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《教育法》第三章第二十五条规定：“任何组织与个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这一规定不仅直接明确了学校及其他教育机构举办的目的、宗旨，而且对于在市场经济条件下学校及其他教育机构的性质进行了合理的、有效的法律定位。
何谓“不以营利为目的”？学校及其他教育机构应不应营利？为什么学校及其他教育机构作为非营利性的组织允许营利行为的发生？怎样正确认识与对待学校及其他教育机构中的营利行为？等等。这些问题无论是在法律规定的层面上，还是在学校及其他教育机构举办的实践层面上，都是必须认真回答和讨论清楚的。
一 什么是不以营利为目的
《教育法》关于学校及其他教育机构“不以营利为目的”的规定，是从规定学校及其他教育机构举办目的出发，从而达到对学校及其他教育机构举办行为结果的控制。这里的学校及其他教育机构不仅包括了社会力量举办的学校及其他教育机构，也包括国家举办的学校及其他教育机构。因此，这一规定适用于我国现行学制系统中所有的学校及其他教育机构。
目的是指某一组织、某一个人活动的出发点或归宿。出发点与归宿之间的关系通常情况下是统一的。但是，也存在不统一的情况，即有这样的出发点，未必有这样的归宿；没有这种出发点，而形成这种归宿。在现代法制社会中，这两种表现尤为明显。这是由于有过程变量的介入，使得目的的达成具有极其复杂的特性，如表1所示：
表1过程变量介入后目的达成情况
出发点 过程 结果或归宿
A1营利营利营利
B1营利无营利不营利
B2不营利 营利营利
A2不营利 不营利不营利
说明：A1、A2表示出发点，过程以及结果或归案之间的一致关系；B1、B2表示出发点、过程以及结果或归宿之间的不一致关系。
目的实现的过程实际上是过程与结果的统一的过程。“不以营利为目的”内含以下两种规定性：
首先，是对学校及其他教育机构举办出发点的规定。“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”。它规定了学校及其他教育机构的出发点，不应该放在营利的目的上，而应该放在培养高质量的人才，更好地为社会主义现代化服务的目的上，这是教育公共性的重要体现。营利性与公共性并不是截然分开的。判断教育公共性是否缺失，并不在于学校及其他教育机构是否营利，而是在于其举办的出发点与结果是否营利以及对收入的分配与处置方式。学校及其他教育机构举办与管理的实践已经证明，是否营利不能构成否定学校及其他教育机构公共性的要件。如果学校及其他教育机构，在运动中能确保人才培养质量的提高，以及教育为社会服务的功能的实现，同时出现盈余（产生营利），那么，应该把这种存在看成是合理的。因此，简单地以营利性来否定学校及其他教育机构的公共性必然会造成误导。
其次，是对学校及其他教育机构举办结果的规定。“不以营利为目的”并没有对举办学校及其他教育机构的过程做出规定，这就使得举办的过程存在两种可能性：一种可能是营利，另一种可能是不营利，由此决定了学校及其他教育机构举办的结果也具有两种可能性：一种可能是盈利的，另一种可能是非盈利的。“不以营利为目的”对学校及其他教育机构举办结果的规定，并不在于它的结果是否盈利，而是在于盈利如何分配与安排，以及盈利的结果与“不以营利为目的”的出发点是否能够达到统一。
“不以营利为目的”与不能营利或不许营利的涵义是不同的。不以营利为目的，并不等于不能营利，学校及其他教育机构在国家规定的合理限度内，可以进行合法经营，合法组织，合法营利。《教育法》关于“不以营利为目的的规定”，实际上已经默认“营利行为”在学校及其他教育机构举办过程中存在的合理性。
二 学校的营利行为是如何发生的
学校及其他教育机构营利行为的发生，主要是由以下3个方面决定的：
1)是由学校系统的投入与产出之间的关系决定的。学校及其他教育机构是培养人才的重要场所。人才的培养必须以一定的系统投入为基础，如人力系统、资讯系统、制度系统以及财力系统的投入，等等。有投入，就必然有产出，尽管学校及其他教育机构的产出与企业有着根本的不同，学校及其他教育机构的产品并不能直接给学校及其他教育机构或社会带来直接的经济效益。但伴随着计划经济向市场经济的转轨，学校及其他教育机构在经营管理过程中潜在的、间接的经济效益不断向外显的、直接的经济效益转化，从而使得学校及其他教育机构的营利行为由原先的可能性不断转化为现实性。尽管学校及其他教育机构的投入与产出之间并非是一种必然的关系，（注：胡卫主编：《民办教育的发展与规范》，教育科学出版社2000年版，第16页、7页、64页）但并不能由此来否认学校及其他教育机构产出的必然性以及营利存在的合理性。
2)是由办学系统资源的有限性决定的。无论是我国，还是西方一些国家，学校及其他教育机构举办的资金的投入主要有以下两种渠道：一方面是政府的投入，另一方面是社会力量的赞助。但这两种资金来源的渠道都远远不能满足庞大教育系统发展的需求。“进入70年代以后不久，在西方各国经济不景气的重击之下，各国的财政问题日趋严重，各国政府开始寻求对策，以求得在不增加公共开支的情况下来维持和发展本国的教育事业。正是在这样一种经济环境下，教育市场成为一种选择”（注：胡卫主编：《民办教育的发展与规范》，教育科学出版社2000年版，第16页、7页、64页）。教育经费的缺短，教育市场的存在，是学校及其他教育机构营利行为存在的前提。在学校及其他教育机构举办的实际活动中，避开“营利”二字来谈办学活动，尤其是对社会力量举办的学校来说，这是根本不现实的。此外，从投入的主体来看，任何一种主体资源的投入都是有限的。如何确保学校及其他教育机构办学资源供给的持续性，这是学校及其他教育机构举办的过程中必然面对的问题。为了缓解办学资源的有限性与提高学校办学效益之间的矛盾，教育系统本身必须具有资源再生的能力。教育系统资源再生能力的高低主要取决于学校及其他教育机构在社会上的声誉度与美誉度。这主要是由学校培养人才的质量高低来决定的。因此，学校必须把提高培养人才的质量作为其办学活动的首要目的，如果没有培养人才的质量为保证，对于学校来说，就没有效益可谈，也没有盈利可谈。学校及其他教育机构举办活动目的的价值取向，必须坚持以培养人才质量为本的原则，经济效益只是人才质量的附属品。教育系统资源再生的途径主要有：在国家规定的合理限度内，收取适当额度的学费；兴办教育产业，以教养教（如学校举办企业与工厂等）；加强校企之间的合作，加速教育科研成果向实际应用部门的转化；完善各项专利制度与知识产权制度；等等。
3)是由教育的性质决定的。目前在我国学术界关于教育性质的认识有以下几种观点：一种观点认为教育是人类社会的公共产品，因此在教育领域中不能由市场机制（供求机制、竞争机制、价格机制）来主宰，因为公共产品与私人产品之间有许多不相容的特性。如果把教育完全定位于由市场来调节，一方面教育的质量难以保证，另一方面必然导致教育中两极分化的现象越来越为严重，地区与地区之间、个人与个人之间教育发展的不平衡性难以控制与把握。将教育完全交由市场来调节，其结果必然会剥夺穷苦人接受教育的权利，使教育成为富人的教育，进而丧失学校教育的自主性与公共性。另外一种观点认为教育并非完全是人类社会的公共产品，而是准公共产品。在教育领域中也有市场，如果忽视了市场的因素，那么教育就很难获得生存与发展。因此，如何使教育与市场顺利接轨，这是当今政府以及教育理论工作者不得不面对的问题。我国在教育领域中忽视市场机制的作用，把教育长期置于政府的统包统管之下，从而导致教育资金匮乏，初等教育难于普及，高等教育发展缓慢。教育是公共产品还是私人产品，如何对教育的性质进行法律定位的问题，直接决定了教育与市场如何进行接轨的问题。不过这里值得注意的问题是，无论教育交由国家来控制，还是在举办教育的过程中增强市场行为的导向，二者之间必须形成一定的利益互动。“无论是在西方还是在东方，教育没有完全的投入市场的怀抱。所谓的市场化，中介调节国家和市场在教育资源中的比重，探究两者之间的职责与界限，谋求两者之间最恰当的平衡”（注：胡卫主编：《民办教育的发展与规范》，教育科学出版社2000年版，第16页、7页、64页）。教育作为人类社会的准公共产品，它既需要国家依靠政府的力量进行宏观的调控，又需要以市场为导向，允许举办教育的过程中营利行为的发生。市场在教育发展过程中的存在，已经成为了不可置否的事实。市场本身崇尚竞争的原则，“以竞争的方式提供教育服务，要求教育机构具有营利的性质。不允许追求利润，就难以激发民办教育机构节约成本和提高回报率的教育服务的积极性”（注：汪丁丁：《探索面向21世纪的教育哲学与教育经济学》，《高等教育研究》2001年第1期）。
三 学校及其他教育机构应不应该以营利为目的
如果允许学校及其他教育机构“以营利为目的”，那么就会导致以下情况出现：
首先，会对教育的性质产生重大的影响。学校及其他教育机构如果以营利为目的，必将导致教育公共性的丧失，教育有可能会成为个人私有产品。因此，将会使更多的人丧失选择接受教育的权利，将会使更多的贫民百姓被排挤在高高筑起的教育大门之外。
其次，将会使教育成为一些经营者进行营利的重要手段。受教育权是公民的一项基本权利，它与其他物品之于人的生存与发展的意义不同。其他的物品之于人的生存与发展的意义具有一定的选择性与或然性，而教育之于人的生存与发展的意义则具有一定的指定性与必然性。接受教育是人的生命活动的一个重要组成部分，在现代社会中它则显得更为重要。人类为了提高生命的质量，就必须接受教育，必然对教育进行投资。这就会给经营者提供一个“大肆赚钱”的时机。
再次，将会大大影响学校及其他教育机构的教育质量。营利在学校及其他教育机构举办的过程中只是一种手段，而不是目的。如果允许学校及其他教育机构以营利为目的，那么就会造成目的与手段的倒置，其结果必然是为了追求高额利润，而不惜以牺牲与降低教育质量为代价，造成学校及其他教育机构教育教学质量的大大下降。
四 如何正确的对待学校及其他教育机构的营利问题
“划分以营利为目的办学的标准，不在于学校及其他教育机构是否有收入，也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依法用于学校或其他教育机构自身的建设和发展。”（注：国家教委政策法规司组织编写：《〈中华人民共和国教育法〉释义》，科学普及出版社1995年版）
按照这个解释我认为，是否正确分配学校及其他教育机构的盈利，是判断学校及其他教育机构是否以营利为目的关键。如果把盈利用于学校及其他教育机构的管理人员与举办人员的利润分红，那么必然就会把学校及其他教育机构导入“以营利为目的”的歧途。而学校及其他教育机构只有把盈利作为提高学校及其他教育机构教育质量的教育投资，如改善学校的基础建设，提高教师工资待遇，提高教学设备水平等，使营利只是作为一种手段，而不是作为目的，这样才真正体现《教育法》关于“不以营利为目的”规定的用意与宗旨。
盈利能否构成影响教育质量的因素，如果我们抛开办学者对利润追求与分享因素的影响，笔者认为，盈利与教育质量之间实际上存在着这样4种可能性：一是高盈利，高质量；二是高盈利，低质量；三是低盈利，高质量；四是低盈利，低质量。“不以营利为目的”的规定，其指向是盈利后利润的如何分配，而且主要是针对于高盈利低质量和低盈利低质量两种经营情况。为此，学校及其他教育机构应该建立一种合理的责任机制，以消除营利行为对提高教育教学质量所形成的消极影响。合理责任机制的建立，首先要确定适当的评价教育质量的最低标准。如果学校及其他教育机构在盈利的时候，没有达到评价教育质量的最低标准，那么就应该接受教育行政机构和有关检查与监督权力部门的惩罚或取缔。（注：汪丁丁：《探索面向21世纪的教育哲学与教育经济学》，《高等教育研究》2001年第1期）其次，要建立合理的评价教育质量机构。学校教育质量的评价具有很大的复杂性，为保证教育质量评价的合理性与客观性，要充分发挥社区组织与中介组织的作用与积极性，吸引家长、教育专家参与教育质量的评价过程。充分发挥社区在教育质量评价过程中的作用，这样才能有效地保证学校及其他教育机构的教育教学质量。