中政府：我国城市政府组织法制的理性选择，本文主要内容关键词为：政府论文,法制论文,理性论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代城市是物质财富、精神财富和社会活动高度集中之地，是具有综合性功能的政治、经济和文化的中心，在国家和地区的社会发展进程中起着先导作用。要保证城市的正常运转和健康发展，有效的行政管理必不可少。而行政管理的基本载体乃是城市政府组织，因此，设置多大规模的城市政府组织最有利于实现行政管理效率的最优化，就成为我国城市政府机构改革和行政管理学、行政法学研究的一项重要课题。对此，人们已在理论上和实践中进行过许多探索。本文尝试提出“大社会，中政府”的观点①，为这方面的进一步探索提供一个新的参考思路。
一、只有走出误区才能跳出机构改革“精简－膨胀”的怪圈
从行政组织法角度考察，虽然我国城市的产生和发展源远流长，丰富多彩，但长期以来封建地方行政制度一直是“城乡合治”，城市本身并没有作为一级单位的地方国家行政管理组织看待；辛亥革命前后制定颁布的《城镇乡地方自治章程》和《江苏暂行城乡制》，乃是我国近现代城市行政管理组织正式产生的法律标志。由于战争频仍、军人执政等社会历史原因，此后30多年间我国城市行政管理组织发展缓慢，制度化水平不高。
新中国建立后，由于我们照搬苏联集权模式（苏联仅中央政府就设了100多个部、委、直属局），加之“帕金森现象”、“官本位思想”的推波助澜等原因，所以不仅中央政府的工作部门和人员不断膨胀②，而且城市政府的规模也急剧扩大。例如，目前我国中等城市政府工作部门一般都在30～80个之间（“中政府”和“小政府”的发达国家一般在10～20个之间），工作人员一般数千人③，城市政府机构膨胀的趋势，仅此可见一斑。
这种集权式城市政府组织模式，虽然与建国初期工作重心从农村转移到城市的社会条件基本适应，但随着社会经济政治生活的迅速发展和行政组织自身的发展却日渐显露出一系列局限性。特别是随着经济建设和改革开放的不断发展，这种急剧膨胀的“大政府”模式的弊端暴露得更为充分，已严重阻碍着城市社会政治、经济和文化生活的健康发展，成为提高城市综合效能的一个重要制约因素。概括起来，其弊端主要是：1、党政机构重叠、职责不分，以党代政的现象比较普遍；2、政府直接经营管理企业，政企职责不分，压抑企业活力的现象比较普遍；3、实行部门管理体制，造成条块分割，盲目发展和重复建设，制约了社会生产要素的合理配置和城市行业整体经济效益的提高；4、机构臃肿，职能交叉，互相扯皮，以及人浮于事，素质不高，从而造成指挥不灵，效率低下，官僚主义严重的被动局面。
针对这些弊端，我们从五十年代末期开始，对各级政府进行了多次调整和改革。特别是在1958年、1970年和1982年，以大量削减机构和人员为导向进行了三次较大规模的机构精简，以后又提出“大社会，小政府”的主张，诚然，机构改革的决心和力度不可谓不大，但每次改革的结果，都是机构人员减而复增，行政效率依然如故，无论是中央还是地方城市的政府机构改革，始终未能跳出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。从“小政府”构想开始，以“大政府”现实告终，这已成为制约政治体制改革深入发展的一个“瓶颈”。
为什么历次城市政府机构改革总是事与愿违，跳不出“精简－膨胀”的怪圈？笔者认为，除了改革措施不配套等原因以外，还在于单纯追求城市政府机构和人员的大幅度削减，试图由“大政府”跨向“小政府”的机构改革导向，存在一系列认识上的误区。主要误区有三：
一是忽略城市政府职能的分析和转变，误以为只要大量裁减机构和人员就能大幅度提高行政效率。其实，我国城市政府组织机构臃肿、人浮于事、效率不高的一个最主要的原因，在于机构设置和职能分布不合理。譬如，由于我国长期实行产品经济体制和部门管理原则，随着社会生产和分工的日益发展，城市政府机构中的经济管理部门特别是专业经济管理部门也就不断增多，日趋庞大，比重已占到三分之二左右（市场经济国家一般为三分之一至四分之一）④。以重庆为例：解放后该市第一届人民政府成立时，工交系统仅有2个局，随着部门管理原则的推行，到1982年机构改革后，已增至20个局（办）。相对而言，城市政府的社会公共事务管理职能部门则发展缓慢，力量不足，一些本应由政府承担的社会管理职能也往往不得不推给企业，形成“市长指挥生产，厂长管理社会”的错位现象。所以，如果城市政府机构改革不抓住职能转变和结构调整这个关键，而只是一味在大量裁减机构人员上做文章，单纯追求机构和人员精简的百分数，必然难以收到机构改革的应有成效。
二是机械地、片面地理解马克思主义经典作家关于未来国家管理和政府组织的个别论述，误以为“机构少，职能少，人员少”就是马克思主义政府组织理论的精髓。其实，尽管马克思、列宁曾经提出过建立无产阶级专政的国家政权后国家将很快走向消亡，政府只应有为数不多的职能、并提过实行所谓“小政府”等等，但我们对此却不应作狭隘的理解，而应注意全面准确地去把握马克思主义政府组织理论。首先，马克思还特别强调了政府行使社会管理职能的重要性，指出这是“由于国家的一般的共同需要而必须执行的职能”⑤。实践说明，随着城市社会生活发展的进程，这方面的行政管理职能需要并不是缩减，而是不断地扩大（如环保，减灾，社会服务，公共设施建设等等）。因此，社会公共事务管理方面的政府职能部门现在非但不能削减，反而需要不断加强。其次，马克思主义政府组织理论固然重视精简政府机构，但更关注的是实行经济、政治和社会民主，由工人及其代表进行管理。列宁还特别强调要反对官僚主义，提高行政效率⑥。我们应当以此为基本出发点，来探索和确定城市政府组织的合理规模。因此，在进行生动的城市政府机构改革实践中，如果不是首先从实际出发，而是拘泥于马克思主义经典作家关于政府组织设想的个别提法（如“小政府”），这显然是教条主义的态度。
三是简单片面地看待日本的“小政府”模式，误以为照搬日本那种政府组织模式必然带来行政高效率。其实，对日本的所谓“小政府”也应加以具体分析。首先应当看到，由于众所周知的原因，日本的“二战”以后长期很低的军费开支，这是它的政府支出在财政总支出里所占比重相对较低的一个重要因素。其次应当看到，由于日本的人均国民产值和收入都在世界上名列前茅，国民生产总值居世界第二（略低于美国），而人口仅有一亿二千多万，所以，尽管按照政府行政经费预算比重这一相对指标可将其划为“小政府”国家，但其各级政府的绝对规模实际上也相当可观。再次应当看到，日本实际上是一个对市场直接干预程度较低的市场经济国家，加之其协会组织极为发达（全国有各种协会组织5.5万个之多），行业管理极为有力，所以其政府经济管理部门较少，特别是城市政府的管理部门更少，这也是形成日本的“小政府”模式的一个特殊的重要原因。最后还应看到，随着工业化进程中出现的“城市病”日益严重，许多日本国民对加强城市政府的社会管理职能和机构已有日益深刻的认识和明确的要求，不少有识之士也正在积极地为此进行呼吁。如日本著名经济学家和政治家，“国民收入倍增计划”的制定者、曾任外务大臣的大来佐武郎博士就曾经强调提出：“在行政改革中，盲目地缩小机构也会带来问题。行政机构的职能之一是为了缩小社会经济发展过程中与市场机制中出现的各种矛盾和救济弱者。……如果因精简政府机构而减少公共福利事业，必将造成社会上的不平等现象。⑦”可见，即使对日本的所谓“小政府”模式，我们也应有清醒的认识和正确的态度，并注意观察其最新变化特点，而不应迷信和盲从⑧。
正是由于这样一些认识上的误区，使得以大量裁减机构人员，试图由“大政府”跨向“小政府”为基本导向的历次城市机构改革缘木求鱼，成效不大，始终跳不出“精简－膨胀”的怪圈，城市政府行政效率的总体水平也难以提高。因此，我们惟有走出误区，解放思想，以政府机构和人员适应城市经济和社会发展需要为导向，合乎理性地选择规模适中的城市政府组织系统即“中政府”作为机构改革的基本目标，我国城市政府机构改革才能从根本上摆脱目前的困境，带来城市社会生活与政府行政管理健康协调发展的新局面。
二、规模适中的城市政府组织系统是行政组织法制的理性选择
从组织原理和法制上讲，我国城市政府组织系统的规模既不能过于庞大，又不能从感性认识出发片面追求小型化，而必须合乎理性地选择适中的组织规模，即“中政府”，这是由多方面因素和特殊运动过程所决定的。这里谈四条主要理由：
理由之一：现代城市政府的特殊重任要求保持规模适中的政府组织系统。
作为经济、政治、文化、信息和人口高度集中之地的现代城市，具有日益增多、各具特色的功能，如工业生产中心、贸易金融中心、政治中心、信息中心、科教文化中心、社会服务中心等多方面功能。要使这样一个多功能、综合性、高能量的复杂巨系统保持高速协调运转，在整个国民经济和社会发展过程中发挥更大的作用，城市政府这一具有中枢指挥机能的核心子系统肩负着极为繁重的任务，必须得到合理的发展，保持适度的、相应的组织规模。从《中共中央关于经济体制改革的决定》所提出的要求来看，现阶段我国城市政府主要有八个方面的任务，即：“做好城市的规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治，指导和促进企业的专业协作、改组联合、技术改造和经营管理现代化，指导和促进物资和商品的合理流通，搞好文教、卫生、社会福利事业和各项服务事业，促进精神文明的建设和创造良好的社会风气，搞好社会治安”。特别是随着党政职能的分开和中央对地方权力的下放以及城市中心作用的加强，城市政府的职能日益扩大，职责日益加重。承担着如此繁重艰巨的任务，如果不保持相当规模的行政组织机构，身处各种要素和矛盾集汇中心的城市政府显然就难以进行充分有效的行政管理，难以适应现代城市经济和社会发展的需要，无法完成其历史使命。
理由之二：规模适中的城市政府是加强廉政法制建设的必然要求。
还应看到，随着现代城市行政管理的客观需求日益扩大，城市政府的法定职能也会相应扩展，其职责必然逐渐加重，如不保持相应规模的行政组织机构和人员，就会出现行政管理“供不应求”的局面；于是，行政主体就有了随意选择服务对象的余地和客观理由，行政相对人也难免会选择行贿手段来争取优先满足自己对行政管理的需求，这就为行政权的滥用和腐败提供了客观条件。正因为如此，在一些行政法制较为健全的国家和地区（如香港地区），有这样一个惯例：一项重要的法律规定出台前须征求行政执法部门的意见，在相应的执法组织、人员和经费能够得到落实的情况下方能批准出台，以保证立法之后能得到充分有效的施行，不致于留下有法难依、贪赃枉法的制度性、政策性漏洞。这就启示我们，为保证日益扩展的行政法制得到充分有效的落实，在执法组织、人员和经费方面的必要成本应当如数付出；如果不愿付出这方面的行政法制成本，只能咽下行政腐败、效率低下、法律难于实施的苦果。多年来我国城市政府机构改革不断折腾，行政腐败现象日渐严重的深刻教训，早已证明了这一点。据笔者最近的实地调查，深圳、海口等我国沿海特区城市政府中的一些有识之士，也开始注意到这个问题。可见，担负特殊重任的现代城市政府必须相应地保持规模适中的行政组织系统，才能满足城市社会发展和行政法制建设和客观要求，才能实现政府机关既高效又廉洁的行政法制目标。
理由之三：规模适中的城市政府是若干相对运动过程的必然结果。
在生产社会化和城市现代化进程中，城市政府规模的变化受到许多因素的影响。特别是受到如下一系列复杂的相对运动过程的深刻影响：
其一，城市政府支出比重的降低与行政管理需求的提高。一方面，随着城市工业化进程和社会生产力的发展，城市经济实力逐步增强，城市政府支出在城市总产值、总收入中的比重会相对地逐渐下降；另一方面，随着工业化进程中出现大量“城市病”，城市社会对政府行政管理特别是社会公共事务管理的需求日益提高。这两方面变化相对运动的结果，使得城市政府的相对规模必然动态地保持适中水平（从较长时期来看甚至略有扩大）。从日本、美国等主要发达国家的城市政府规模变化的历史中可以明显看出这一点。⑨
其二，城市政府工作人员素质的提高与城市政府行政管理职能的扩大。一方面，随着社会教育文化的迅速发展和人事制度的不断完善，政府工作人员的素质包括管理素质会逐步提高，因而一定量的行政管理工作所需行政管理人员数可以相应减少；另一方面，随着科技的进步和社会生活的发展，许多新的社会问题不断产生，如工业污染、疾病流行、人口爆炸、能源不足等等，这些问题难度大、涉及面广，往往需要政府出面协调解决，因而城市政府新出现的这些管理服务性职能和行政管理工作量必然相应地迅速扩大，机构人员也就需要相应增多，这已成一种规律⑩。这两方面变动的结果使得城市政府必然要保持规模适中的机构和人员。否则就无法适应现代城市行政管理的客观要求。
其三，城市政府微观经济管理职能比重的减少和宏观经济调控职能比重的增大。一方面，“二战”以来在实行市场经济的发达国家和地区，随着生产社会化和城市现代化进程以及经济秩序的完善，城市政府直接经营管理的企业一般的日益减少，对微观经济活动的直接干预行为也逐步减少，因而城市政府的微观经济管理职能比重也相应减少；另一方面，在同一社会历史进程中，城市政府通过法律规范和经济政策以及行政管理手段，对企业和其它经济组织的活动进行宏观调控的范围不断扩展，责任日益加重，这方面的职能比重也就相应增长。这一增一减，也就使得城市政府的经济管理职能以及承担职能的机构规模在管理体制不变的一定时期内，大致趋于适中的总量水平上。
其四，效率需求与公平需求的不同作用。一方面，社会对效率的需求，会促使城市政府必须不断精简机构和人员；另一方面，社会对公平的需求，又促使城市政府必须保持对各种社会组织和利益群体的干预和协调能力，因而需要保持相当规模的机构和人员。例如，据一项调查，在内地中心城市重庆，仍有20%左右的潜在贫困户和现实贫困户；而要从根本上解决这个问题，必须建立健全适合国情的社会保障体系，保持和强化城市政府在这方面的职能和机构(11)。由于效率需求与公平需求这两大动因的反向共同作用，城市政府机构的规模也就必然要保持在适中水平。
由于上述一系列相对运动过程的综合作用，从城市政府的职能构成上看，就呈现出某些职能相对缩小而某些职能相对扩大的趋势，因而城市政府各类机构的比重也发生相应的变化。这样一些变化，使得城市政府的总体规模相对地保持在一定水平，呈现出明显的趋中态势。如果人为地阻碍和扭曲这一系列相对运动过程，必然造成城市政府组织的结构失调和功能紊乱。
理由之四：规模适中的城市政府更适应我国建立新的经济体制的客观要求。
中国的基本国情等原因，决定了我国正处在社会主义的初级阶级。这一阶段的根本的任务是发展社会生产力，把国民经济搞上去，实现社会主义现代化。为此必须把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标模式。
社会主义按市场经济体制的要求，必须充分发挥市场的基础性调节作用，同时注意发挥计划调节手段的作用，加强和改善国家的宏观调控，以保证国民经济持续、快速和协调地发展。对我国来说，城市经济活动既要采用计划调节手段，相应的政府职能和机构也就少不了；同时又要充分发挥基础性的市场调节手段的作用，政府对经济活动的干预不能过多，因而政府经济管理类机构也就不能过多过大。因此，保持规模适中的城市政府组织系统，更符合我国的现实国情。可以说，这是选择“中政府”思路的一个特别重要的原因。
从上述理由可以看出，规模适中的城市政府组织系统即“中政府”，乃是多方面因素多个相对运动过程交互作用的产物，它符合我国国情和城市发展规律，能可靠地承载城市政府的基本职能和新增职能，能更好地满足现代城市社会生活这个“大社会”的行政管理需求，能有效地推动城市经济和社会生活的健康协调发展，有利于实现行政组织法制建设的预期目标，因而是一种合乎理性的正确选择。
三、把“中政府”作为城市政府机构改革的基本目标及其法学思考
1、与“大政府”和“小政府”相比，“中政府”更符合我国国情和城市现代化规律，能带来适度组织规模效益，有利于实现城市行政效率和城市经济社会发展状态的同步优化。因此，城市政府机构改革应以充分有效地满足城市经济和社会发展需要为导向，把建立规模适中的政府组织系统作为基本目标，不再盲目追求机构和人员的大量削减，而注重城市政府的职能转变和结构调整。
2、“中政府”在本质上是积极管理和适度集中的政府，而不是消极管理或高度集权的政府。因此，选择“中政府”既能为完成繁重的现代城市行政管理任务创造更好的条件，同时也有助于克服官僚主义，提高行政效率，实现经济、政治和社会民主。而且由于克服了以往机构改革减而复增，大起大落，不断折腾的毛病，跳出了“精简－膨胀”的怪圈，所以有利于政府机构和人员的相对稳定及行政管理工作的连续性，从而有利于保持整个城市社会的必要稳定，也减少了机构改革的难度。这在现阶段尤其具有重要而特殊的现实意义。
3、城市政府职能转变和结构调整的重点是经济管理职能的转变（这里不讨论党政职能分开和发挥人大作用等问题）。应根据社会主义市场经济发展的要求，通过深化城市政府机构改革，真正做到变微观直接管理为宏观间接调控，变部门管理为全行业管理，变单一行政手段管理为综合运用经济、行政、法律手段进行管理。表现在经济管理机构的变化上，就是要加强城市政府的综合经济管理部门和经济监督、信息等方面的机构，逐步减少专业经济管理部门，适度降低经济管理职能机构在城市政府总体规模中的比重。
4、城市政府职能转变和结构调整的次重点，是社会公共事务管理职能和机构的扩展。应当根据现代城市发展的规律和城市生活发展的需要，把那些属于和宜于政府管理的社会公共事务由政府切实管起来，逐步增强城市政府的公共服务性；其余的社会公共事务则采取行政合同等方式委托给行业协会、企事业单位等社会组织承担。在城市政府组织系统中，社会公共事务管理类机构的比重应逐步增加。
5、城市政府机构改革要与深化企业改革、建立现代企业制度有机地结合起来，保证企业成为独立的商品生产经营者，成为充满活力的城市经济基本细胞。为此，作为最靠近企业的政府组织，城市政府应注重市场体系的培育和保护，综合运用法律规范、产业政策以及必要的行政手段来指导和保护企业的正常竞争，及时纠正部分企业的某些反社会、反市场倾向，以弥补市场机制的不足。同时，也要注意约束城市政府在客观上对市场的破坏性干预。
6、应进一步加强行政立法（包括制定行政组织法和行政行为法），依法维护和规范行政组织和行政行为。特别是应加快行政编制立法，增强行政编制法的科学性、系统性和权威性，坚决克服编制管理的主观随意性。还应注意运用法经济学的某些知识和原理（如法制成本效益分析理论），来正确认识和处理城市政府组织规模的依法调控问题。具体而言，就是要在城市政府机构改革和行政组织建设的过程中，进一步加强预算管理，在满足行政管理需求和强化行政法制建设的前提下，运用经济杠杆来调控城市政府自身的发展和行为，逐步形成城市政府组织规模的自控机制，切实将城市政府经费预算与财政总预算的比率调控在30～40%的范围内，以获得适度行政组织规模效益，即建立起政府经济学意义上的“合算政府”。换言之，城市政府机构改革，应根据城市经济社会发展和行政法制建设的客观要求来合理地确定行政机构编制和人员，力争实现最大的行政综合效益，实现城市政府组织建设的科学化、规范化和法制化。
7、应采取多种有效措施，切实提高城市政府工作人员的素质特别是管理系质和法律素质，保证“中政府”具备必需的人才基础。为此，首要的是深化干部人事制度改革，积极、稳妥地全面推行符合国情的公务员制度，积极引入人才竞争机制。同时，要注意对必须精简下来的一部分政府工作人员作出合理的、恰当的安排，以免又出现严重的反弹性大量人员回流。
此外，由于目前我国城市政府机关内部设立了大量的自我服务机构，后勤服务人员已占总编制的1／3左右，所以政府机关部分后勤服务工作的社会化势在必行。这也是改变臃肿形象、减少政府支出、克服“机关内部自成社会”这一弊端的重要措施。
8、最后，在以“中政府”作为基本目标进行城市政府机构改革的过程中，还应努力探索和把握规模适中的“度”，防止和消除“政策变形”现象带来的消极影响。
注释：
①关于政府组织规模的大小，人们有着不同的理解和划分标准。本文姑以八十年代中期政府经费预算（含转移支出）与财政总预算的比率为尺度，把大于40%者视为“大政府”，把居于30-40%都视为“中政府”，把小于30%者视为“小政府”。这样，瑞典、挪威等国属于“大政府”国家，英、美、德等国属于“中政府”国家，日本属于“小政府”国家；我国这一比率为43%，也属于“大政府”国家。此外，如采用税赋总额与国民收入总额的比率为尺度，从1/3和1/4为界点进行划分，也可得出类似结果。参看：中国体改所赴日本考察团著《日本模式的启示》，四川人民出版社1988年版，第173-175页；黄达强等主编《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第121页。
②1949年政务院设35个工作部门，工作人员1万人左右；到1981年底，国务院工作部门达100多个，工作人员超过5万人。参看：耿亮等著《机构改革：效率+廉洁》，中国青年出版社1987年版，第1-3页。
③参看：夏书章等主编《中国城市管理》，知识出版社1990年版，第48-52页；劳动人事部编制局编《城市机构改革的调查与研究》，劳动人事出版社1988年版，关于机构改革试点城市的调查报告部分。
④参看：谭健主编《外国政府管理体制评价》，上海人民出版社1987年版，第73-95页。
⑥《马克思恩格斯选集》第2卷，第438页。
⑥参看：《列宁全集》第35卷，第490、552页。
⑦［日］大来佐武郎著、李梅子译《漫话日本官吏》，国际文化出版社公司1987年中文版，第46页。
⑧日本东京大学教授猪口孝先生也曾撰文指出：“中国在引进日本模式时必须有所选择，灵活运用。”参看：1992年10月13日《日本经济新闻》。
⑨参看：[美]约瑟夫·斯蒂格里兹著、曾强等译《政府经济学》，春秋出版社1988年中文版，第一、二章。
⑩参看：王志刚编《政府职能转变和机构改革》，光明日报出版社1988年版，第67-69页。
(11)《重庆社会科学院学刊》1990年第3期，第59页。
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