因此，对学校教育质量、对学校“产品”质量的评价，是一个极其复杂的过程，必然要求众多方面，包括社会的参与。
第二，质量评价的重要对象是教师和教师的工作。大学教师是社会上最有知识的群体，是各个学科领域的专家。他们对来自外行，包括上级行政部门的评价不屑一顾，使他们信服并真正能在以后工作中加以改进的只能是由独立或中立的机构组织，并由同行来进行的公正、透明和权威的评价和评估。
第三，高等教育质量评估与保证的学术性、对学校周期性认可评估和对其各系科的质量评估的巨大的工作量，都是教育行政部门，即使是最庞大的教育行政部门也无法承担的。何况，负责上百所甚至上千所高等学校质量保证的往往只有几名官员。因此，建立一个合理、公正、透明和权威的全国性的质量保证机制，便成为当务之急，成为质量保证的保证。
三、国外高等教育质量保证机制的一些共同特点
美国高校的质量评估和认可有较长的历史及其特殊性，已为人们熟知。本文将主要选择过去10年中在高等教育质量评估方面做得较多、变化较大的英国、澳大利亚、日本、泰国、马来西亚、印尼和印度作为参照，综合分析国外的一些趋势。这7个国家各有特点，也有相当的代表性。第一类英、澳、日为发达国家。澳、日按OECD1998年新设标准（注：OECD在1998年发表的《重新定义高等教育》的政策文件中，提高了马丁·特罗超过50%的毛入学率为高等教育普及化开始的标准，将其提高到80%。）已完成高等教育大众化目标，向普及化迈进。英国是大学象牙塔传统的故乡，又是在过去30年中在高校结构、拨款机制、质量评估等方面发生很大变化的国家，并对世界上很多国家尤其是英联邦国家产生了巨大影响。澳大利亚则在过去的20年中成功地进行了高等教育结构调整、大规模并校，并重新收取学费、尝试各种评估机制，这些都是其他西方发达国家，尤其是联邦制国家想为而不敢为或难为的事情。第二类国家为东盟的泰、马、印尼等新型发展中国家，这些国家的高等教育在过去10年中已先后进入大众化阶段，质量保证问题提上日程不久。印度为又一类，一个发展中大国，号称拥有世界上除美国以外的最庞大的高等教育体系。印度除了继承英国的象牙塔传统、至今仍变化不大的256所大学外，大学“挂靠”学院在过去的10年中成倍膨胀，现在已达10750所，引起社会各界人士对质量问题的严重关切。从管理体制看，这7个国家又可分为两类：泰、马、印尼、日等国大学虽然在形式上也是自治机构，但实际上是政府直接控制和管理大学。英、澳、印度则是国家通过特定缓冲机构来间接管理和控制学校。这些国家国情各异，高等教育发展的程度、水平、结构、传统及其管理各有自身的特点，但当人们考察他们在过去10年中建立的国家质量保证机制时，却发现有着惊人的相似之处。这些共同点包括：
1.国家高等教育质量评估机构的独立、自治性质。这些机构无论是由国家专门立法建立（如马、泰、印尼、日），或由有关大学管理自治机构建立、衍生（如印度、英、澳），也不论经费上尤其是人头费是否由政府补贴或者部分董事会成员由政府直接任命，皆明文规定为独立、自治机构。即质量评估标准的制定、评估方式和评估结果的发表，皆不受政府的直接干预和控制。
2.经费来源。评估活动费用，一般由被评估学校承担。人头和办公费用，印度、印尼、泰、马、日皆由政府补助，英国则由所有高校分摊。
3.领导和人员结构、素质。一般成立一个董事会或理事会作为决策机构，印度（高等学校）评价和认可理事会下还设立一个执委会，决定日常重大问题。决策机构成员一般为著名教育家、校长和少量工商界代表或社会名流。澳大利亚新近成立了澳大利亚大学质量署，这一机构将从（2001年）开始对大学进行为期5年的学术审计。在其11名理事会成员中，5名由大学校长们选举（4名应来自自治性大学，1名来自非自治大学），在剩余的6名中，2名由联邦教育部长、3名由州教育部长提名，再加该署署长。办事机构主要负责质量评估、评价和审计的规划、组织、资料收集、对有关人员进行培训、结果发布等事务。人员都较为精干，从几人（澳）到几十人（马）不等，但专业人员必须素质较高。这种决策机构、人员组成和素质，是保证质量保证机构的权威性的重要条件之一。
4.质量评估、评价和学术审计过程、步骤。各国在这方面大同小异，基本指导思想则惊人地一致，即整个过程的最终目的是促使学校练好提高和保证质量的“内功”。无论是对整个学校工作进行评估，还是对某一专业、课程进行评估，一般第一步皆要求学校或有关系科提出自我评估报告，包括学校或学科本身质量保证的机制及运行状况；第二步是在同有关学校、系科协商后组织同行专家队伍，在研读学校或系科提交的报告的基础上，甚至还就评估指导思想、方法、指标体系及其运用等方面进行一定培训以后，赴实地考察、查核；第三步是准备评审报告，报告稿定稿前要呈送被评学校提出意见，合理者加以吸收，或者将学校保留意见附上；最后一步是正式公布评审报告，一些国家要求所有学校皆必须参加（英、澳、日、泰），一些则实行所谓自愿原则，或者在自愿名义下通过各种手段迫使学校接受评估（印度、马、印尼）。
5.评估类型与周期。一般有两类，对整个学校的运行、管理、质量保证机制、成果、问题进行认可性评估和对某一专业、课程进行质量评估。评估周期和认可有效期一般为5年（澳、日、泰），也有3年（马、印尼）或6年（印度）。
6.评估等级划分和结果使用。对新设课程、专业、学校的评估一般为认可性质的评估，评估结论如达到最起码质量标准者，将是行政部门批准这些课程开设、学校开办的基础（马、印尼）。对于现有学校运行和课程、专业质量的分层评估，印尼分为优秀、良好、满意三个等级，印度就7项评估内容（注：7项评估内容为：课程、教学及其评估，科研，咨询和校外课程、服务，基础设施和学习资源，学生学习条件和进步，组织、管理及良好运行。）经权重折算按100打分。75分以上为A，75-65分之间为B，65-55分为C，55-45分为D，45分以下为E，报告除分数等级外还要附上质量方面的评价。评审报告结果，尤其是对所评学校打分、分层，甚至排队的结果的公布，关系到被评学校的声誉和前途。对于行政决策部门来说，则是监控和促进高等教育质量提高、促进国家高等教育在数量和质量两方面平衡发展的一个重要杠杆，也是取得对某些学校、学科进行重点投资建设依据的重要途径之一。这可能是各国热衷于高等教育质量评估的根本目的之一。也正因为如此，评估极富争议甚至反复。围绕评估结果使用的核心问题是，要否和如何奖励优秀者，要否和如何与拨款挂钩，要否和如何“处罚”不及格者。英国的QAA明确宣示，其6年一次的评估对“成功者”将无直接的财政奖赏，所得“好处”是QAA的“少光顾”允诺，即在未来的6年里同行评估和学校自查可大量减少；自查报告不实者，同行的光顾和评估相应增加。澳大利亚在1993-1995年期间，在对学校排队的同时，制定了明确的拨款奖赏制度，取得学校评估分层6层中最高层次的学校，将获得相当于拨款总额3%的额外奖赏。由于这种全国大小学校统一分层引起的反响太大，尤其是大大挫伤了中下层次学校的积极性，也影响了澳大利亚的教育声誉和出口，后来这种排队和奖惩已不再继续。印尼则通过两种手段使用评估结果，一是认可有效期上的差异。得优、好等级者认可有效期为5年，得满意者只有3年。学校如希望提高等级，并有实际行动改进者可申请再评估。对于不被认可者，给予3年宽限改进期，并可再进行3次评估，如仍无改进，政府则可令其关门或停办相关专业、课程。
虽因国情不同，各国高等教育质量保证机制中仍有众多差异，各具特色，但仍不妨发现其共同特征，即国家通过立法、拨款资助建立或扶持一个独立、自治的机构，由该机构以促进学校建立质量保证机制和自评为主要目的，制定标准、要求、计划，组织和培训同行专家对学校和专业、课程进行外部评估，利用评估报告和结果，保证和推动高等教育质量，为政府决策提供较为准确和科学的依据。这种机制既有利于增强人们对质量评价、评估和学术审计活动的客观、公正、公平、透明并具有一定权威性的信心，又使政府通过立法、拨款、批准和任命评估机构部分决策组成人员等方式保留自己的主导、监督、奖惩的作用，并摆脱了自己不可能承担也承担不好的一项战略任务。
四、中国面临的挑战和战略选择
中国终于在20世纪的最后一年走上了高等教育发展的快车道。这是中国经济持续高速发展的必然要求，也是中国在快速到来的信息、知识经济和经济全球化时代欲挤身于强国之林的必经之道。现在面临的挑战是，在数量大幅扩张的同时如果没有质量的保障和相应提高，它带来的问题最终将再次制约着数量的发展，从而也达不到数量扩张的根本目的，影响中国强国梦的实现。一千多所民办学校，正在扩张的远程和网上教育引起人们对其质量的关注。即使是进入“211工程”的学校和少数以建设世界一流大学为目标的学校，在建立按照其所在层次理应达到的质量保证和认可机制方面，也仍然面临着挑战。更重要的是，中国尚没有来得及参照国际“游戏规则”建立起一个合理、公正、公平、透明和权威的高等教育质量保证机制，作为质量保证的保证。这种被动状况，不仅使政府穷于应付层出不穷的质量问题和社会各界对质量的关心和疑问，而且，也影响中国高等教育的总体质量在国际上得到认可，最终影响中国高等教育的国际化进程。为此本人提出如下建议，供决策者参考。
1.应当说，在高等教育质量评估的机制方面，中国尚未走出计划经济时代的基本框架，即仍然由政府主导并直接制定标准、规划和组织评估活动。一方面，高等教育体系变得越来越庞大，结构愈来愈复杂，数量高速扩张后提出的质量问题越来越多，与此同时，政府机构精简，具体管理质量问题的官员所剩无几，无法也无力承担起直接组织全国上千所公立学校和上千所私立学校的评审、认可工作。因此，改变这种被动状况的惟一出路在于转变其职能，把政府工作重点转移到建立一个合理、公正、公平、透明和权威的高等教育质量评估、认可机制上来，并通过立法、拨款、奖惩、参与独立评审机构决策、任命部分评审机构决策人员等手段，主导和影响评估进程。应当争取在3到5年时间内达成这一目标，完成这一转换。
2.建立独立、自治的专门评估、认可机构。其独立、自治地位应通过立法或国务院行政命令的形式予以保证。它应当有权在有关法律指导下确定评估标准，有权选择和培训评估专家并建档，有权在系统评估后独立作出自己的结论，不受行政干扰。其决策机构理事会的组成、选择和任命，秘书处少量专业人员的素质要求和聘用，它的工作程序、规范、作风，都必须有利于人们对其合理、公正、公平、透明和权威树立信心。目前中国尚无真正独立的中介评估机构，一些专业性学会目前的状况恐难以承担起专业性评估的责任。应当允许专业性的中介评估机构的出现，经过国家评价、认可机构的认可，可在其指导下参与和完成特定的评估任务。应从实力较强的高等学校高教研究院所中，有合适人选的专业学会、社会团体中培养、衍生出一些专业评估机构，成为这一机构的组成部分。
3.建立分层、多元的评估体系。中国的国情和近年来的发展和改革造成并促进了中国高等教育在投资主体、办学模式、体系结构、培养目标、质量标准等等方面，愈来愈向多元、多层次发展，任何单一的或一统的标准都不可能奏效。评估体系的建立，必须从这一现实出发。其方案可能有二，一是坚持建立一个全国统一的独立、自治的评估、认可机构，下设几个分委员会，针对不同学校群体组织评估、认可。二是针对不同学校群体建立的评估、认可机构，都可作为平行的独立、自治机构。笔者认为前者更易于协调，但分委员会应当有相对独立性。建议按以下5个学校群体来建立评价、认可分委员会。
(1)5到10所接受国家巨额资助、以办成世界一流为目标的大学，应由国内和国外的专家，甚至以国外专家为主建立评估专家组进行评估。首先进行办学评估，再逐步进行专业、课程评估。聘请国际知名专家进行评估是国际上名校的一个通常做法。也只有通过这种评估，才能真正找到自己在世界上的位置，明确具体的奋斗目标，同时，也将在这一过程中逐步得到认可。与其探讨众说纷纭的抽象的何谓世界一流大学并以此确定奋斗目标，不如从聘请国际知名专家评价开始，并参照名家评估，有针对性地提高办学水平和质量，更有利于人们确定和修正目标，增强办成世界一流大学的信心。也只有这样，才能使少数名校面临压力，使其他学校服气，纳税人也对这种因名校而给的巨额投资觉得币有所值。
(2)从投资力度、办学条件、水平和未来目标等角度衡量，部属院校和各省市进入“211工程”的高校应为评价和认可的第二类学校群体。这些学校或者是有相当实力和潜力的综合性大学或正向综合性大学发展，国家和地方政府都有相当大的投资，它们是中国高等教育的主干，应按这一特点确定评估目标、标准、规划和奖惩制度。在这些学校评价、认可的某些环节或领域，也可考虑吸收一定数量的外国行家参与。
(3)中国几乎每个省都建立了一个比较完整的高等教育体系。这一层次学校的评价、认可，可由各省建立相应的独立、自治的评价、认可机构，在全国评价、认可机构指导下，对各类高校进行评价、认可；或者由几省联合建立的大区评价、认可机构进行。
(4)全国46所电大和众多的网络学院，是中国开放、远程教育群体，在服务对象、教与学的模式、管理、技术依托与使用等方面，有其自身特点，应设立专门委员会，作为一个独立院校群体进行评估。
(5)中国的私立高校发展迅速，目前达1200多所，是中国实现高等教育大众化的重要一翼，但面临着认可和信心危机，目前仅70多所获得认可。走出私立学校发展困境的重要措施之一是尽快建立私立高校评价、认可的专门机构，制定规划，引导私立学校建立自我质量保证机制，确定努力目标，分期分批对其进行达到最起码标准的认可评价。
4.制定相应规划、政策、工作重点。中国拥有世界上真正仅次于美国的规模庞大、结构复杂、多元的高等教育体系，要建立国际认可并实现这一质量保证机制的有序转换，必须制定出建立健全这一机制的分步实施规划，根据不同学校群体，确定出不同工作重点，同时，对这一体系的分工，人员素质要求、招聘、培训，评估专家的条件、使用、待遇、评估收费、国家补助、评估结果发布、使用、奖惩等方面制定出明确的政策。
5.校园评估文化的养成。没有人愿意被评估，被认为是掌握某门高深学问的大学教授、教师更是如此。评估无论在发达国家还是在发展中国家的大学里都是不受欢迎的事情。由于政府使用诸多杠杆和越来越大的社会压力迫使越来越多的学校不得不面对这一挑战，包括一些实行所谓自愿参与原则的国家，大势也是如此。从已有大量实践的国家的经验来看，除了评估是否合理、公正、透明，结论是否令人信服，奖惩是否适当、有益等，是影响大学教师和管理人员接受评估的诸多因素外，如果评估带来的工作量太大或者缺乏规划，形形色色的评估对一个学校“轮番轰炸”，也会造成学校教师和管理人员对评估的反感。当然，学校弄虚作假，评估人员自身不正，更应绝对防止。总之，逐步养成学校、教师、管理人员重视自评，正确对待和配合校外同行进行评估的校园文化，是评价、认可工作得以顺利进行并达到预定目的的条件之一。