加快政府职能的转变，本文主要内容关键词为：政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过18年的改革开放，中国的经济体制改革取得了明显成效，经济发展的成就引起了世界的广泛关注和肯定。但是，无可讳言，中国的经济体制改革走到今天，深层次的矛盾和问题日见突出，政治体制改革滞后成为进一步深化经济体制改革的基本障碍因素之一。如何在政治体制改革方面有所突破， 政府职能转变尽快到位， 是完成“九五”计划和2010年远景发展目标，建立社会主义市场经济体制的基本前提。加快这方面的改革和政府职能的转变，以适应市场经济发展的需要、建立规范的社会主义市场经济体系，是今后一段时间内必须予以正视和切实解决的重大问题。下面，我就这个问题择要谈一些自己的看法。
一、加快政府职能的转变是实现两个根本性转变的前提
“九五”计划和2010年远景发展目标纲要明确提出，要实现两个根本性转变：经济方式由粗放型向集约型转变，经济体制由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，到2000年初步建立社会主义市场经济体制。实现两个转变，体制转变是基础和前提，没有经济体制的根本性转变，实现经济增长方式的转变只能是一句空话。18年的改革历程使人们越来越认识到，经济体制改革不能孤军深入，必须与政治体制等方面的改革配套进行。尽管可以在某一段时间、某些区域内使经济体制改革先行一步，特别是在改革初期，这种单一的体制改革取得了明显成效。但是，随着经济体制改革的深入，牵动了社会、政治生活的层层面面，涉及到了重大的利益再分配和权力调整问题。在这种情况下，经济体制改革只能是全面进行社会变革的重要一环而不是其全部内容，其所取得的成就和发生作用的范围是有限的和层面的，其运作机理只能界定在一般经济领域。局限于经济的、社会文化的、科技的多方面的体制改革与建立社会主义市场经济体制这一宏伟目标存在着基本的手段与目标的不完全吻合，政治体制改革、政府职能的转变和精简作为上层建筑对全面变革的影响成为首要的基本条件。
为什么这么讲呢？大家知道，我国的经济体制改革采取了渐进式的改革思路，由易到难、由点到面、逐步推进，表层的问题已基本得到解决，现在的改革则要解决企业的深层次问题、体制问题和企业制度创新的问题，只有解决了这些问题，才能实现经济体制的转轨和经济增长方式转变。而这些问题作为长期传统的计划经济的后遗症，与我国建国以来的政府行政管理体制及其政治体制有着一脉相承的关系，主要表现在：（1）政企不分，政资不分。计划经济体制长期发挥作用， 排除市场的作用，没有竞争和市场主体。（2）机构臃肿，效率低下。 政府以部门为主直接管理经济，造成部门林立、机构庞大且结构不合理，条块分割影响了专业化协作和统一市场的形成。（3）权力过于集中， 包括干部人事制度、财力和物资、技术的分配等等。（4）政治民主化、 科学化、制度化薄弱，党政不分。这些问题经过几年改革虽然有所改观，但长期以来形成的制度未有根本性变革。为此，要实现经济体制的转轨，实现经济增长方式的根本性转变，必须对现有的行政管理体制作重大改革，彻底转变政府职能。
二、加快政府职能转变是搞好国有企业的重要条件
实现两个根本性转变，关键是搞好搞活国有企业。当前我国的经济形势总的说来是比较好的，国民经济保持快速、稳定增长。但是，从国有企业的现状看，由于其体制和运行机制严重不顺，除少数企业效益和活力还比较好外，总体上仍然缺乏活力，效益低下，债务负担过重，正常经营运作困难。1996年国有工业企业亏损面继续上升，有的出现全行业亏损，量大面广的国有小型企业绝大多数处于亏损状态。另外，科学有效的国有资产管理体制和运行机制尚未建立起来，国企产权制度改革滞后且没有有效的产权约束机制，使国有企业资产的流失仍然难以得到有效控制。国有企业的体制和运行机制至今没有根本转变是经济生活种种深层次矛盾的集中反映。
搞好国有企业，需要从整体上对国有经济进行战略性改组，搞好国有资产的流动和重组。积极探索公有制经济的实现形式，首先要从理顺产权关系入手，通过制度创新，对大型企业和企业集团逐步建立起以规范的公司制为主要形式的现代企业制度；其次，对于国有中小型企业可以因地制宜，探索不同途径，加快改革步伐。由于政府是企业所有权的代理人，它能否自觉转变职能，按照市场经济发展的要求精简、合并机构和职能，把不该管的职能转移出去，促进产权制度改革和产权的流动，是搞好国有企业的基础和关键。这在地方国有小型企业改革中已经证明了是必要的和行之有效的。广东顺德的经验是，根据政资分开和建立现代企业制度的要求，对公有资产管理体制进行全面改革，并按照发展社会主义市场经济的内在要求转变政府职能，采取了“先拆庙、后转变职能”的做法，对各部门的职能进行分类，明确哪些该管，哪些不该管，把不该管的职能转移出去；精简、合并机构，对原来需经几个部门审批的事项，尽量归口到一个部门审批。1993年，市属局一级党政机构从原来的56个减少到29个，部门内设机构精简了125个， 机关工作人员精简了1/3。由此基本实现了政府职能从计划经济的直接管理向市场经济的间接管理转变，从主要管理经济向对全社会实行管理转变，从机构臃肿、人浮于事向提高办事效率转变。政府机构改革解决了国有企业政企不分、政资不分的问题，加速了政府职能的转换，使顺德经济沿着规范化、秩序化方向快速发展。
三、加快政府职能转变，必须走出两个误区，明确政府职能定位，下最大决心进行机构改革
经济问题和所有其他社会问题都直接或间接地与政治体制联系在一起。建立社会主义市场经济体制，需要与之直接相关的上层建筑即政治结构和组织的创新，需要政府职能的重新定位和政府行政管理体制的重大改革。正如邓小平同志指出的那样，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。政治体制改革，最基本的是要在坚持四项基本原则的前提下，逐步实现政治的现代化即民主化、科学化和法制化。当前，如何完善和发展人民代表大会制度，打破条块分割、政经合一的政治体制，逐步向法治社会过渡，是我们面临的一个重大现实问题。只有明确了这一点，才能明确政府的职能定位，重新构建适合我国社会主义市场经济体制和经济社会发展阶段的政府行政管理体制。
基于上述思想，政府职能转变作为政治体制改革的重要组成部分，需要尽快进入议事日程和实践操作：
首先，政府职能定位要走出两个误区：“无所作为论”和“多多管理论”。前者认为，既然我们要搞社会主义市场经济，就应当做到政府无为、市场有为，政府只能跟着市场走，其结果和直接的逻辑导向就是完全的经济自由化，但这已经是二战后西方发达国家的实践证明了的是不充分的和行不通的。至于后一种理论，他们认为搞市场经济必须加强政府的宏观管理，既然要加强宏观管理，就什么都要通过政府，对市场经济进行多多地干预。这种理论实际上仍在不自觉地坚持了计划经济的那套思想和做法。两种观点都对社会主义市场经济条件下政府职能的定位不甚清楚。
其次，要尽快明确政府职能定位，进行政府行政管理体制的改革。如何塑造一个更好、更精简的政府，是当今世界尤其是转轨国家面临的一项共同课题。根据我国的国情和改革发展的需要，应当紧紧围绕建立社会主义市场经济新秩序的目标，进行政府职能的定位：（1 ）充分发挥市场的作用，克服和避免市场失效对社会经济的冲击。即凡是个人和经济组织能够有效做的事情，尽量由其根据法律和市场规则独立去做；只有当个人和经济组织力所不及的时候，才由政府出面，由此实现经济运行的效率。（2）为社会经济的长期健康稳定发展提供公共政策， 主要包括：制定中长期经济和社会发展的公共政策，促进社会全面发展；制定和维护市场经济运行的一般规则的公共政策及其法律规范，构造市场主体公平竞争、公正交易的政策和法律环境，保证市场的公开、公平和有序；在效率优先的前提下、兼顾社会公平，促进社会稳定和协调。（3）调节和引导经济发展，如提供公共产品，发展规模经济， 优化产业结构，促进科技进步，克服社会公害，实现经济增长和稳定等等。（4）政府组织自身的公正、廉洁、效率、精干。 主要包括：造就高素质的职业化的公务员队伍，创新政府的组织人事制度；提高政府的宏观调控能力和整体能力；塑造简明有效的政府组织，实行宽幅管理，使企业发育成长为市场主体；有效的、法治化的监督和制约机制。
第三，在明确政府职能定位的前提下，下最大决心进行机构改革，加快政府职能的转变。1978年以来，中国政府分别于1983、1988和1993年进行过三次较大范围的机构改革，但至今收效甚微，各级政府机构先减后增，人员编制得不到有效控制，政府职能也基本没有转换。十几年的实践反复证明，不下最大决心解决这个问题，政企不分，政资不分，所有权与经营权不分的问题不可能得到解决，国有企业不可能成为“市场”主体，金融、投资体制改革和要素市场的建立及劳动工资和社会保障制度的改革不可能顺利到位，传统的以行政隶属关系和层层指标分解为特征的计划经济体制也不可能转变成市场经济体制。但是，如何解决、通过什么样的途径解决机构精简和职能转换问题？——允许地方大胆探索，从市（或县）级改革入手、自下而上地进行改革，应当是有益的探索和试验。深圳市和广东顺德市在这方面已经取得了一定经验和成功。他们就是根据建立社会主义市场经济体制的目标要求进行政府职能定位。其基本做法都是将政府的行政管理职能和资产管理职能分开，从搞好产权制度改革、确立企业的市场主体地位着手合并、精简机构，建立了“市国资委——国有资产运营公司——企业”三个层次的国有资产管理新体制，全面取消了企业的行政主管部门。
四、充分发挥非政府机构特别是中介组织的作用，推动政府职能的转换
从政府机构改革来说，进一步深化改革的重点仍在专业经济管理部门，即企业主管部门。它们作为实行计划经济、产品经济时期对企业直接进行管理的具体执行者得到彻底改造，是政府机构与政府职能适应社会主义市场经济体制的基本标志之一。为此，除了予以精简合并为综合性管理部门，或者改造为资产运营机构或组建企业集团外，一部分可以改组为行业协会，实施行业管理，将原来政府承担的一部分职能转移过来。此外，组建各种其他非政府机构如各类资产评估、会计、审计、法律、房地产、咨询等中介组织，也可以将政府的部分专业经济管理职能剥离出来，通过社会来承担这类职能将更有效率。无论是行业协会，还是其他社会中介组织，都必须根据市场经济发展的要求，通过行业自律性管理和优质服务，使自己逐步发展壮大。目前的行业协会大都带有明显的过渡性特征，衙门习气较浓，不能面向企业、面向全社会自觉服务，是需要认真进行自我改造的，而从市场经济发展中自产生的行业协会或其他中介组织，如外商投资企业协会等，则通过自身服务企业、服务社会的行动建立起自己的信誉，发展较为迅速，呈现出较强的生命力。
加快政府职能转换和机构改革，从而推动我国的政府行政管理体制改革和政治体制改革，是充分而有效地发挥政府在市场经济中的作用，搞好国有企业、实现两个转变的基本前提条件，需要引起我们高度重视，大胆探索，积极审慎地突破一些难点，进行权力和利益的重新调整。这是政府权力机构的自我剥夺和自我革命，已经到了非进行不可的时候。
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