我国财政体制改革的制度性障碍及路径依赖，本文主要内容关键词为：体制改革论文,路径论文,性障碍论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前实行的分税制财政体制实际上是一种并不彻底的利益妥协方案。一方面，它具有一定程度上的现代分税的基本内容，如按分税制要求界定政府事权、财权、划分税种，分设中央地方两套征税机构等。另一方面，它又较多地保留了旧体制的痕迹，如按企业行政隶属关系征收所得税，沿袭原有上解、补贴办法等。应该说，这是同我国实行的渐进式改革模式相适应的，为了比较顺利地推行分税制改革，减少改革成本，客观上不得不如此。但是，由于这一方面的过渡性质，又随着我国市场经济体制的不断完善而日见其弊端，严重地阻碍了地方经济的发展。本文试图从制度经济学角度来分析我国分税制财政体制改革的推进机理，并从中找出一条具有实际意义的终极路径。
一、分税制改革的制度变迁动因
（一）关于中央与地方分权与集权的博弈。对某一制度而言，其有效性取决于两个方面：一是制度设计本身的有效性，二是制度与其所处环境的适应性。中国财政体制的多次改革始终坚持的一个基本思路是保证中央在决策权上的高度集中，从而实现中央在财政体制中的主导地位。因此，在1980年，1985年和1988年的三次财政体制改革中，改革的目标都包含着保证中央财政收入不会因为财政体制改革而下降。具体的政策手段是经济上放权给地方，使地方有提高财政收入的积极性，中央则是在地方扩大了的财政收入的基础上，通过分成来保证自己的收入，政治上中央仍保持绝对的决策权。但是每次改革实行不了几年之后的中期结果，似乎都是中央处于不利地位。于是，中央就利用自己的“制定规则的权力”一次次改变规则，改变分配比例和分配方式，以达到维持中央财政占主导地位的目的。而地方也总是利用其“执行规则的权力”，使得规则执行的结果对自己有利。1994年分税制改革的初衷之一仍然是为了“提高中央财政在全国财政收入中的主导地位”。而地方政府因为承受沉重的财政压力一直怀有强烈的分权要求，在过去财政体制安排本身缺乏有效性的情况下，表现为中央与地方一次又一次分权与集权的博弈。分税制改革因为制度设计的有效性得到较大改善，在提高中央政府财力集中度方面取得相对显著的效果。但地方政府的分权化倾向依然存在，表现为以各种形式侵占中央财政收入，以获得与中央政府进一步博弈的筹码。我国的经济发展模式是社会主义市场经济模式，市场经济的一个基本特征就是在分散化决策中实现效率。因此，财政体制改革要与经济体制改革相适应，就必须从决策层上向地方放权。
（二）关于地方保护主义。地方政府在经济社会中也扮演着一个“经济人”的角色，它具有自己的偏好与效用函数，无时不在计算成本与效益。由于地方政府有自己的效用函数，地方政府把自己的行为目标之一放在尽最大努力增加税收收入上，就会产生大量与中央政府行为不一致的行为。在传统体制下，中央政府对地方政府的职能一直没有明确的规定。一般认为地方政府是中央的分支，凡是中央政府应该做的事，地方政府就有义务在地方把这些事做好。既然要做很多事，增加税收收入就成为头等大事，特别是在财政包干体制下，多收可以多花，大大激发了地方当家理财的积极性。为了实现增收目标，地方政府纷纷把财力投向那些税大利高的产业，然后再利用行政干预、封锁市场的手段不让外地同类产品进入本地市场，以维护这些企业的高产。在分税制财政体制下，本来地方政府的首要职责是加强本地区基础设施和经济社会环境的治理，以吸引更多的投资，保证本地区经济的繁荣，大力发展教育和职工培训等人力资源投资，改善本地区的就业水平。但目前实行的分税制并没有具备消除地方保护主义的制度因子。地方保护主义是在以市场为取向的改革过程中，在政府职能与企业经营机制未能及时转换的条件下，政企不分在财政上的集中表现，是财政资金在各地方不公平分配所引起的地区矛盾的外在表现。不作制度上改进，地方效用函数的追求必然会妨碍国家效用函数的极大化。
（三）关于地方税收立法权。1994年分税制改革从改革的结果来看过重地关注中央财政收入的问题，而很少顾及地方税的有效性。体制转轨时期的经济分权和政治集权，使地方政府无权决定当地的税负，所有税种的开征均由中央政府直接控制。地方缺乏主体税种，大量依靠增值税、营业税，不仅挤占了中央政府的财政资源，而且助长了地方政府的企业家行为，这反过来又强化了地方政府扩张制度外收入的动机。对地方政府来说，一方面，主体税种不能带来稳定的收入来源，另一方面，集权的官僚体制本身存在着支出刚性，再加上分权的经济体制使地方政府之间的竞争由过去兄弟式竞争逐步变成两个经济主体在市场上竞争，地方公共商品供给的动力增强，这就必然导致地方政府财政收支缺口增大。上级政府的转移支付只能维护一个地方的公平，却不能满足地方政府发展经济的资金需求，所以对地方政府来说，要强化自身的竞争力，必须获得足够的资金，当主体税种和转移支付不能满足该要求时，地方政府追求非税收入的动力被强化，而一旦非税收入的口子被打开，在缺乏预算监督的前提下，“三乱”也就成为必然。由此可见，地方政府的非税收入的扩张是制度本身造成的，解决的途径也应从制度创新入手。
二、分税制改革的制度性障碍
制度结构决定制度选择集合和制度选择空间，这是制度变迁理论的一个命题。从理论上讲，财政体制是一种决定财政资源分配权限及增进财政资源配置效率的一种制度安排，它只能在一定的制度环境下发挥有效的作用。
我国的社会结构可以描述为二重结构。一重是具有暴力潜能的上层结构，即政府阶层，一重是分散且流动的下层结构，即平民阶层，两者之间缺乏严密有效且富于协调功能的中间结构，例如，完善的市场结构及法律结构等制度安排。这种社会结构决定了有限的制度选择空间，并成为分税制改革的最大制度性障碍，这种力量极不对称的社会结构意味着上层的偏好与决定缺乏来自下层的制约，由此决定了社会稳定与经济增长在很大程度上依赖于政府权威、开明程度、所采取政策的有效性，以及代理人阶层的廉洁与办事效率。地方政府作为政府的代理人，其“中间阶层”角色在面对中央强大的集权力量时，政权力量相差悬殊，在划分财权时，地方政府尚能凭其收税的积极性作为非均衡的力量和中央进行博弈，在进行事权的安排时，地方就没有多少讨价还价的余地了，特别是在地方立法征税和发行地方债券方面更是如此。
（一）地方政府和平民阶层的强弱极度不对称。地方政府作为中央的地方代理人，其暴力潜能相对于分散的民众阶层是十分强大的，这种力量不对称的社会阶层决定了地方立法征税和发行地方债券可能完全是按地方偏好最大化来决定财政资源的配置，地方暴力潜能基本上没受到约束，于是其提供公共商品的效率也就决定于地方政府的有效性和地方官员的开明度，在这种情况下极容易发生逆向选择和道德风险问题。
（二）中央对地方的监督弱化。政府层次之间的信息不对称导致了集权政体下中央对地方监督的失灵，地方政府作为一级主体不仅与中央抢夺财政资源，而且在一定程度上操纵着中央监督者和监督行为。因此日渐递增的地方政府的预算外收入和制度外收入现象就不难理解了，它是经济权利和政治权力不对等条件下地方政府官员作为企业家追逐利益最大化的正常表现。目前，地方无权决定当地税种与税率以及发行债券，这种制度安排约束了地方的税收权力和征管范围，能有效地遏制和防范地方财政风险，最大限度保护分散平民的利益。
三、财政体制改革的路径依赖
实行经济上的适度收权，强制地方政府逐步退出微观经济活动领域，放弃对企业和金融机构的直接控制。这样可以为财政体制改革创造良好的制度条件，优化财政收支结构，提高财政资源的配置效率。同时，逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培养地方自由税基。
在经济权利收缩的同时，逐步推进政治的分权化，塑造最终的政府监督人。有学者指出：中国与其他西方国家财政分权的最大差异在于缺乏公众普遍代表制度。要想成功实现分权，就必须对地方政府进行有效的监控，这可以通过两个途径来实现：一是纵向的，中央政府对地方的监控。二是横向的，辖区的人民对地方政府直接监控。
既然未来财政体制将以规范的方式给予地方政府决策权，那么中央政府对地方政府的监控权也应下放，由现在的“中央监控”转化为“辖区内公众监督”，即“纳税人监督”。而且在中国这样一个人民群众当家作主的国度，只有将监督的责任直接交给人民才是最合理的。赋予地方权力机构以财政决策权和监控权，不仅减少了中央的麻烦，使其集中精力处理全国性事务，而且这种地方自我监督调节机制能保证地方和社会安定，防止地方财政问题发展成一个迫使中央政府承受的政治问题。
从制度经济学的角度看，中国市场化改革面临两大基本制度变迁。一是将与计划经济相适应的产权制度转变为与市场经济相适应的产权制度。二是变人治为法制。这两者是相互联系、相互制约的，有效的产权制度需要法律来维护。国家作为第三种当事人，通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用。法律的发展是一种公共商品，它能随之带来具有重要意义的规模经济，而交换的基本规则一经确立，只有存在法律机构，谈判和行使的费用会不断减少，从这种意义上讲，市场经济就是一种法制经济，法律与市场结构为主体的“中间阶层”的完善，使中国社会结构由二重结构转入三重结构，这无疑对中国改革具有更加深邃的涵义，在一个健全的三重结构中，行为规范与利益协调主要依赖于以法律与市场结构为主体的正式制度安排。财政体制改革的终极路径就是要政府官员克服和放弃心理上偏爱那些允许灵活执行的法律规范——灵活执行的法律规范牺牲了精确性，扩大了行政决策权。放弃灵活性意味着法律根据中央和地方不断变化的政策作自我调整的空间大大缩小，其暴力潜能得到有效遏制。从长远看，中间层的发育程度将进一步决定着一国社会的基本结构与制度演进绩效。