论联合国改革，本文主要内容关键词为：联合国改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战后十多年来，联合国一直在进行改革，但没有实质性进展。2004年联合国大会即 将举行，联合国改革问题又将被提到议事日程。2003年3月20日，美国不顾联合国安理 会内大多数成员国和国际社会的强烈反对，悍然发动对伊拉克的战争，不仅违反了国际 法和国际关系准则，而且动摇了以《联合国宪章》为基准的国际体制，使联合国陷入空 前严重的危机之中，从而更加凸现了联合国改革的必要性和迫切性。为此，安南秘书长 在2003年联大期间大声疾呼必须对联合国进行“大幅度改革”，并任命了一个由16名国 际著名人士组成的高级别名人改革小组来研究当前国际社会面临的主要威胁和改革措施 。这一举措似乎给联合国的改革努力带来了新的活力和希望。但是，“联合国的(现行) 结构反映了数十年来会员国赋予它的任务，在一些情况下是深刻的政治分歧遗留下来的结果”(注：科菲·安南：《千年报告》，http://www.un.org)。联合国改革遇到了一些几乎难以逾越的鸿沟，面临着不少难题。本文通过考察联合国改革的历史进程，剖析这一改革面临的难题，以期对推进联合国改革有所裨益。
艰难历程
为了更好地理解联合国改革的艰巨性，有必要首先回顾一下联合国改革的历程。联合 国改革早在联合国成立后不久就被提上议程，迄今大致已经历了五个阶段。
第一阶段从1945年到1953年。从《联合国宪章》(以下简称《宪章》)起草时起，早在1 945年6月的旧金山制宪会议上，许多中小国家就有些不满，其中最主要的是反对赋予安 理会五个常任理事国以否决权，以及没有给予联合国大会在政治领域以足够的权力。它 们反对《宪章》中关于遴选秘书长的若干规定，对于大国拒绝给予国际法院在判断会员 国之间法律纠纷的强制管辖权感到失望，并且对《宪章》修改的规定过于严格也表示反 对。最后，在《宪章》第109条中增加了十年后经“大会会员国半数即安理会任何七个 理事国之表决”就可召开讨论修改《宪章》的会议的内容之后，这些中小国家才做出让 步，同意并签署了《宪章》。这样就为联合国以后的改革特别是《宪章》的修改提供了 法律基础。
尽管《宪章》规定了十年后才考虑修改问题，但仍有少数国家不断提出修宪的要求。 古巴和阿根廷代表团连续在1946年、1947年和1948年三届联合国大会上要求召开讨论取 消否决权的特别会议或修改《宪章》的大会，但均遭到多数会员国首先是美国的反对。 美国参议院还在1948年6月专门通过了一项决议，认为如果进行修宪“可能会使联合国 面临垮台的严重危险”。(注：Senate Committee on Foreign Relations,“
Reaffirming the Policy of the United States to Achieve International Peace
and Security through the United Nations and Indicating Certain Objectives to be Pursue”,S.Report,13612,809,Cong.2 session,May 19,1949,p.8.)然而，在1953 年的第八届联大期间，阿根廷、荷兰和埃及三国又分别提出了三项有关修宪的议题。经 过辩论，三项议题均未获通过，但大会最后还是通过了一项认为有必要就《宪章》修改 问题进行筹备工作的决议。根据此项决议，联合国秘书长赖伊于起1954年任命了一个三 人专家小组研究联合国改革问题。这就是联合国改革的开始。
第二阶段从1954年到60年代中期。继三人小组之后，1957年成立了工资调查委员会，1 960年又成立了八人专家小组。这期间，苏联部长会议主席赫鲁晓夫要求改革联合国秘 书处，提出由三个秘书长组成“三驾马车”。这一建议被八人专家小组拒绝，未能拿到 联合国大会或安理会的会议上讨论。
第三阶段从20世纪60年代后期到80年代中期。这个时期的改革大多是因财政困难而引 起的。如1966年成立的一个由14人组成的“审查联合国和专门机构财政状况的专家特设 委员会”，专门研究解决由于苏联和法国拒绝支付其在联合国刚果行动中应负担的费用 而造成的联合国第一次财政危机问题。1975年，一个由25人组成的专家小组提出了一份 关于联合国系统的结构的报告，建议设立发展总干事，并扩大联合国各个项目和协调委 员的作用。此外，还有各种特别委员会提出了许多研究报告。
值得注意的是，随着60年代初大批殖民地国家纷纷获得独立并加入联合国，许多会员 国特别是广大新独立的发展中国家要求扩大安理会和经济与社会理事会(简称“经社理 事会”)的组成。经过长时间的酝酿和辩论，最终联大和安理会先后表决通过了三个相 关决议，这就是1965年8月31日开始生效的《宪章》修正案，将安理会非常任理事国从6 个增加到10个，以及1965年和1973年两次《宪章》修正案将经社理事会成员国先后从18 个增加到27个再到54个。这是联合国历史上迄今仅有的三个《宪章》修正案。
第四阶段从80年代中期到90年代初。这期间先是成立一个由18人组成的审查行政和财 政职能的高级别政府间专家小组。该小组最终提出的研究报告主要涉及秘书处的改革， 认为副秘书长和助理秘书长的职位太多，秘书处的组织结构过于复杂，建议在三年内消 减25%的副秘书长和助理秘书长的职位等。这份报告被称为联合国改革的先驱，成为90 年代加利和安南两位秘书长改革秘书处的主要依据。此后，在美国联合国协会主持下， 又成立了一个由尼日利亚总统奥巴桑乔、德国前总理施密特、美国前国务卿万斯、前世 界银行行长麦克纳马拉以及联合国前副秘书长厄克哈特和8位前驻联合国大使等23位国 际著名人士和专家组成的改革小组，全面研究了联合国各个领域的改革问题，最后于19 87年向联合国提出了一份题为《继承者的构想：明天的联合国》的报告，为90年代的改 革提供了一个供讨论的框架。
第五阶段从1992年至2002年。这阶段又可分为两个时期，即加利秘书长时期和安南秘 书长时期。
(1)加利时期。加利秘书长上任伊始，就提出了改革的目标。他在第一个月里研究了22 份有关联合国改革的报告，随后就是精简和改组秘书处，裁减了一些高级职位，把决策 过程集中到总部里由八个副秘书长管辖的七个关键部门，主要有：政治事务部，它包括 以前的政治和安全理事会事务部、反对种族隔离中心、政治和大会事务办公室、特别政 治问题、区域合作、非殖民化和托管部以及裁军事务部；新的维持和平行动部，将以前 的特别政治事务办公室并入其中；经济和发展社会部，替代国际经济和社会事务部、技 术合作和发展部、联合国跨国公司中心以及科学和技术促进发展中心；人道主义事务部 ，兼并了联合国救灾协调员办事处、特别紧急方案股以及处理紧急情况和人道主义援助 方案的各办公室等单位的职能。接着，加利又对经济和社会事务部的组织进行了改组。 (注：加利：《秘书长关于联合国工作的报告》，联合国文件中文版，1992年9月，第8 页。《联合国纪事》，中文版，1993年12月，第10卷第4期，第3页。)
此外，加利还多次提出了有关联合国改革的主张，其中最完善的是1995年8月提出的六 点改革计划：为了减少联合国的官僚机构，将秘书处的职位再精简135个；将经常性预 算减到零增长水平；成立内部监督服务办公室，加强对财务等内部各项工作的监督和检 查；加强内部司法程序，对付滥用权力的情况；改善联合国财政状况，克服财政危机； 改善联合国经济和社会部门的活动，加强对发展努力的协调。(注：加利：“我们正在 整顿联合国”，《华盛顿邮报》，1995年8月13日。)
除了上述这些属于秘书长职权范围内的秘书处改革措施外，第47届联大于1992年12月1 1日通过了《关于安全理事会席位公平分配和成员数目增加的问题》的决议。随后，加 利根据该决议请各会员国在1993年6月30日前提出书面意见，并将这些意见汇编成A/48/ 264号和A/48/264号增编两个文件，递交给第48届联大讨论。从此，安理会改革问题就 被正式列入联合国大会的议程，并成立了一个不限名额的安理会改革工作组以及其他四 个改革小组。
显然，美国以加利对联合国改革不力为理由而反对他连任秘书长是没有道理的。《纽 约时报》驻联合国首席记者巴巴拉·克罗西特在她的文章中说：“说起联合国改革的真 正成绩，加利是‘推动者’。”(注：加利著，张敏谦、钟天祥等译：《永不言败—— 加利回忆录》，世界知识出版社2001年版，第295页。)美国反对加利连任的真正原因是 认为他“在过去的五年里独立性太强了”(注：加利著，张敏谦、钟天祥等译：《永不 言败——加利回忆录》，世界知识出版社2001年版，第2页。)。
(2)安南时期。安南秘书长1997年1月上任后吸取加利的教训，第三周就从纽约飞往华 盛顿，登门拜见美国总统克林顿和国会参议院外交关系委员会主席杰西·赫尔姆斯等重 要国会议员，与他们就联合国改革问题举行了三天会谈。据外电报道，克林顿和赫尔姆 斯等人向安南清楚表明，只有联合国实行了美国国会可以接受的改革，美国才可能偿付 它拖欠的联合国会费。(注：路透社华盛顿1997年1月23电。)之后，美国又正式向安南 提出了一系列具体条件，其中包括联合国必须大幅度削减经费预算与裁减人员，改革联 合国会费分摊办法，并将美国承担的联合国会费和维和经费的比例分别从25%和31%减至 20%和25%，并以此作为偿付拖欠会费的先决条件。正是在这样的背景下，安南经过六个 月的努力，于当年7月1日提出了一个名为“革新联合国：改革方案”的报告。
在安南的改革方案中，改革建议和措施几乎涉及除安理会之外联合国的所有领域、部 门和机构，故被称为“一揽子改革方案”。其中主要包括以下几个方面：
——建立新的领导和管理机构，包括设立一位协调联合国跨部门工作并在秘书长不在 时能代行其职务的常务副秘书长；把秘书处下设12个部门合并为5个，分别主管和平与 安全事务、发展合作、经济与社会事务、人道主义事务、行政管理与会议事务和人权； 成立一个类似内阁的高级管理小组，领导改革进程；在秘书长办公室内设立战略规划小 组，分析、确定新出现的全球性问题和发展趋势。
——加强联合国在维持和平行动方面的快速反应能力；扩大人权活动，改革和改组人 权秘书处，把人权高级专员的职权提高到成为“全面监督人权事务中心”；设立裁军和 军备管制部，加强对大规模杀伤性武器和常规武器的管制；将托管理事会改成一个论坛 ，对全球环境以及海洋、大气层和外层空间行使集体托管权。
——把联合国行政开支控制在每年13亿美元的限额内，实现财政预算零增长，把节省 下来的钱用于资助发展，称之为“发展红利”；建立一笔最高额为10亿美元的“循环贷 款基金”，以确保财务偿还能力。
——削减人员，提高效率，减少浪费，把联合国目前近一万名工作人员再减少1000人 ，并在十年内通过逐步退休的方式再减少一半工作人员；减少文牍主义，把联合国的文 书工作减少40%，压缩会议，把每年长达三个月的秋季联合国大会缩短三周等。
——加强非政府组织等非国家行为体在联合国活动中的作用，在联合国所有实质性部 门设立一名非政府组织联络干事，以便保持联合国与所谓“民间社会”(civil society )的经常性联系。(注：安南：《革新联合国：改革方案》，联合国文件A/51/950，1997 年7月14日。)
从以上五个阶段的进程中可以看出，联合国改革虽然进行了几十年，也有一些进展， 但基本上都仅仅限于秘书长领导的秘书处范围之内或行政管理方面，而没有触及联合国 的基本结构、宗旨和原则。20世纪60年代三次修正《宪章》，也仅仅是增加四个安理会 非常任理事国席位和扩大经社理事会的组成，并未修改《宪章》的实质内容。凡涉及改 变《宪章》的宗旨、原则和联合国基本结构的建议，没有一个被采纳。
从2003年9月安南秘书长提出“大幅度改革”的建议之时起，联合国改革进入了一个新 阶段。他主张要“重组”包括安理会、经社理事会、联合国大会和托管理事会等在内的 联合国主要机构及其职能。严格讲，这个阶段的改革现在还只是处在酝酿和研究过程中 ，尚未提出正式的改革方案。安南这次提出的改革建议与上次提出的“一揽子改革方案 ”有很大不同。首先，他的“大幅度改革”建议提出的背景是，继科索沃战争之后美国 再次抛开联合国单方面发动伊拉克战争，使联合国陷入了他称之为“严重危机之中”。 安南说：“伊拉克战争使集体安全原则和联合国的应变能力受到了严峻考验。在联合国 58年历史中，其前景从来没有如此糟糕。”“伊拉克战争暴露了国际社会中的重大分歧 ”，“一系列实践已经动摇了这个国际体制”。其次，安南认为，新的和非常规武器威 胁的出现，“迫使我们考虑我们已习惯适应的机制和方法是否真的适用”。“既然我们 面临的挑战变了，我们应对的方式方法也应改变。我们必须调整我们的机制和组织结构 ，使之能够应对这种情况。”第三，安南认为，目前的安理会未能体现国际社会和当代 世界地缘政治的广泛代表性，“安理会改革已到了不可再拖延的时候了”。他说，“在 发展中国家的眼中，安理会的决定越来越缺乏合法性，因为他们感到他们的观点和利益 在决议制定者中没有得到充分反映”。(注：安南2003年9月6日接受英国《金融时报》 记者专访时的谈话(《金融时报》报道)；安南2003年9月8日在联合国总部举行的记者招 待会上的讲话(《纽约时报》2003年9月9日报道)；安南2003年9月初发表的《千年宣言 执行情况的报告》和2003年9月23日在联大一般性辩论第一天大会上的讲话。)
由此说来，安南这次提出的改革建议真正触及到了联合国的基本结构。安南秘书长的 雄心可嘉，但能否变成现实还是个未知数，恐怕连安南本人也心中无数。
最新动向
2005年是联合国成立60周年。安南秘书长和国际社会特别是那些希望成为新的安理会 新常任理事国的国家，都在努力推动把明年的联合国大会变成改革的大会。
自2003年11月4日安南秘书长宣布成立他亲自挑选和任命的高级别名人改革小组以来， 该小组已先后在美国、瑞士等国召开了全体会议，决定要在2004年12月1日前向安南秘 书长和联大提交他们的研究报告和改革建议。为了广泛听取各方面意见，该小组还在各 大洲分别举行地区性研讨会。亚洲地区的高级别研讨会是2004年4月在中国杭州举行的 。目前他们正在为完成安南交给的任务而努力工作。
日本、德国、印度和巴西等正在争当安理会常任理事国的国家正在国内外积极活动以 推动联合国改革。这四个国家2004年以来通过高层互访达成相互支持对方成为常任理事 国的协议，结成了如印度所说的“四国战略联盟”，同意在今明两年的联大联合推动联 合国的改革。与此同时，德、日等国在自己国家内组织相应的研讨会，一方面动员专家 学者出谋划策，同时借此机会在广大群众中开展宣传，争取人民群众和舆论的支持。德 国已于2004年3月和7月在柏林举行了两次所谓支持联合国高级别名人改革小组的研讨会 ，邀请名人改革小组的部分成员参加并在会上讲话。德国总理施罗德2004年3月在柏林 首次公开要求德国成为常任理事国。5月12日，德国官方宣布德国要在2004年下半年发 动一场争取成为常任理事国的外交运动。他们希望明年联合国召开一次高峰会议就联合 国改革做出最后决定。
日本在这方面尤为积极。早在2003年9月，日本外务省成立了日本自己的联合国改革名 人小组，该小组迄今已开了五次研讨会，并在2004年6月底向外相川口顺子递交了一份 题为“联合国在21世纪的作用和加强联合国的途径”的研究报告。该报告涉及安理会改 革、《联合国宪章》的敌国条款、会费分摊比例和增加联合国秘书处内日本职员人数四 大问题。报告称，“日本应该在安理会改革方面发挥中心作用”，并建议日本政府应把 安理会改革作为日本外交的最优先课题，成立以首相和外相为首的“加强联合国特别小 组”和设立一位专门负责加强联合国事务的大使。正是根据这个小组的建议，日本外务 省最近成立了联合国对策部，并提出了“更好地利用联合国”的口号，把争取成为安理 会常任理事国作为今明两年主要的外交目标。
在欧盟方面，爱尔兰外长以欧盟轮值主席国身份代表欧盟，向联合国高级别名人改革 小组提交了欧盟对联合国改革的书面意见。
与此同时，不少国家特别是发达国家的非政府组织也加强了推动联合国改革的活动， 以便对名人改革小组施加影响。例如代表发展中国家的南方中心、美国联合国协会、美 国的联合国基金会和斯坦利基金会、英国的海外发展研究所等，都在2003年下半年和20 04年上半年内举行了多次有关联合国改革的研讨会，并将会议讨论结果和提出的建议提 交给了联合国高级别名人改革小组。联合国基金会和斯坦利基金会2004年5月联合举行 了两天研讨会，会后整理出了三个题为“贫困、发展与安全”、“小武器和轻武器问题 ”和“对人道主义危机的干预”的报告。与其他组织的报告不同，他们强调贫困是产生 安全威胁的根源或条件，小武器和轻武器泛滥以及人道主义危机也是造成对人的安全和 国际安全的威胁的重要因素，认为这些问题比恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的威胁 更广泛、更普遍，要求联合国高级别名人改革小组予以足够重视。
由此可见，只要国际上不再发生像伊拉克战争那样的世界性大事，联合国改革问题将 成为今明两年联合国大会的中心议题。但改革能否取得突破，特别是安理会扩大问题能 否解决，还是个未知数。
五大矛盾
澳大利亚前外长埃文思是安南任命的名人改革小组成员之一，他2004年初在曼谷的一 次演讲中称联合国改革如同“进入地狱一样艰难”(注：“Hard Road Ahead for
Reform of UN”,The Nation(Thailand),February 10,2004.)，像他这样对联合国改革 缺乏信心者还大有人在。其原因正如过去半个多世纪改革的历程所表明的那样，联合国 的改革至少有五大难以克服的矛盾，甚至可以说是五道难以逾越的鬼门关。
第一，维护《宪章》的宗旨和原则与应对联合国面临的新挑战之间的矛盾。
联合国是由主权国家组成的政府间国际组织。《宪章》所确立的一系列国际关系基本 概念、原则和体制，如传统的国家主权概念和主权平等、不干涉内政、自卫权和集体安 全等，是在总结了1648年《威斯特法利亚和约》以来的经验，特别是20世纪两次世界大 战血的教训的基础上制定出来的，半个多世纪来已被公认为各国应共同遵守的国际关系 准则，是维护和平、促进发展的基石。
但是，冷战结束后，联合国却面临着未曾预见到的全新问题和挑战，如频繁的内战、 大规模杀伤性武器扩散、国际恐怖主义、大规模违反人权(种族清洗和种族灭绝行为等) 、发达国家与发展中国家之间的贫富差距加速扩大，以及空前严重的环境恶化、贩卖毒 品等各种跨国犯罪、难民潮等全球性问题。如何应对和解决这些新问题确实是联合国面 临的难题，其中有些问题如内战超越了《宪章》原先规定的职权和应对范围。于是，以 美国为首的发达国家便提出《宪章》确立的传统主权概念、宗旨和原则已不能解决这些 新问题和新挑战，并借着维护人道主义、防止大规模杀伤性武器扩散和反恐的机会提出 了一系列新概念、新原则和新体制。如在科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争中，它 们大肆宣扬并且付诸实施所谓新主权论(有限主权论)、人权高于主权、人道主义干预、 先发制人(又叫“预防性自卫”)等论调，企图以此来代替《宪章》确立的主权平等、不 干涉内政、不得侵犯他国领土完整和政治独立、自卫权、集体安全等原则或体制，以服 务于其既定的战略目标。
更为严峻的是，在美国等西方发达国家的大力推动下，联合国安理会也采取了不少超 越《宪章》某些原则的行动，如在海地、纳米比亚、南非等国监督原来纯属国家主权范 围的选举；监测各国人权状况；在柬埔寨、东帝汶和科索沃等国家和地区设立联合国临 时权力机构，在一段时间内成为当地的最高权力管理者；同意美国派数万美军以联合国 维和部队名义到索马里采取超出自卫范围的大规模军事行动；2003年美国侵占伊拉克后 安理会通过1483号决议“确认”美英对伊拉克的占领，等等。从严格意义上说，所有这 些行动和决议都是与《宪章》确立的各国主权平等和不得干涉“在本质上属于任何国家 国内管辖之事件”等原则相违背的，但事实上却被联合国各会员国和国际社会所接受或 默认，变成合法的了。然而，如果有人提出要根据这些已经通过的决议精神来修改现行 的《宪章》，可以说没有一个国家会同意。
这里的核心问题还是国家主权。对于广大发展中国家来说，国家主权是他们“应对这 个不平等的世界上制度的最后一道防线”。(注：阿尔及利亚总统布特弗里卡1999年以 非洲统一组织主席身份在第54届联合国大会上的发言。)西方发达国家虽然主张并且不 断干涉他国内政，却坚持认为它们自己的主权和内政是丝毫不容外国或国际组织干预的 。美国是冷战结束以来侵犯他国次数最多、最严重的国家，但它又是维护自己国家主权 利益的观念最强的国家。凡是被其认为影响它行使国家主权的国际公约和条约，美国都 拒绝参加或参加后又退出。迄今美国拒绝参加或参加后未获国会批准的联合国公约和条 约有十项之多，其中包括四项国际人权公约，如《清除一切形式种族歧视国际公约》、 《儿童权利公约》等。美国学者说：“如果美国主张取消国内管辖，固然有利于它为推 行自己的政策去任意干涉别国内政，但是其他国家也就会干涉它们所关心的美国的‘内 部’事务。”(注：Terry L.Deibei,“Internal Affairs and International
Relations in the Post-cold War World”,The Washington Quarterly,Summer Issue ,1993,pp.13-33.)传统基金会2003年10月在给布什政府的一份联合国改革建议中第一条 就强调美国的国家主权不可侵犯，说：“联合国对美国的外交政策不应有否决权。当美 国还是联合国的积极参加者的时候，华盛顿决不能允许联合国限制美国和其他民主国家 为了它们的国家利益在国际舞台上采取行动的自由。”(注：Recommendations to the Bushi Administration on U.N.Reform,by Nile Gardiner,Ph.D.,and Baker Spring,
Heritage Foundation,October 20,2003.)
第二，不同国家的利益与国家集团的利益矛盾导致在联合国改革重点上严重的认识分 歧。
当今世界上富国与穷国之间、强国与弱国之间存在严重不平等、不公正的关系。由于 各自地位和处境不同，它们当前面临的主要挑战和问题也不同，因此，他们在联合国改 革的重点和具体要求方面必然存在严重分歧。安南秘书长2003年9月23日在联大的讲话 中说：“我们似乎在什么是主要威胁和如何对付这些威胁方面已不再能取得一致意见。 ”冷战结束后特别是“9·11事件”后，美国等发达国家强调当前国际社会面临的主要 威胁是大规模杀伤性武器、恐怖主义和违反人权，主张将它们列入《宪章》第7章(对付 和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应对办法)，据此重新划定使用武力的界限，认 为安理会应通过一项决议，凡符合下列三个条件中任何一条就是对和平构成足够大的威 胁，从而有充分理由对其使用武力：(1)拥有大规模杀伤性武器，或有清楚而令人信服 的证据说明企图拥有这些武器；(2)有计划有步骤地侵犯人权行为，它表明这样的国家 缺乏制约政府行为的内部机制；(3)有迹象表明侵略其他国家的意图。(注：“New
Concept of Sovereignty”,A speech by Richard Haass,ex-director of Policy
Planning of the U.S.State Department,at Georgetown University,Washington,
January 14,2003;Anne-Marie Slaughter,“A Chance to Reshape the U.N.”,
Washington Post Sunday,April 13,2003.)
但是，对于广大发展中国家来说，贫穷、被剥夺权利、内战、疾病(特别是艾滋病等传 染病)和环境恶化，才是它们面临的更直接的主要威胁。安南认为这些问题对全球的威 胁更大。他说：“我可以十分坦率地说，若在世界各个地区进行民意调查的话，大规模 杀伤性武器和恐怖主义不是大多数人主要关心的问题和感受的主要威胁。”(注：安南2 003年9月23日在联大讲话和2004年3月16日在(纽约)外交关系理事会(Council on
Foreign Relations)的讲话。)因此，极大多数发展中国家主张改革的重点应放在发展 问题上，主要是解决贫困、发展经济、缩小南北之间的科技和数字鸿沟、防治艾滋病等 。这是发展中国家与发达国家在改革重点方面最大的分歧。
美国等发达国家基本上不理会发展中国家的要求，它们正在利用其强大的政治、经济 、军事和文化的影响力，竭力把联合国改革的重点拉到其所关注的大规模杀伤性武器、 恐怖主义和人权问题上，发展中国家虽不满并极力抵制这种做法，但无力扭转这种趋势 。
第三，扩大安理会与提高安理会决策效率之间的矛盾。
安理会改革包括增加新的安理会成员国、否决权问题和提高安理会决策效率三个方面 ，无论哪一个方面的改革都很难获得绝大多数国家的赞同。从安理会的代表性来说，适 当增加安理会成员国是必要的，因为在联合国成立时，安理会成员国的数量占全体51个 联合国会员国的20%，而现在已降至7.8%。但是对于安理会应扩大到什么程度、以什么 标准选择新的安理会成员国、哪些国家有资格成为常任理事国等问题，虽然近十多年来 已提出了许多方案，却没有一个方案能为大多数国家所接受。这是因为安理会虽是联合 国六大机构中规模最小的一个，但权力最大，只有它的决议具有约束力，联合国全体会 员国必须执行。因此，安理会组成的扩大，特别是增加常任理事国，不是一个简单的数 量变化，而是一种权力的再分配。今天，只要是地区大国似乎都认为自己应该成为常任 理事国，而且迄今谁也没有表现出丝毫谦让的意愿。有些发达国家认为不应以主权平等 原则而应以实际影响力(经济、军事实力和对维护和平做出贡献的能力)，来选择新的安 理会常任理事国。发展中国家则强调主权平等和地域均衡分配原则。现在有一种意见主 张设立集体常任理事国席位，如欧盟、非洲联盟都可以获得集体常任理事国席位，然后 由该组织的成员国轮流参加安理会的工作，企图用这种办法来解决席位分配上的困难。 但是，这样做必将动摇联合国作为主权国家政府间国际组织的根本定位问题。而且那些 地区国际组织成员国如英国、法国必须放弃现有常任理事国席位，那显然是不可能的。 所以这种主张也是行不通的。
安理会对维护国际和平与安全负有特殊责任，它必须能对各种威胁或破坏和平与安全 的事件和行为及时作出反应。因此，安理会改革也要符合提高决策效率的要求。然而， 增加安理会成员国的数量与提高决策效率之间存在着矛盾。安理会成员国数量越多，就 越难以统一意见。1965年前，安理会只有11个成员国时，可决票为7票，即至少要有7票 赞成，而且没有否决票，决议才能通过生效。后来安理会扩大到现在的15个成员国时， 可决票也就随之增加到9票。将来若增加到20国以上，可决票数量也必须按比例增加。 这样势必影响决策效率的提高。
第四，修改《宪章》的必要性与否决权问题。
安南秘书长在他的《千年报告》中说：“如果国际社会要在明天创建一个新的联合国 ，其结构无疑会不同于今天的联合国。”(注：安南：《千年报告》，2000年中文版。) 他又说：“除非会员国愿意考虑进行真正的结构改革，否则我们所能做到的仍将受到严 重限制。”(注：安南：《千年报告》，2000年中文版。)这就是说必须进行结构改革才 能使联合国成为一个更加现代化、更加有效的组织。这不仅涉及《宪章》的修改问题， 而且必须得到联合国成员国的同意与支持。
除上述诸因素外，否决权也是《宪章》修改的一大障碍。按照《宪章》第108、109条 规定，修改《宪章》必须依次经过三道关，即联大会员国2/3表决和安理会至少九个成 员国表决同意、2/3会员国表决通过、由联合国2/3的会员国包括安理会全体常任理事国 各按其宪法程序(即各国议会)予以批准。这就是说，安理会五个常任理事国对于《宪章 》修改拥有否决权。只要有一个常任理事国使用否决权，任何修改决议即使其他所有会 员国都同意并经其本国议会批准也无效。这就使得对《宪章》的实质性修改几乎是不可 能的。
有不少国家(主要是中小国家)主张取消否决权，但这更是不现实的。且不说现在的五 个常任理事国中没有一个国家会放弃否决权，美国在伊拉克问题上未能利用安理会名义 发动战争，使它的战争失去合法性，就是因为有了否决权。这就再次证明了否决权继续 存在的必要性。在当今国际力量对比严重失衡的情况下，若取消否决权，某些大国特别 是超级大国将更加肆无忌惮。
也有不少国家提出把否决权的使用限制在《宪章》第7章的范围内，在第7章以外的问 题上，如选举秘书长和《宪章》修改等问题上，不得使用否决权。这类建议也不过是说 说而已，根本不可能被任何一个常任理事国接受。
第五，民主化与霸权主义之间的矛盾。
伊拉克战争后，美国提出改革联合国的理由是，联合国现在已不能解决后冷战时代的 威胁，联合国及其安理会已没有能力对美国及其盟友面临的主要威胁做出决定，因此必 须“寻求新的准则，重新塑造联合国，使之成为(美国主宰下的)国际秩序的一个更有效 的保护者”。(注：“A Chance to Reshape the U.N.”,Washington Post Sunday,
April 13,2004.)但是，在大多数会员国特别是广大发展中国家看来，恰恰是美国的霸 权主义破坏了联合国。联合国改革的核心应该是民主化问题。联合国真正的改革必须致 力于推动多边决策的民主化。如果说，冷战时期，联合国常常受到美苏两个超级大国的 左右，那么冷战结束后，联合国基本处在美国的霸权控制之下。这种现实限制了任何试 图对联合国进行改革的努力。布什政府负责国际组织事务的副国务卿约翰·博尔顿直言 不讳地说：“根本就没有什么联合国。世界上只有一个听命于唯一超级大国的国际组织 。……当美国发号施令时，联合国就会惟命是从。当联合国符合我们的利益时，我们就 会利用它。当它不符合我们的利益时，我们就会绕开它。”(注：[美]菲利斯·本尼斯 著，陈遥遥、张筱春译：《发号施令——美国是如何控制联合国的》，新华出版社1999 年版，第5页。)1996年在酝酿选举新秘书长期间，为了反对加利连任，美国驻联合国大 使奥尔布赖特的发言人杰米·鲁宾竟然在纽约联合国总部大楼的电梯里张贴了一张写有 “联合国只能做美国让其所做的事”的海报。(注：加利：《永不言败——加利回忆录 》，第341页。)这是警告加利秘书长，因为他对美国的“独立性太强了”，所以他必须 下台。这也意味着任何联合国改革方案必须符合美国的利益，否则不可能获得通过。
因此，名人小组成员埃文思才会如前文所说对联合国改革的前景感到悲观。他还说： “只要有一两个强国不愿意建立一个多边主义的世界，事情就难办。尤其是要改变安理 会的成员和作用更是难上加难。”他特别提到唯一超级大国美国压根儿不愿意接受任何 国际组织和制度的约束，它是联合国进行合理改革的最大障碍。(注：“Hard Road
Ahead for Reform of UN”,The Nation(Thailand),February 10,2004.)可见，只要霸 权主义和强权政治不铲除，在联合国就不可能实现真正的民主化，也不可能进行真正的 改革。在联合国内，民主化与霸权主义之间的斗争将长期存在下去。
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