关于搭建中国社会保障新平台的设想，本文主要内容关键词为：中国社会论文,新平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会保障体系建设目标急需矫正
自1998年以来，我国政府明显提升了社会保障工作的地位，并将其同防范金融风险、稳定农业一并作为中央政府急需解决的三件大事。同以往相比，我国社会保障体系建设所面临的外部环境发生了根本性变化：宏观经济中出现了通货紧缩的趋势；加入WTO使提升我国企业的国际竞争力更为迫切；随着国有企业改革和结构调整，国有企业和城镇集体企业的在岗职工锐减，而退休人员（包括提前退休人员）却剧增。然而，社会保障体系建设的目标并没有随着宏观环境的变化而调整，相反在通货膨胀时期所拟定的养老、医疗等项社会保险制度改革方案，恰恰在通货紧缩时期集中出台，从而同宏观经济目标唱起了“对台戏”：治理通货紧缩要求改善和稳定国民的未来预期，社会保险制度改革的趋势却是逐步降低养老与医疗待遇水平，增加个人负担比例。即使是在2000年下半年拟定的《完善城镇社会保障体系试点方案》，也没有能扭转这一趋势，基本上延续或重复了以往的制度设计方案。其最终结果是：社会保障体系建设的现实同政治家对社会保障的预期，在目标、动机与效果等方面产生了严重偏差。
矫正或调整社会保障体系建设的目标，使其同宏观经济和社会发展总目标一致起来，是搭建中国社会保障新平台的根本出发点。
从1951年颁布《劳动保险条例》算起，我国社会保障体系建设已走过五十多年的历程。在社会保障体系建设的不同时期，由于所处的环境与背景有很大差别，因而所设定的目标也是不同的。以养老保险为例：20世纪80年代中期，养老保险制度改革的目标之一，是平衡不同企业之间的养老金支出负担，所采取的手段是实行退休费用社会统筹。到了90年代，养老保险制度改革的目标发生了变化，变化之一是区分政府、企业和个人的养老责任，特别是强调个人的责任，所采取的方式是引入个人缴费机制，这同治理消费基金膨胀的宏观大背景是一致的；变化之二是强化养老基金积累以应对人口老龄化，所采取的手段是引入个人账户制，基本动机是把养老保险制度改革与资本市场发展结合在一起。
根据我国目前宏观经济和社会发展的大环境，笔者认为，应对社会保障体系建设目标作调整：
（一）稳定与改善国民的未来预期。
综合宏观经济专家的分析与判断，始于1998年的通货紧缩趋势，到目前为止尚未根本性改变。因此，治理通货紧缩是当前宏观经济的大目标，社会保障体系建设理应为此服务，而不是相反。稳定与改善国民的未来预期，是社会保障体系建设服从或服务于宏观经济大目标的基本要求。
为国民解除后顾之忧，是社会保障的题中应有之义。自1998年以来，国家财政投入大量资金支持实施“两个确保”和“低保”等项工程，这对于稳定国民的未来预期，再塑公众对社会保障的信心是非常必要的，也是十分重要的。但是，“两个确保”是我国特殊时期所采取的特殊政策措施，而政策措施与制度建设是不同层面的问题，二者不能相混淆，更不能相互替代。目前，我国社会保障体系建设中存在一种倾向，即用短期的政策措施取代长期的制度建设，这种倾向是不符合改革开放大方向的，值得引起高度警惕。
当前，稳定与改善国民的未来预期，有三类人群需要特别关注：
一类是过去在国有单位工作，而且劳保权益已积累到一定程度（比如工龄超过15年），他们或者继续留在国有单位，或者因种种原因告别国有单位，尽管其养老与医疗等社会保险关系能够被接续，但由于待遇水平总的趋势是不断降低，个人负担比例随之逐步提高，而这部分人群在过去并没有为自己的老年生活进行积累，再从现在起增加积蓄，惟一的选择是把即期消费减至最低限度。
一类是过去曾在城镇集体企业工作，且已正式办理了退休手续，但因其过去效力的企业不景气甚至已经关闭，无力缴纳养老保险费用，因而被养老保险制度拒之于门外，长期领不到退休金。目前，这类人群的数量有多少，并没有可靠的统计数据反映。（注：根据统计资料推算，没有被企业养老保险制度覆盖的城镇集体企业退休人员，1997年全国有81万多人，1998年仍有52万人。实际情况比统计数字要大得多。）无论这类人群的数量多大，有两点是肯定的：其一，他们是“两个确保”工作的“死角”；其二，他们的社会影响力是不可低估的，因为老年人的今天就是中年人的明天、年轻人的未来。
还有一类人群是过去没有劳保权益的积累，现在因种种原因进不了社会保险制度的大门，比如乡镇企业职工、进城农民工以及城镇私营企业和三资企业的雇员。这类人群的未来预期更不确定，他们之中收入较高的人用增加储蓄或购买商业保险等方式以备将来养老，但毕竟是少数；绝大多数人的收入水平并不高，极有可能成为将来的“低保”对象。
很显然，稳定与改善国民的未来预期，主要应靠制度建设：兑现过去的承诺要靠制度保证；防止与减少老年人的贫困要靠制度保证；扩大社会保障的覆盖范围，让更多的国民在年老时过上体面的生活更要靠制度保证。
（二）提升我国的国际竞争力。
在价格一定的前提下，人工成本是决定商品与服务的供应商竞争能力的重要因素。而人工成本包括工资性成本与非工资性成本两部分，后者受制于社会保障的缴费率或缴税率。换句话说，社会保障缴费率过高，必然增加供应商的非工资性成本，从而削弱其竞争力。反过来说，社会保障制度的建立离不开供应商的缴费（税），如果一味强调供应商的竞争力，把其非工资性成本维持在零水平，社会保障的覆盖面就不会扩大，稳定与改善国民未来预期的目标就难以实现。因此，对于宏观决策者来说，寻求社会保障制度建设与提升国际竞争力之间的平衡点，是至关重要的。
目前，我国社会保险的缴费率很高。按照制度设定，养老、医疗、失业、伤残和生育等五大险种的综合缴费率高达40.8%，其中企业负担29.8%。实际费率远比制度设定得要高。比如，养老保险的制度设定费率为28%，企业负担20%。但在一些地区，仅企业负担比例已经达到28%的水平。社会保险缴费率过高，必然增大企业的人工成本。目前，参保企业的非工资性成本相当于工资性成本的1/3，人工成本上升1/3。如果企业的盈利空间很小，一旦参保其利润几乎就会被社会保险全部吃掉。企业连生存问题都没能解决，哪里有能力参加社会保险。
改革开放以来，我国社会保险制度改革方案已进行过多次修改与完善，其中养老保险制度改革方案的更改次数最多，以国务院名义下发的文件就有3个。（注：它们分别是：《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年6月）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年7月）和《完善城镇社会保障体系试点方案》（2000年12月）。）但是，对于制度设计者来说，变更方案的兴趣点，似乎不在如何寻求社会保险制度建设与企业竞争力之间的平衡点，而在于如何实现社会保险基金的收支平衡，至于社会保险制度改革对企业竞争力的影响，则属于另一些部门考虑的范畴。2000年香港实行强积金计划之前，曾经就该项制度对企业经营成本的影响做过测算，即雇主和雇员各缴纳工资收入的5%，可增加企业经营成本0.8%。（注：资料来源：香港强积金局主席李业广先生在2000年12月“完善城镇社会保障体系试点方案”论证会上的发言。）
社会保险缴费率过高，不仅极大地损伤了参保企业的竞争力，而且人为地抬高了社会保险的制度门槛。1998年下半年，劳动保障部曾广泛发动“扩面战役”，但是，并没有达到预期效果。不完全是工作不到位，而是制度门槛太高。现在看来，社会保险制度的覆盖面，一是扩不大，二是扩不得。即使不考虑其他方面，单单从社会保险制度改革有损于企业竞争力这一点看，社会保障体系建设“改弦更张”就是明智之举。
社会保险的综合费率过高，原因是多方面的。从制度运行的历史背景看，过去社会保险没有积累是重要的因素。但这属于外在原因。从制度设计思路看，内在的、也是最根本的原因是“贪大求全”。目前，发达国家的社会保险制度主要包括五大险种，即养老、医疗、失业、工伤和生育等，一些发展中国家（特别是亚洲地区）虽然也已实行了社会保险制度，但并非五大险种全都搞，许多国家至今没有实行失业保险。我国则不然，五大险种样样齐全。此其一。其二，一些国家的社会保障有侧重点，国家提供的保障只负责一生中的某个阶段，比如美国只为65岁以上的老年人提供养老与医疗保障。我国则不然，从养老保险看，35岁的年轻人都能办理提前退休手续，并按月领取养老金；从医疗保险看，不管大病、小病，不分年老、年轻，只要参保都能享受医疗保险待遇。很显然，这种项目全与品种多的社会保险制度，其运转费用是不可能降下来的。发达国家的国力已经超过我国几倍甚至几十倍，都感到维持社会保险的正常运转有些力不从心，我国人均国民生产总值排在全球倒数几位，我国的国力哪能拉得动社会保险这架大马车。
综上所述，扩大社会保障的覆盖范围，是稳定与改善国民未来预期的内在要求；但用社会保险的方式搞社会保障，是我国的国力所不允许的。理智的选择是：放弃或搁置社会保险制度，用全新的理念去搭建中国社会保障的新平台。
二、社会保障体系建设要善于“打时间差”
解决旧体制遗留下来的历史债务，一直被看做是社会保险制度改革的难点，甚至被看做是拖累新体制建立的“罪魁祸首”。近年来，围绕如何偿还这笔债务，学术界和政府部门提出了不少对策建议。最早的方案是维持较高的缴费率，这也是社会保险制度设计者的良好愿望，但如前所述，这样做几乎断送了社会保障的前程；这两年大家把注意力集中在国有资产减持与变现上来，但在操作过程中遭遇了股市的“狙击”，不得已只好宣布暂缓实施。在筹资通道不畅通的情况下，国家财政特别是中央财政开始向养老保险制度大量“输血”。
其实，我国社会保障制度创新有一笔宝贵财富，那就是目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群。国家对这部分人群中的大多数人并没有社会保障承诺，因而不存在更多的历史债务，对这类人群实施一项社会保障新计划，国家的承诺是非常谨慎的、有限度的，且兑现承诺是在20年甚至更长时间以后的事情。这就为我们赢得了时间。在此期间，我们有足够的时间妥善处置国有资产的减持与变现问题，做大全国社会保障基金，让进入社会保障新平台的人群对国家兑现承诺充满信心；我们也不用靠国家财政等外在力量，而靠社会保障制度内较低的抚养比，筹措到足够的资金，并逐步偿还国家在养老金等方面积存的历史债务。因此，在历史债务、全国社会保障基金和社会保障新平台三者之间，就会确立“战略三角关系”，形成可贵的“时间差”。只要学会并善于“打时间差”，中国社会保障事业就会获得良好的发展机遇。
（一）养老金制度靠国家财政“输血”是危险的。
自1998年以来，随着国有企业改革和结构调整的力度不断加大，国有与集体企业的在岗职工大幅度减少，而离退休人员却大幅度增加，造成养老保险制度内的抚养比越来越高。到2001年底，基本养老保险的企业参保职工为9198万人，离退休人员为3165万人，制度内抚养比为2.9:1，即：不到3个人缴费，供养1名离退休人员。
为支撑养老保险制度的运转，自1998年以来，中央财政养老金补助额越来越大，1998～2000年为521亿元，其中仅2000年一年就补助337.8亿元，约占当年养老金支出的17.7%。由国家财政出面偿还养老金历史债务，从法理上无可非议。但由此而产生的一系列问题需要引起高度警觉：其一，养老保险制度靠外在的力量（财政）支撑，是否意味着该项制度已宣告破产？其二，我国目前只是刚刚步入人口老龄化的门槛，再过20年老年人数量越来越多，国家财政是否会被养老保险制度拖垮？其三，财政收入来自包括企业在内的纳税人，随着国家财政用于养老金补助的资金需求越来越大，纳税人能否承受更高的税率？而维持较高税率，势必损伤企业的国际竞争力。
（二）我国社会保障制度创新的宝贵财富。
在制度设计理念方面有所突破，是我国社会保障体系建设的当务之急。自20世纪90年代以来，国内理论界就对我国社会保障制度建设究竟采取怎样的模式进行过激烈辩论，到目前为止，这一争论仍在继续。
从全球范围看，现代社会保障至少有三种模式，即欧洲社会保险模式、拉美社会保障私有化模式和美国社会保障模式。从实践看，我国最终选择并付诸实施的基本上属于欧洲社会保险模式，当然也兼容了拉美模式——引入了个人账户制。根据对比研究，笔者认为，同欧洲模式和拉美模式相比，美国社会保障模式更适合于我国的国情和国力。
借鉴美国社会保障模式，在我国实行狭义的而不是广义的社会保障，首先要在项目设计上做到“少而精”，而不像社会保险制度那样“大而全”，主要包括老年保障、遗属保障、伤残保障和医疗保障，前三项简称“老遗残”。其次要把社会保障的重点集中在老年人身上，新加入社会保障制度的人群，领取养老金的年龄统一延长到65岁，而不管在此之前是否还工作。除少数人（如伤残和大病患者）以外，医疗保障只向65岁以上的老年人提供。最后要根据精算确定供款比例，综合费率以不超过15%为宜，且由雇主和雇员各负担5%。根据上述指导思想与原则，笔者提出了一项“低门槛、开放式与可持续”的社会保障新计划，拟以目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象组织实施。
目前，已被社会保险制度覆盖的人群约有一亿人，但仍有相当规模的人群尚未被覆盖，粗略估计大约有2.6亿人之多（参见表1）。这个群体是我国社会保障制度创新的宝贵财富，也使搭建中国社会保障新平台成为可能。
表1 进入社会保障新平台的人数估算 万人
注：2000年人数来自《中国劳动统计年鉴(2001)》，2000年已参加企业养老保险人数根据《中国社会保险年鉴(2001)》表2-1计算。
（三）社会保障新平台开辟新的筹资通道。
放眼全球，只要实行养老保险的制度转换，都面临支付“转制成本”的问题。但是，历史债务的生成与偿还具有长期性，把偿还历史债务的时段拉长，并确立稳定的筹资通道，历史债务是不会拖累新体制建立的。
2000年创立的全国社会保障基金，为偿还历史债务开辟了新的筹资通道，但这笔基金的积累需要时间；而搭建中国社会保障的新平台，由于进入新平台的人员目前大都处于青壮年，因而通过这个平台所筹集到的资金，完全可以在20～30年内用于偿还历史债务。等到新平台的人员年老时，全国社会保障基金已经积累到相当规模，国家完全有能力支付其养老与医疗保障待遇。
社会保障新计划拟以社会保障税的方式筹资，税率按15%估算，这样，社会保障新平台一年的筹资额大约为2100多亿元（参见表2），而养老金支出一项不足760亿元（参见表3），如果加上2000年全国离休、退休和退职人员“医疗卫生费”不足350亿元，两项合计约1110亿元。即使考虑到在社会保障新计划实施初期，筹资规模打折扣，维持资金的收支平衡是不存在问题的。随着社会保障新计划深入人心，并深得民心，筹资规模将逐步扩大。
表2 社会保障新计划筹资规模估算
注：*为估计数。
资料来源：根据《中国劳动统计年鉴(2001)》和《中国社会保险年鉴(2001)》相关数据整理。
表3 社会保障新计划供养人员养老金支出规模概算
注：①乡镇企业和城镇私营企业按其他各种经济类型企业数推算，拟由新平台支付额按新平台供养人数占其总数的58.1%估算。②在城镇个体经济和进城农民工中，65岁以上的从业人员目前几乎所有，所以忽略不计。
资料来源：根据《中国劳动统计年鉴(2001)》和《中国社会保险年鉴(2001)》相关数据整理。
用搭建社会保障新平台的方式开拓筹资新通道，很可能会受到各方面的批评甚至强烈反对。有人会认为，采取这样的方式扩大社会保障的覆盖面，其动机不纯。其实，开拓新的筹资通道，只是搭建中国社会保障新平台的“副产品”，其根本出发点是推动我国社会保障事业的顺利发展，并使其同宏观经济和社会发展总目标相一致，在我国构筑起“反贫困”（特别是老年人贫困）的制度屏障，最大限度地减轻城市“低保”的压力。对于拟进入社会保障新平台的人群来说，是用年轻时的资金投入，换取年老时的生活无忧无虑。因此，搭建社会保障新平台，于国于民都有利，是善举，是“双赢”之举：今天你为国家分忧，明天国家为你排难。
三、搭建中国社会保障新平台“一举多得”
以目前尚未被社会保障制度所覆盖的人群为对象，实施“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”，搭建中国社会保障的新平台，对于我们这样的人口大国来说，不是一件很容易的事情，需要进行广泛的推敲与论证，特别要经过精算，而且精算的时限至少要在70年以上，防止出现“好心”办“错事”的局面。
就笔者目前的学识而言，认为搭建中国社会保障新平台的利大于弊。
（一）顺应了我国工业化与城市化的潮流。
农村劳动力向城镇及非农产业转移，是我国工业化与城市化的必然趋势，也是我国现代化的重要标志。据国家统计局农调总队测算，1978～2000年，全国农村累计向非农产业转移农村劳动力1.3亿人，约占农村剩余劳动力存量的76.5%，平均每年转移591万人。（注：国家统计局农调总队社区处：《关于农村剩余劳动力的定量分析》，《国家行政学院学报》2002年第2期。笔者不同意“农村剩余劳动力”的称谓，建议使用“农村劳动力”一词。）农村劳动力的转移，拉动了我国城市化的迅猛发展。随着我国国民经济发展，人均国民生产总值不断提高，城市化水平将会更高。
近年来，进城农民工的社会保障问题，日益引起专家学者的广泛关注。有专家认为，能否获得养老与医疗等社会保障权益以及子女受教育权，已被进城农民工看做是融入城市的重要标志。（注：在中国社会科学院社会政策研究中心举办的“2002年社会保障夏季论坛”会上，中国劳动保障科学研究院何平研究员提出了这一观点，并得到与会专家的认同。）当然，目前反对把进城农民工纳入社会保障体系的呼声也很高，（注：参见陈平：《建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策》，载于《参阅文稿》2002年第12期；《中国改革》2002年第4期摘发了这篇文章的前四部分。）反对的主要理由是：第一，对进城农民工来说，现在第一位的任务是增加即期收入，养老等社会保障问题是很久远的事情；第二，这些年来，城市职工的社会保障制度都没有搞好，农民工流动性很大，年老时找谁领养老金；第三，企业雇用农民工图得是廉价，让农民工加入社会保障体系，势必增加企业的经营成本。
笔者认为，农民工的社会保障是一个战略问题、全局问题、长期问题。有资料显示，进城农民工返回农村的比例很你，这意味着农民工中的很多人将长期居住在城市，否则，城市化比率不会提高，中国的现代化就是一句空话。现在的农民工都很年轻，如果他们年老时继续滞留在城市，一旦落入贫困，变为城市“低保对象”，政府最终要去管。现在把农民工纳入社会保障体系，政府具有主动性；将来农民工变成城市“低保对象”，政府就只有被动应付了。
最近几年，部分城市把农民工纳入了社会保险体系，一旦农民工离开这座城市，只能带走记入个人账户的资金。这样做无异于剥夺农民工的社会保障权益，是短视的，甚至是歧视。如果把农民工纳入社会保障新计划，由于实行全国统筹，无论农民工到哪里就业，其社会保障权益都会被准确记载，而不会被剥夺。即使农民工回到农村，20年后全国社会保障信息系统网络将遍布城乡，国家对其养老与医疗保障的承诺是能够兑现的。
至于农民工参加社会保障新计划，对其本人来说，即期收入会有所减少，但税率很低（不会超过7.5%），也是能负担得起的；对其雇主来说，经营成本肯定会提高，但同社会保险相比，负担比率可从29.8%降至7.5%，减少22个百分点，非工资性成本可降低3/4。以香港强积金计划雇主与雇员各负担50%，从而增加企业经营成本0.8%推算，雇主为其雇员加入社会保障新计划而供款，其经营成本是很低的。以牺牲雇主很少一点短期利润，换取国民的长期利益及国家的长治久安，从战略和政治的角度看，是值得的。
（二）增强了社会保障的可持续性。
近年来，可持续发展问题日益引起国际社会的广泛关注。社会保障也存在可持续性问题。如前所述，我国企业养老保险制度已面临不可持续发展的严峻形势，最近几年靠国家财政特别是中央财政大量“输血”维持运转。但是，以尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象，实施社会保障新计划，我国社会保障的可持续发展是不存在问题的。即使到21世纪30年代，我国人口老龄化达到高峰，由于城市化率已很高，劳动年龄人口维持在九亿多人的规模，况且历史债务的大部分已被偿还，国家承诺的社会保障待遇水平也已下降，不会出现社会保障支付危机。更为重要的是，那时全国社会保障基金已经做大，中国应对人口老龄化高峰拥有充分的资金后盾。（注：有资料显示：2005年，我国65岁及以上老年人在总人口中所占的比重为7.83%，2010年为8.47%，2015年为9.7%，在2020年为11.8%，故老龄化对中国是一个压力，但在近期，却并不是一个很大的压力。但在2020～2040年这20年中，65岁及以上老年人占总人口的比重会加速增长到19%左右。参见张翼、谭璐、李静：《中国人口压力持续到何时》，《北京青年报》2002年7月8日。）
根据表1和表3估算的数据计算，社会保障新计划的制度抚养比为29.9:1，其中，能够向新计划供款的人数预计有26009万人，包括尚未参加企业养老保险制度的机关事业单位在职职工、乡镇企业职工、进城农民工等；而拟由新计划供养的人数仅为870.6万人，未来数年内，新计划需供养人员增幅最大的是机关事业单位退休人员，即使增幅按5%估算，每年新增约14.4万人，制度内抚养比不会上升过快。需要强调的是：按照社会保障新计划，今后不再硬性规定退休年龄，只明确领取养老金与享受医疗保障待遇的年限（65岁），这样就会延缓新计划抚养比的上升，并且能最大限度地控制与减少历史债务。据劳动保障部和博时基金管理有限公司《中国养老保险基金测算与管理》课题组测算，我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元。（注：参见该课题组最终成果：《中国养老保险基金测算主报告》，经济科学出版社2001年第一版，第38页。）由于社会保障新计划同养老保险制度的缴费率有所不同，因而推迟养老金领取年龄对基金收入的影响不可比，但减支因素具有重要的参考价值。为公平起见，社会保障新计划实施初期，领取养老金年龄可从男女统一为62岁起步，以后逐步增加，最后统一为65岁。
按照笔者的设想，社会保障新计划最好先在目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群中试行。这样，我国社会保障会出现多个平台并存，仅从城市看就有社会保险和社会保障新计划两个平台。城市社会保障“双轨”运行，会带来许多问题。现在就可以预见的是：大多数已参加社会保险制度的企业会退出该平台，而加入新平台，明显的动机是降低经营成本。如果以社会保障新计划全面替代社会保险制度，按2001年数据估算，抚养比将会提高21个百分点，即从29.9:1变为8.4:1，供款人数为33863.8万人，供养人数为4017.7万人。即便如此，全面实施社会保障新计划，制度内的抚养比将比现在下降5.5个百分点。此外，全国总算账，全面实施社会保障新计划预计能筹资3336亿元（参见表4）。据统计，2001年全国离休、退休和退职人员的保险福利费用总额为3337亿元，其中包括离退休及退职人员的养老金、生活费、医疗卫生费与其他费用。资金收支基本平衡。
表4 全面实施社会保障新计划筹资规模估算
（按15%征收社会保障税）
注：*为估计数。
资料来源：《中国统计年鉴(2002)》。
（三）科学界定了政府与市场的责任。
这些年来，国家积极提倡发展多层次的保障体系，比如实行“三支柱”养老金体系，大力发展补充的养老与医疗保险等。为此，国家还制定了鼓励政策，比如：企业补充医疗保险费在其工资总额4%以内的部分，如果福利费不足支付，经同级财政部门核准后准予列入成本；2000年《完善城镇社会保障体系试点方案》把这项政策的范围扩大到职业年金计划，目前正在辽宁省试点。但在养老保险方面，仍是国家的唱独角戏。补充医疗保险的发展状况也不乐观。造成这种状况的原因也是多方面的，但社会保险的综合缴费率过高，企业虽有发展补充保险的愿望，却没有可调控的财力空间，应当说是根本原因。
实施社会保障新计划，首先在制度层面上界定了政府与市场的责任。目前，人们习惯上把养老金体系分为三个支柱，其中，只有第一支柱属于社会保障的范畴，其余两个支柱即职业年金或商业年金以及个人储蓄年金，都不能被列入社会保障之列，也不会被政府包办，政府的责任是运用税收政策去鼓励并进行严密的监管，但其发展要靠市场的力量。因此，尽管养老金制度与社会保障新计划的内容上有交叉，但二者不会完全重合。政府只负责提供基础的养老金，个人要想在不工作以后仍维持较高的生活水准，就应当参加各类年金计划。其次在年龄段层面上界定了政府与市场的责任。按照社会保障新计划，国家重点保障的是老年人，具体是65岁以上的老人。65岁前的养老与医疗保障要靠个人通过参加各类商业保险自行解决。最为关键的是：社会保障新计划的供款比例不会超过15%，无论是雇主还是雇员，参加新计划后仍有力量购买商业保险。特别是对于雇主来说，社会保障新计划同社会保险相比，综合供款比例下降了22个百分点，使其完全有能力再向职业年金计划等供款。为推动多层次保障体系的发展，国家可采取强制性措施，敦促雇主为其雇员建立补充性的养老与医疗保险。
（四）减轻了国家财政的当期支出压力。
实行社会保障新计划，另一个好处是能够减轻各级财政的当期支出压力。假定新计划的实施范围仅限于尚未被社会保险制度所覆盖的人群，财政减支因素有两个：一是财政为新计划供款额比目前实际支出额要小。按2000年数据估算，财政用于机关离退休与退职人员的养老金和生活费支出为236.1亿元，如按15%的税率向新计划供款，只需132.4亿元，减支额为103.7亿元。另外，事业单位离退休与退职人员的养老金和生活费实际支出额为558.9亿元，而向新计划供款只需260.5亿元，两者相差298.4亿元。由于事业单位中收支自理单位占一定比例，按40%扣除，这个项目又可使财政减支179亿元。以上两项减支额合计为282.7亿元。二是国家财政用于养老金补助的支出可免除。2000年，仅中央财政这项支出已达337.8亿元，近两年的补助额只会增加，不会减少。
鉴于上述支出已列入年度正常预算，结余下来的财政资金可用于发展机关事业单位的补充养老与医疗保险。比如，机关一项的财政减支额为103.7亿元，按参加新计划人数878.7万人计算，人均1180元，相当于2000年机关职工平均工资的11.7%，用于养老与医疗两个项目的补充保险，各占5.87%。这表明，实施社会保障新计划，将有力地推动多层次保障保险体系的发展。
附件
低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划
一、社会保障新计划的基本内容
（一）保障项目与待遇。
养老和医疗是社会保障新计划的主要项目，其中养老保障包括三个分项目，即老年保障、遗属保障和伤残保障（习惯上称之为“老遗残”）。
1.养老。在社会保障新计划中，将不存在“退休年龄”的概念，只有养老金的领取年龄，即只要年满65岁、且缴纳社会保障税满20年的参保人，都能从社会保障机构按月领取养老金。即使参保人在不满65岁以前不再工作了，也只能在满65岁后享受老年保障待遇。为此，参保人应在工作期间参加单位组织的职业年金计划及保险公司的年金计划。
新计划中的养老金待遇标准，将根据参保人缴纳社保税最后5年计税收入的平均数来确定，替代率为40%左右。如果参保人缴纳社保税不满20年，社会保障机构将按照缴税年限分档确定最低养老金。
设置遗属保障的目的是提高参保人参保的积极性，其保障待遇也要按参保人生前缴纳社保税的年限分档确定。
伤残保障待遇主要参照目前工伤保险的办法确定。
2.医疗。在社会保障新计划中，医疗保障也是主要为年满65岁以上的参保人而设计的，但已享受伤残保障待遇2年以上的，或患肾病、癌症等特大病的，可不受年龄限制。除此以外的医疗保险问题，应主要通过参保人在工作期间参加商业保险解决。
医疗保障待遇按住院和门诊分别确定。参保人的住院医疗费用，85%由社会保障机构负担，但相当于参保人2个月养老金（或工资收入）的部分则由个人负担；住院治疗60天以上的，社会保障机构只负担80%，超过120天的，社会保障机构不再负担任何费用。门诊医疗费用的80%由社会保障机构负担，但相当于参保人1星期养老金（或工资收入）的部分也由个人负担。
（二）覆盖范围和缴税比率。
除了纯粹从事农业劳动的农民暂不纳入以外，其余在2年之内有相对稳定收入来源的从业人员，包括乡镇企业职工、进城农民工、自雇人员等，都允许和鼓励加入社会保障新计划。
社会保障新计划的资金由参保人及其供职单位共同缴纳，并以社会保障税的形式由国税机关统一征收。按照新计划的覆盖面，社会保障已接近于国民待遇，直接改为国税同税收的性质是相符的。
社会保障税的税率将通过精算确定，根据目前的概算，大体上控制在15%左右，参保人和单位各负担一半。自雇人员则负担全部费用。
此外，为增加社会保障新计划的适应性，允许参保人在不工作期间间断缴税，也可根据社会保障新计划的税率和平均缴税基数折算出每个季度的缴税信用点，攒够了缴税信用点（80个）就可以享受社会保障待遇。
（三）统筹层次与基金管理。
新计划在社会保障筹资模式上，仍实行现收现付，并通过社会统筹实现养老和医疗保障的社会化，真正建立起独立于机关、企业和事业单位之外的社会保障体系。
新计划实行全国统筹，把社会保障税列为中央专项税，由国税机关统一征收。与此同时，中央财政要编制社会保障预算，把社会保障资金全部纳入预算管理。社会保障资金需按照略有结余的原则筹措，节余下来的资金，除留下必要的备付金外，其余部分交由全国社会保障基金理事会委托专门机构投资运营，以备人口老龄化之需。
（四）行政管理与经办机构。
社会保障新计划由国家统一组织和管理。1998年国务院机构改革已经明确，劳动和社会保障部是主管全国社会保障事业的行政机关，因此，社会保障新计划的组织实施也由劳动保障部负责。
此外，劳动保障系统已自上而下建立起体系完整的社会保障经办机构。根据财权事权一致原则，社会保障经办机构应实行中央垂直领导和管理。这是实行全国统筹的组织保证。社会保障经办机构可以按行政区划设置，也可以按地域分大区设置，比如东北区、华北区、华东区、华南区、西南区、西北区等各设一个经办中心，具体经办所辖省市区的社会保障业务。经办机构作为派出机构，统一归中央一级国家社会保障机构领导。
社会保障业务经办要采用现代化手段。为此，在实行社会保障新计划之前，先建立起全国社会保障信息管理系统。这个信息系统应是全国性的国家级系统，数据库实行全国联网，并准确记载参保人的缴费历史和社会保障资金流向。同时实行养老金社会化发放。
二、郑重兑现承诺
过去，国家在劳保福利等方面对国有单位和部分城镇集体企业职工是有承诺的，这种承诺集中体现在1952年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》和1978年由全国人大常委会通过的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》与《关于工人退休、退职的暂行办法》（即1978年104号文件）。迄今为止，国家没有宣布废止上述法规。
兑现过去的承诺，是国家和政府树立权威的需要，也是提高公民对政府信任度的需要。
1.目前已经正常办理离退休手续的离退休人员，无论是国有单位的，还是城镇集体单位的，其养老待遇都维持不变，仍按照已经确定的办法和标准执行，并继续完善养老金调整制度。对于已经停产、关闭的城镇集体企业，其离退休人中的养老金，按照正常办理离退休手续时确认的待遇标准，经社会保障机构审定后足额发放。所需资金按照社会保障新计划的筹资渠道予以解决。
2.国有和城镇集体单位中，男年满50岁、女年满45岁的职工，其养老待遇仍按照《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》确定，但要对养老金计发办法进行调整，即按照退休前5年内工资的平均数确定待遇，而且工资收入要同缴税基数一致；同时要统一领取养老金的时间，男女职工一律延长至60岁，即使在60岁以前办理了退休手续，也只能在60岁以后领取养老金。
3.已退休人员按照社会保障新计划享受医疗保障待遇，但离休人员仍实行目前的办法。所需资金从社会保障预算中解决。
4.国有和城镇集体单位中，年满40岁以上的职工如患有心血管等慢性病及癌症等特大病，可按社会保障新计划享受医疗保障待遇，其他医疗问题由所在单位集体购买商业保险予以解决。由于新计划设定的社会保障税税率只相当于目前社会保险名义费率的一半，国有单位和城镇集体单位完全有能力为其职工购买商业保障。
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