自然垄断行业所有制改革研究，本文主要内容关键词为：所有制论文,垄断行业论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、自然垄断理论的演进
早在1848年，由于穆勒曾强调传输设备浪费性的重复建设有可能发生于公共服务业，因此往往被誉为自然垄断概念的首创人（史普博，1989）。此后，经济学家对自然垄断进行了深入研究，并形成两种不同的表述：一种主要是从规模经济的角度来说明自然垄断的经济特征。如斯蒂格利茨（1997）在其《经济学》有关进入障碍一节中认为，当一个厂商的平均成本在市场可能容纳的产量范围内不断下降时，自然垄断就会出现；而当平均成本随产出的增大而下降时，亦即当产出处于边际成本小平均成本的阶段时，存在着规模经济效益。平狄克和鲁宾费尔德（1995）在《微观经济学》有关垄断势力的社会成本一节中，以向下倾斜的平均成本曲线说明对自然垄断产业的价格规制。克拉克森和米勒（1982）也认为，自然垄断的基本特征是生产函数一般呈规模报酬递增状态。以上种种表述构成了对自然垄断的传统观念，认为引起自然垄断的原因在于规模经济的存在，因而当总产量对应于平均成本曲线向下倾斜的一段时，由一个企业单独生产比由多个企业共同生产更有效率。
另一种对自然垄断的表述则是建立在成本性弱增性（Subadditive）的基础上。鲍莫尔等人（1982）用范围经济和成本弱增性概念对自然垄断进行定义。植草益（1991）在《微观规制经济学》一书中对自然垄断所下的定义是，自然垄断是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益（“成本的弱增性”是这些概念的综合）所形成的，从而使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断），可以把这种由于技术或特别的经济理由而形成的垄断或寡头垄断称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”。沃特森（1988）也认为，自然垄断是这样一种状况：单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。与沃特森相类似，萨缪尔森和诺德豪斯在其经济学教科书中指出：当存在的规模经济与范围经济是如此之强，以致于只有一个厂商能够生存时，便产生了自然垄断。由于成本弱增性代表了对自然垄断的最新认识，因而有必要从成本弱增性的数学表述入手分析自然垄断的内涵。
虽然存在规模不经济，但由于成本弱增性的存在，由一家厂商单独生产仍然比由两家厂商生产节约成本，因此该阶段也属于自然垄断的范畴，可称之为弱自然垄断；只有当由于需求的扩大或技术进步引致成本变化到D[，3]与成本曲线时，才会打破独家垄断的局面，出现“自然寡头垄断”状况。
由上可见，如果说规模经济只在强自然垄断时是自然垄断的充要条件，则在弱自然垄断时仅是自然垄断的必要条件，而在多产品生产中，由于范围经济的存在，规模经济对于成本弱增性从而对自然垄断而言，则既不属于充分条件，也不属于必要条件。
二、自然垄断行业的所有制结构变迁
由于自然垄断与成本弱增性有关，因而在一定的需求从而产量范围内，由一家厂商生产比由多家厂商生产更有效率，这就为自然垄断行业的垄断性生产和经营提供了理论依据。但在私人垄断的情况下，垄断厂商出于利润最大化的目的，会将价格定在高于边际成本的水平上，引起哈伯格三角形的无谓损失（deadweight loss），从而影响到分配效率。面对生产效率与私人垄断的矛盾，国有化便成为应对自然垄断的一种必然选择。所谓国有化，是指政府通过收购等方式将企业的非国家所有制结构转变为国家所有制，或自行建立国有企业直接进行垄断经营。这种做法建立在国家所有制代表全社会利益的假定基础上，从而自然推出如下结论：当国有制的自然垄断企业提高生产效率时，其成本节约自动由全社会获得，即使国有企业制定高于边际成本的价格，其超额垄断利润也属于政府，通过收入再分配，能够有效降低消费者剩余的损失，从而提高分配效率。然而以上只是一种理论分析，实际情况可能与之一致，也可能有某些不同。
从国外的实践来看，二战后英国在工党执政的1945—1951年、1964—1970年和1974—1979年期间，曾先后掀起三次国有化浪潮。据英国《经济学家》1978年12月30日的资料，当时国有企业在采煤、电力、煤气、铁路、邮政和电讯等部门中所占比重达到100％，在钢铁和航空部门达到75％。1979年国有企业在英国经济中的比重，固定资产达20％，产值占11.1％，就业人数占8.1％。日本的情况与之类似。日本的国有企业（公企业）在战后初期私有化浪潮的低起点上重建，并在经济复兴及高速增长时期（1958—1970年）进一步发展。1985年末，公企业在整个日本经济中所占比重约9％（其中有形资产占5％，金融资产占12％），就业者所占比重为3.4％（植草益，1991）。韩国在二战结束后，首先由李承晚政府在美国的扶持下，对所有日属企业实行国有化，控制专卖局和运输、通讯、电力等垄断性公共部门。1961年朴正熙上台后，继续加大国家干预的力度，1970年国有企业增加值达到占GDP的9.2％，为历年之最。法国也在战后、特别是1981年5月左翼社会党密特朗当选总统后推行大规模国有化政策，使法国国有经济占有相当大的比重，1985年法国国有企业产值在整个国民经济中的比重高达24.1％，达到法国历史上国有化程度的最高点（丁冰，2000）。
应当指出的是，虽然战后许多国家推行的国有化政策涵盖自然垄断行业，有的甚至以具有自然垄断性的公共事业为主，但其国有化的缘由却并非仅由自然垄断行业的特性所引起。从一定的意义上说，这些国家的国有企业是根据国家的经济发展阶段、执政党的政治哲学、国内资源的禀赋、财政、金融等情况建立起来的一定历史阶段的产物。因此，建立公有制企业的目的随着时代的变化而变化。以各个时代的社会经济形势为背景建立的公有企业，其时代的作用一旦结束，就将面临被整顿、合并、改组的命运，因而国有企业的民营化就是这个时代的必然产物。
民营化的基本含义是将生产经营活动从公共部门转移到私人部门，衡量标准之一是政府依据所有权对企业施加影响程度的降低。而自然垄断行业民营化另有其理论上的依据。由于这些行业的自然垄断性具有动态演变的性质，一个行业在一定时期虽具有自然垄断的特征，但随着需求和技术的变化，其经济特征也会相应发生变化，导致自然垄断产业向非自然垄断产业转变。既然一些行业已失去了自然垄断的特征，则作为针对自然垄断政策之一的国有化也失去其存在的理由。通过民营化运动，许多国家国有企业存在的范围和比重都大幅度降低。在英国，国有企业增加值在GDP中所占比重从1979年的7.8％下降到1986年的4.3％，在公共部门就业的职工人数和比重分别由1979年的210万人和8.4％下降到1986年的120万人和4.9％。国有企业开始从电信、煤气、航空、自来水等自然垄断行业大规模地“退出”。同样，法国政府也通过民营化，将其直接间接控制的企业从1982年的4300多家减少到1990年初的2200多家。在世界私有化浪潮的影响下，从1980年代中期开始，日本也开始进行民营化改革，包括1985年对电电公社、专卖公社和1987年对国铁及日本航空的民营化等。
从实践上看，国外国有企业民营化的缘由可归结为以下几点：一是提高企业的运行效率，降低企业的经营成本；二是减轻财政负担，改善企业财务状况；三是减少政府的行政干预，推动政企分离；四是调整市场结构，促进有效竞争。通过观察可见，国外民营化的成效比较显著。如日本国铁实行民营化后，在票价没有提高、人员大幅度减少的情况下，经济效益却大大提高。改革后的第三年，即1990年度的财务决算表明，7家公司盈利3880亿日元，而改革前一财年的赤字是24500亿日元。改革前，日本政府平均每年向国铁补贴约6000亿日元，改革后7家公司不但不要国家补贴，1990年度反而向国家上缴税金1519亿日元。英国实行民营化政策后，原国企效率有了较大幅度的提高，英国航空公司等9家企业的劳动生产率增长速度尤其明显，从1970年代总体劳动生产率增长速度低于全英增长速度，1980年代中期之后转为反超，同时也使产品和服务的价格降低、质量不断提高，从而增加了消费者剩余，提高了社会分配效率。
三、中国自然垄断行业所有制改革的思考
以上理论和实践分析给人以启示，引发对我国自然垄断行业所有制改革的某些思考。主要有以下三个问题：
1.效率来自民营化还是来自竞争？这是我们分析自然垄断行业所有制改革必须认清的首要问题。因为如果效率仅仅来自于竞争，而与民营化无关，则提高自然垄断行业效率的主要途径是引入竞争，没有必要进行所有制改革。即便进行改革，也完全可以在国有经济的框架之内进行适当调整。问题的关键在于民营化与效率的关系。目前认为民营化对效率提高并无大用的观点可以归纳为如下几点：一是单纯进行所有制结构转换并不能促进效率提高，如从国家垄断直接转换为私人垄断可能导致更坏的结果；二是国有企业可以通过寻求政治支持而保持一定的效率，私有企业同样会成功地“劝导”规制者限制竞争谋取利益，规制俘获理论已经显示了这一点；三是没有理由认为民营化会自动促进分配效率，因为分配效率是一个市场结构的函数，而非所有制的函数；四是公有制与竞争是可兼容的，关键在于在特定所有制形式下所采取的政府管制体制。总之，用伯利坦（1986）的话说，民营化本身对经济效率的影响处于“略胜于无”和“略劣于无”之间（王俊豪，1998）。与此相对立，认为民营化能促进效率的论述大多是基于私有产权的优越性或公有产权的非效率性。德姆塞茨（1967）认为，私有产权可以降低人们在处理外部性问题时的交易费用，由此将人类社会中的外部性减少到最小程度，而非私有产权无法解决外部性问题，从而不可避免地面临着效率的损失。植草益（1991）则从僵化的预算和决算制度、对规制企业经营自主权的限制等七个方面说明了公企业的非效率性。巴泽尔（1989）特别强调，由于资源的法律产权和事实上的产权不相一致，从而会形成对“公共领域”的攫取，带来攫取损失（capture loss）或租金耗散（rent dissipation）。周其仁（2000）也认为，公有制企业的特征是“没有最终委托人的代理人”，其体制的根本特征是非市场合约性，由于公有制企业消除了企业的市场合约基础，同时就把市场校正企业和企业家出错的机制也消除了。并且，虽然公有制企业制度否认了个人对其生产性人力资源的合法所有权，但却无法消除“个人总是其人力资源的实际所有者和控制者”，从而使公有制企业面临一种内在的紧张。而国家租金激励的效果也无法与市场的激励制度相比。那些预言引进市场竞争而无须改革公有制企业产权的经济学家们没有看到，市场竞争的引进首先刺激国家租金激励体制下没有能充分动员起来的人力资本，使一部分高质量的人力资源率先“退出”公有制企业而流向与其竞争的非公有制企业，结果或是公有制企业在市场竞争中被淘汰，或是进行市场化改革。
我们认为，认识上述问题的关键之处在于理解形成竞争的原因。虽然在民营化运动之后，保留的公有制企业由于外部竞争的存在而提高了效率，但人们仍无法解释为什么不在公有制性质不变的情况下单单通过引入竞争来提高效率，非要通过民营化这种途径不可。事实上，前苏联“利别尔曼式”的经济改革就是这样一种努力，借用日本经济学家远山嘉博对这种“体制内改革”的评价可以看出，从官厅企业形态转变为公企业形态之后，若像当初所期望的那样提高了企业经营的自主性，充分发挥了公企业的作用，那么，自然就不会发生什么问题。但是，正如后来的实践所证明的那样，过去那种努力只不过是一种停留在法律形态上的改善，实际上并没有真正提高企业经营的自主性。这种改革自然不能说毫无效果，但完全可以说远未达到预期目的。也正如凯维斯等（1980）对加拿大国家铁路公司（国有）和加拿大太平洋铁路公司（私营）的研究没有显示出效率上的明显差异一样，这一事实同样并不能证明效率与民营化无关，恰恰相反，正是因为私营企业的存在，才形成了竞争，从而提高了效率。因此，效率来自于民营化而带来的竞争，民营化有助于有效竞争的实现，故应承认民营化对效率提高是重要的。
2.自然垄断产业是否需要进行民营化改革？现在，主张国有企业从竞争领域中退出，国家不再以所有者的身份对企业进行干预，而只能通过宏观调控、政策法令以及参股等形式来影响企业决策的观点在理论界占据主流地位。而对于自然垄断行业领域该采取何种所有制形式，却存在不同看法：一种观点认为，政府仍应控制自然垄断行业。因为国有企业垄断比由私人企业垄断更有利，由于自然垄断产品往往具有公共物品的性质，政府介入是解决公共物品问题的有效途径，加之自然垄断行业属于事关国计民生的经济“命脉”，国家对此应进行控制。而与以上论述相反的观点认为，如果改革仅仅是在原有国有经济框架内引入竞争机制，视野仍然比较狭窄，可以将国有企业视为自然垄断的一种治理方式，而不是将其视为与社会经济制度直接相关的组织形式（肖兴志、张曼，2001）。孙建国等人（2002）也指出，目前最新的主流理论所表述的国有资本应该从竞争性行业退出而集中到垄断性行业这种认识，其人为设定的理论前提束缚了进一步大胆探索的思路，使我国对自然垄断行业改革的理论研究一直落后于改革的实践，甚至沦落为改革政策的被动的诠释者。
我们认为，自然垄断行业是否需要进行民营化改革的关键在于成本—收益的分析。不能先入为主地设定自然垄断行业应该是国有企业控制还是实行民营化，可以将国有企业看作资源配置的一种方式或国家进行宏观调控的微观基础，同样道理，也不能将民营化作为改革的目的，为民营化而民营化。自然垄断行业所有制改革的根本目的在于提高效率，这一点应该是检验所有制改革的最终标准。当前，在我国社会主义市场经济体制仍未完全建立的情况下，由国家控制自然垄断行业，其成本—收益的比较可能要优于由私有企业经营，因而在国有经济控制自然垄断产业的框架内引入竞争机制、打破垄断不失为一种有效的制度安排。但我们不可就此僵化对国有经济控制自然垄断产业的认识，更不能以此为借口阻滞自然垄断行业所有制改革的步伐：一方面，自然垄断产业由于需求及技术等因素的变化，其本身的技术经济特征存在一个动态演变的过程，原有的自然垄断行业可能由于技术变迁而变成竞争性行业（如电信行业由于光纤的使用导致其固定资本沉淀性的下降，宜于引入竞争）；另一方面，在一定时期的自然垄断行业内，仍然存在具有自然垄断性的业务部分与具有竞争性的业务部分之间的划分。同时，不同所有制的成本—收益的比较，也随自然垄断行业本身的发展以及政治经济体制的演进而呈现动态化的特征。因此，可以从更广阔的视角审视自然垄断产业的所有制改革，从而深入把握其发展的规律性，更好地为实践服务。
3.政府在自然垄断行业所有制改革中的职能定位是什么？既然判断自然垄断行业所有制改革的最终标准在于效率，而民营化有助于引入竞争、从而有助于效率的提高，那么自然垄断行业的发展便不能完全排除民营化。就我国目前自然垄断行业的经济运行而言，政府经济职能具有以下特征：（1）国有经济占主导地位（即基本上是国有企业），因而政府可以行使其所有者职能；（2）在国有经济高度垄断的基础上存在着行政性垄断，即行业管理者与经营者是融为一体的；（3）缺乏健全的法律制度，长官意志、主观主义、官僚主义的色彩浓重。实行民营化显然涉及到政府职能的转变。在国有经济“退出”自然垄断产业的同时是否意味着政府也“退出”了自然垄断产业？换言之，政府对自然垄断行业的影响力是否必然减少，甚至是撒手不管？回答当然是否定的。在这里，将自然垄断行业的服务安排与服务生产区别开来十分重要。传统政府治理中的一个误区是忽视服务安排和服务生产之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，自然就放弃了服务安排者的角色。其实，对那些属于政府“天职”的公共服务，政府应该是一个安排者，即决定由谁去做、为谁而做、做到什么程度以及怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，则完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。以上分析说明，基于自然垄断行业的成本弱增性及其公共物品的特性，政府应做好服务的“安排者”，使得这些服务得以提供；同时，政府应针对自然垄断行业的特征，将注意力集中在服务价格、质量等方面的规制以及使合同承包、补助、特许经营等更具科学性和可操作性。因此，政府对自然垄断行业的职能并非减少抑或取消了，而只是政府作用的重点和方向发生了变化。
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