拉美国家经济改革的经验教训，本文主要内容关键词为：拉美论文,经验教训论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代，在深重的债务危机冲击下，拉美国家从应对债务危机的调整开始，逐渐深入到对经济进行深层的改革之中。尽管拉美国家之间在实施经济改革的时间，以及推进这一改革的速度和力度方面存在着明显的差异，但它们进行经济改革的内容和时序却大体相似。经济改革给拉美国家的经济和社会结构带来了深刻的变化。人们在谈论和分析这些变化时，不可避免地要对拉美经济结构性改革的成败得失进行总结，并做出科学的判断。
尽管拉美国家的经济改革取得了一定的成效，拉美经济走出了“失去的10年”的困境，但就改革对增长的速度和质量、就业和收入分配所产生的影响而言，其实际效果要远远低于改革的预期目标和人们对改革所寄予的期望。拉美国家为经济改革所付出的社会代价接近拉美社会所能承受的极限，甚至超出了人们的最初预期。特别是在阿根廷爆发了严重的危机之后，乌拉圭、委内瑞拉、秘鲁和玻利维亚也都先后出现了不同程度的社会危机，人们开始更多地关注拉美经济改革在社会领域中所产生的负面影响。事实上，自20世纪90年代后期起，拉美经济增速开始明显放缓、且呈现出逐年递减的趋势，1999年和2001年拉美经济出现了零增长，2002年为负增长。从1999年起，拉美人均国内生产总值(GDP)多次出现了负增长的年份。拉美国家的收入情况也不令人乐观，阿根廷、巴西、乌拉圭、秘鲁、委内瑞拉等国家的平均实际收入都出现了明显的下降趋势。（注：见联合国拉美经委会2002年拉美经济报告统计表。）与此同时，拉美国家的失业率不断上升，一些国家甚至呈现出加速攀升的势头，在20世纪的最后10年中，拉美失业率翻了整整一番还多，屡创历史纪录。在这样的背景下，拉美的结构性改革面临严峻的挑战。人们甚至担心，2l世纪头10年拉美地区还会步“失去的10年”的后尘。
从拉美的现实情况看，由于进口替代工业化战略的失误和80年代“失去的10年”造成的严重后果，使这一地区历史遗留的社会问题非常突出，社会结构十分脆弱。拉美的经济改革就是在这样一种严峻的环境中进行的，改革进程中出现的“两低一高”的现象，无疑给原本就脆弱的社会结构带来更大的冲击，稍有风吹草动就会酿成大的动荡或危机。这就引起人们的思考，改革如何在推动经济增长、增加就业、改善收入分配等方面产生积极影响，从而实现经济发展和社会稳定的局面。为此，本文试图从不同的层面对拉美的经济改革进行反思，力图总结出一些对我们有所启发的教训。需要加以说明的是，由于拉美各国的情况不同，它们在推进改革的具体进程及其所产生的效果等方面都存在着巨大的差异，因此本文的研究和分析很难包括整个拉美地区的所有国家，只能在每一个层面上选择典型案例进行分析。另外还需要说明的是，拉美国家当前面临的经济和社会问题比较突出，这在很大程度上反映了改革所存在的问题，因而本文的分析主要集中在对拉美经济改革的教训的总结上。但是，这并不说明拉美的改革除了教训以外，没有任何可取的经验；也不是说拉美的改革除了对增长、就业和收入分配产生负面影响之外，没有任何益处。作者将在其他文章中专门分析拉美国家经济改革的经验。尽管这样做并不十分科学，但是考虑到文章篇幅的限制，这也实在是无奈之举。
（一）在经济全球化的环境下，如果没有相应的和灵活的宏观经济政策的支持，一国在经济改革进程中实行的开放市场的政策，是难以取得预期的理想效果的。相反，如果政府在宏观经济政策上出现偏差，单一的开放市场的政策不仅难以改变拉美国家传统上存在的对外经济部门的脆弱性和对外部的依赖性，甚至还有可能加重这一弊端，使对外部门再次成为拉美经济增长和发展的瓶颈，不仅制约经济增长，而且还会拖改革的后腿。
对外部门是拉美经济的一个非常重要的支柱，它具有积累资金（主要是外汇）、提供拉美经济发展所需要的资源的功能，因而该部门经济实力强弱的变化，对一国经济增长速度和发展的快慢有着举足轻重的影响。由于历史的原因，长期以来对外部门一直是拉美经济发展的瓶颈，制约着拉美现代化进程的快速推进，因此，在第二次世界大战之后，拉美国家先后实行的进口替代、出口导向、或两者兼而有之的发展战略，都是为了消除经济发展的瓶颈，改变对外部门的脆弱性，加快经济发展的步伐而做出的努力。1982年，墨西哥就是由于先从对外部门出现对外支付困难造成债务清偿危机，并最终演变成整个地区的债务危机的，从而使拉美经济和社会发展失去了整整10年的宝贵时间。
正是出于缓解债务危机的需要，对外部门成为拉美经济改革的重点。尽管拉美各国进行经济改革的起始时间不同，但是它们几乎无一例外地都选择了先从对外部门开始进行贸易自由化和对外开放的改革，并且在较短的时间内取消了贸易关税和非关税壁垒，最大限度地实行贸易自由化。与此同时，拉美国家还消除了对外资自由流动的限制，并在国内开放原先禁止外资流入的领域，为吸收外部资金创造宽松的环境。拉美国家的这些举措给刚刚经历了危机冲击的对外部门注入了新的活力，使拉美对外贸易额迅速增加，贸易占拉美各国经济的比重大幅度提高。除巴西和阿根廷以外的多数拉美国家的对外贸易额占GDP的比重都超过了50%以上，即便是巴西和阿根廷两国的对外贸易额占GDP的比重也都接近30%左右。（注：吴国平：《21世纪拉丁美洲经济发展大趋势》，第85页，北京，世界知识出版杜，2002年4月。）外部资金流向拉美的数量也大幅度增加，它们的流动性加快了。在结构性改革的初期，拉美对外部门的状况得到了较大的改善，从而在一定程度上为经济的恢复和增长创造了有利的条件。应该说，拉美国家能够在90年代初期走出“失去的10年”，与对外部门形势的好转是密不可分的。但是，从20世纪90年代中期起，先后出现的墨西哥银行危机、巴西金融动荡和阿根廷危机，在不同程度上暴露了拉美对外部门在经济改革中出现的新问题。尤其是在阿根廷危机之后，乌拉圭和巴西也都出现了债务支付的困难，并且都是依靠国际货币基金组织(IMF)的支持才得以摆脱困境的。拉美对外部门的脆弱性和对外严重依赖性再次凸显出来，从而牵制了经济增长的速度。自墨西哥银行危机之后，拉美经济增长速度的波动加快了。1995年拉美经济年增长率为1.1%，1996年出现恢复性增长，1997年增长率达到5.1%，接近1994年的水平。但是，1998年拉美经挤增长速度再次回落到2.2%，次年进一步降到0.5%，接近零增长。2000年之后，拉美经济增长的曲线变化进一步加快，2000年拉美经济增速达到3.8%，出现了比较强劲的复苏势头，然而2001年的拉美经济增长率又回落到了0.3%，2002年进一步下跌为-0.5%。（注：见联合国拉美经委会2002年拉美经济报告统计表。）从经济改革造成的对外部门的脆弱性和对外部的新的依赖性，进而制约经济增长的角度出发，以下一些教训是值得我们重视的。
第一，拉美国家不对称的市场开放使整个地区在全球贸易中处于不利的地位，拉美地区在全球贸易中所占份额难有大的变化，出口增速明显低于进口增长，贸易赤字不断增加，给经常项目和国际收支平衡都造成了巨大的压力，对外贸易对经济和就业增长的拉动力相应减弱。拉美国家实行的贸易自由化的改革促使拉美市场全方位向外部开放，外国商品不受限制地大量进入拉美市场，造成拉美进口贸易迅速增加。与此相反，在经济全球化和发达国家通过技术、环保等非关税规定对本国市场实行保护的环境下，拉美国家的出口增长明显地滞后于进口增长，从而形成了拉美单向开放市场的趋势。这就给拉美国家造成了以下两个不利的结果。一是进口迅速增长在客观上加快了国内制造业结构的调整步伐。不少企业在外国产品的冲击下，或者关、停、并、转，出现生存危机；或者同外国资本结合加快对企业改造的步伐。但不管采取哪一种措施，它都不会使制造业创造新的就业能力。二是拉美进口增长大大快于出口增长，受外部环境的制约拉美出口明显滞后。以拉美地区3个大国在80年代最后3年和90年代最后3年（即进行大规模经济改革的前后）的年均进出口情况进行比较，可以非常清楚地看出这一差异。在此期间，巴西的出口额增长了43%，由370亿美元增加到529亿美元，进口额则由240亿美元增加到729亿美元，增幅翻了两番以上；阿根廷出口额增长了145%，由122亿美元增加到299亿美元，进口额则由70亿美元增加到346亿美元，增幅高达394%；墨西哥的出口额增长了260%，由425亿美元增加到1532亿美元，进口额增长275%，由430亿美元增加到1612亿美元。（注：Gilberto Dupas,El discurso hejemonico del libre mercado y la vulnerabilidad de los grandes paises de la periferia,Problemas del Desarrollo,num.128,2002/1-3,p.36.）再以南方共同市场作为一个整体来进行考察，也可以看到类似的现象。1992～1998年，南共市从欧盟的进口额增长了205%，从美国的进口额增长了159%，从日本的进口额增长了107%，而南共市对这3个地区和国家的出口额增长分别只有31%、43%和7%。（注：Gilberto Dupas,El discurso hejemonico del libre mercado y la vulnerabilidad de los grandes paises de la periferia,Problemas del Desarrollo,num.128,2002/1-3,p.43.）这种局面的形成，就不可避免地造成拉美对外贸易赤字随对外贸易规模的扩大而增加。据统计，1992～1996年拉美国家的年均贸易赤字为89亿美元，而1997～2001年拉美国家的年均贸易赤字增加到180亿美元。贸易赤字的成倍剧增不仅给拉美的对外贸易平衡造成巨大的压力，也给经常项目和国际收支的平衡形成压力。为此，拉美国家通过贸易以外的其他融资渠道吸引的外资，不得不大量地被用于缓解贸易赤字不断增加带来的压力。
在拉美对外贸易结构没有出现实质性变化的情况下，对外贸易失衡现象的加剧使拉美经济出现了这样一种循环：经济增长的自身需要和市场对外开放的客观条件，加快了拉美国家的进口增长，从而造成贸易赤字大幅度增加，拉美国家对外部资金的需求进一步加大（实际上在多数情况下造成外债的增加）；为了还债要求经济和出口保持一定的增长速度，从而进一步扩大对进口的需求（满足拉美经济增长需要的制成品主要依靠进口），结果造成贸易赤字和外债的进一步增加。一旦在对外贸易或外部融资的环节上出现问题，国民经济就不可避免地陷于困境。正是在这样的循环中，拉美经济的脆弱性完全暴露出来。进口需求能否得到满足决定了拉美经济增长速度快慢的变化，也就是说，拉美国内市场的需求变化是影响进口的重要因素之一。反观拉美的出口，其产品结构仍以原料和资源型产品为主，出口对象主要集中在发达国家和地区，所受到环保、技术和市场保护方面的限制也多，在这样的环境下拉美国家出口增长并不完全取决于自身的生产能力，而是在很大程度上取决于外部条件的变化。
拉美进出口增长的这种巨大反差，决定了拉美国家在世界贸易中的地位。我们把在结构性改革之前的1985年和进行了结构改革的1998年拉美在世界贸易中所占的比重进行比较，就不难发现拉美地区在世界贸易中所处的不利地位。在将近13年的时间中，拉美在全球贸易中所占比重仅从5.6%增加到5.7%，尽管同期内全球贸易额有了大幅度的增长。从拉美国家进出口增长的巨大差异上看，拉美国家的出口产品在世界贸易中所占的比重实际上有所下降。在同一时期内，拉美最大的地区大国巴西在世界贸易中的份额由1.4%下降到1%。这种局面的出现应该说不是拉美国家进行经济改革、开放市场所期待的。
第二，拉美国家以稳定经济为主的宏观经济政策和开放金融市场的措施，在某种程度上进一步加剧了对外部门的不平衡。20世纪80年代以来，面对债务危机造成的资金严重短缺和结构性调整初期所出现的通货膨胀不断恶化的局面，拉美国家普遍实行金融自由化的改革和实行以稳定经济为主的宏观经济政策。前者取消了拉美国内资本市场对外资的多种限制，加大了外资进出拉美市场的自由度，增强了拉美市场对外资的吸引力；后者主要表现在各国普遍实行稳定的汇率政策和高利率政策，以抑制不断恶化的通胀。在一段时间内，这些政策对宏观经济的稳定起到了积极效果，使居高不下的高通胀率迅速得到了控制，并逐年下降。但不能否认，在形势发生变化的情况下，由于政策本身缺乏灵活性，以稳定经济为主的宏观经济政策和吸收外资的金融开放政策对对外部门所产生的负面影响也就逐渐显现出来了。从资本面看，拉美国家金融市场的开放不仅有利于外资的大量流入，同时也为外资的随时流出打开了方便之门；拉美不仅吸引了长期投资性的外资，同时也吸引了大量短期投机性外资，这就增加了外资在拉美市场上的流动性和风险性。一旦拉美国家对外资监管失控，外资的流动就会给拉美经济造成灾难性的后果，它最初表现为对外部门的危机，进而波及国民经济的其他部门。90年代中期以来，在一些拉美国家中先后出现的金融危机都在一定程度上反映了这一方面的问题。
外资流动的加快还加大了对宏观经济政策进行调整的难度，无论外资流向发生何种变化，拉美国家如果都坚持稳定的汇率政策不变，造成本国货币的币值脱离市场实际，通常情况下出现币值高估，从而抑制本国产品的出口，刺激进口，扩大贸易逆差。这不仅会加剧对外部门的不平衡，而且会给整个经济带来负面影响。2001年爆发的阿根廷危机就是一个非常明显的例子。1995年墨西哥金融危机之后，阿根廷采取的固定汇率的做法不仅使出口受阻、进口急剧增加、贸易和经常项目的赤字大幅度增加，而且对国内的产业结构也造成了极大的冲击。1998年巴西金融动荡之后，面对巴西货币贬值的压力，阿根廷的固定汇率在南共市区域内进一步受到了严峻的挑战。但是，阿根廷政府以不变应万变的僵硬做法最终不可避免地酿成严重的危机。
第三，拉美国家的对外开放政策吸引了大量的跨国公司，它们携资本和技术进入拉美市场的目的是获取最大的利润，在创造新就业和改善收入分配方面贡献有限。相反，跨国公司在全球范围内规划其资本行为，在一定程度上还会造成大量利润外流，给拉美的资本市场带来一定的压力。拉美市场开放吸引了大量的外国公司、主要是跨国公司。它们以其技术、资金和市场的优势进入拉美，并迅速在拉美市场上占据垄断地位，从而在其进入的领域的对外贸易中占据主导地位。90年代拉美最大的500家企业中，跨国公司所占的企业由初期的149家增加到后期的230家，其销售额所占的比重也由27%增加到43%。（注：Gilberto Dupas,El discurso hejemonico del libre mercado y la vulnerabilidad de los grandes paises de la periferia,Problemas del Desarrollo,num.128,2002/1-3,p.49.）从就业的角度看，这对拉美国家来讲并非是一件好事，因为这些依靠技术和资金优势的跨国公司对劳动力的需求相对有限，它们在其投资对象国中创造的外汇和就业并不能成比例地增长。再从收入方面看，在拉美地区，这些跨国公司进行投资的目的主要是利用当地丰富而廉价的自然资源和人力资源，因而在改善收入分配方面难有作为。以拉美吸收外资最多的3个地区大国为例，墨西哥在北美自由贸易区启动之后，该国制造业领域的实际平均工资呈现出下降的趋势，直至2001年才扭转这一势头，但仍没有达到1994年的水平。自1998年起，巴西的实际平均工资出现了下降趋势，2002年与6年前相比平均水平下降了10个百分点。阿根廷则在1993年之后出现了实际下降的趋势（尽管1999年、2000年和2001年基本上与1993年的水平接近），2002年的平均实际工资比1992年下降了17个百分点。（注：见联合国拉美经委会2002年拉美经济报告统计表。）但是，跨国公司投资所产生的利润却大量向外转移，这在拉美国家利润和债息对外支付的变化中表现出来。随着90年代外资流入拉美总量的增加，流出拉美的利润和利息也大量增加（尽管这一部分也包括短期投机资本产生的利润），由1991年的316亿美元增加到1999年的522亿美元。正是从1991年起，以这种方式流出拉美的资金大于流入拉美的外资，其流出的规模逐年增加。2002年拉美净流出的资金高达388亿美元，与1999年相比增加了350亿美元。到目前为止，拉美已经连续4年成为资金净流出的地区，从而重现了债务危机时的现象，并且在净流出资金的数量上远远大于债务危机的规模。这种局面的出现当然与拉美外债的剧增也有密切的关系。出于弥补贸易和经常项目赤字的需要，拉美多数国家的外债都呈现出大幅上升的趋势，尽管它们之间的外债增长速度存在着明显的差异。90年代，阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、乌拉圭等国的外债总额都翻了一番，仅阿根廷和巴西两国的外债就占拉美外债总额的一半左右。巨大的债务负担不仅成为拉美经济发展的沉重负担，而且还对拉美经济改革的前景产生不利影响，严重限制了拉美国家在经济政策上进行调整的余地，甚至在许多情况下还使拉美国家的经济政策不得不受制于外部因素的影响。
综上所述，一国的市场开放政策只有得到相应的宏观经济政策的支持，才能最大限度地获得市场开放对该国经济带来的好处，尽可能地减轻市场开放对本国经济产生的冲击，最有效地限制由此所产生的种种弊端。因此，在确定了市场开放的政策目标之后，选择相应的宏观经济政策就变得尤其重要。特别是在经济全球化进程中实行开放政策的背景下，面对多变的外部经济环境，政府宏观经济政策的灵活性和有效性不容忽视。开放国内市场本身不是拉美结构性改革的最终目标，在开放的基础上建立起支持经济增长、推动经济发展、实现良性循环的对外经济部门，才是拉美经济改革的方向。也只有这样，拉美的对外经济部门才能对经济和就业的增长产生联动效应。然而，拉美国家在这方面的任务还相当艰巨。
（二）在转变政府职能的改革过程中，如何处理好政府与市场、中央政府（联邦政府）与地方政府的关系，对拉动经济增长、增加就业和避免在政府职能转变的过程中因利益再分配造成的收入分配不公现象的加剧，减少经济改革对社会的冲击，保持一国政治、经济和社会的稳定至关重要。
第二次世界大战结束以后，拉美国家借助国家的力量推行进口替代工业化战略，国家通过多种形式对经济进行直接干预，在经济和社会领域中政府的作用无处不在，政府的力量渗入到国家生活的方方面面，拉美国家经济和就业的增长、收入分配状况的改善在很大程度上依赖于国家力量的不断壮大。随着现代化进程的推进和经济的迅速发展，拉美国家的政府作用不断扩大，国家机器不断地膨胀，政府的财政投入不断扩张。在政府的直接干预成为拉动经济增长的主要动力的背景下，拉美国家的经济陷入了这样一种循环：经济增长（就业增加）——国家机器膨胀——财政投入扩张。20世纪80年代的债务危机造成拉美国家政府融资渠道不畅，政府手中的资金严重短缺，从而导致拉美国家的政府陷入严重的财政危机之中，拉美经济也出现了令政府尴尬的恶性循环：政府财政投入持续紧缩——政府作用不断收缩——经济持续衰退（失业增加）。在这样的背景下，再加上IMF和债权国的不断施压，拉美国家不得不从减少政府财政赤字入手对政府的职能进行必要的调整，对政府干预的领域进行必要的收缩。随着以市场为导向的改革的不断深入，拉美国家对政府职能的调整也逐渐演变成以建立“小政府、大市场”为目标的全面改革。由于拉美国家转变政府职能的改革是在经济危机日益深重、经济结构性改革不断深入、市场力量不断强化的情况下进行的，因此，政府作用的减弱对拉美国家的政治、经济和社会的稳定产生了一定的负面影响。近年来，在阿根廷、委内瑞拉、乌拉圭、秘鲁、玻利维亚等国家中出现的经济危机和社会危机，都无一例外地暴露了转变政府职能的改革过程中的问题。其中最典型和最突出的是阿根廷危机。自2001年阿根廷危机爆发以来，该国总统不断更换，政府一再更迭，在持续恶化的经济和社会危机面前政府显得十分软弱。阿根廷在转变政府职能的改革过程中所造成的政府与市场、联邦政府与地方政府之间的矛盾激化了，使这场危机成为阿根廷历史上最为严重的一场全面的危机。阿根廷在这方面的教训非常深刻，对此应做重点分析。
80年代末梅内姆上台之后，阿根廷政府在各个领域全面推进经济改革（包括政府职能转变的改革）。在极短的时间内，改革几乎在许多领域中同时推进。可以说，梅内姆领导的这场改革不仅具有激进的特点，而且也是拉美同期进行结构性改革的国家中最为彻底和深刻的一场改革。这场改革使阿根廷经济走出了长期徘徊不前的怪圈，不仅在国内被一些人称为是一场深刻的革命，而且在国际上也被一些权威机构视作经典之作而得到高度评价，并作为成功的经验竭力向其他发展中国家推广。因此，尽管在此过程中，阿根廷的改革受到了由墨西哥金融危机和巴西金融动荡造成的冲击，但是阿根廷政府坚持改革的既定方针和政策不变。然而，当1998年经济出现衰退之后，阿根廷政府就不得不面对改革带来的巨大挑战，为这一改革付出沉重的社会代价。2001年阿根廷最终陷入经济、政治和社会的全面危机之中，其规模之大、持续时间之长、波及范围之广，都远远超出了人们的预期。
梅内姆推出的转变政府职能的改革是其整体结构性改革中的一个非常重要的组成部分。本着“小政府、大市场”的目标，阿根廷政府采取各种措施全面收缩政府的职能。通过私有化的形式，阿根廷基本上放弃了政府对经济的直接干预，政府经营的经济实体基本上都转向了私人资本，政府几乎全部出售了由其经营和管理的国有企业，甚至将政府垄断的公共服务业也推向了市场，从而使政府的职能大大缩小了。从过去的多功能、全方位的大政府逐渐向小政府过渡，政府原有的经济职能和社会职能发生了较大的变化。阿根廷政府撤销了同经济活动和社会发展有关的政府机构，并且严格限制政府机构数量。1990年政府发布总统令，规定任何一个部级单位不得设立3个以上的副部级机构，任何一个副部级单位不准设立3个总局，从而开始对政府机构进行第一轮精简。但是，这次精简并没有取得预期的效果。随着一些新机构的成立，政府职能部门数量出现了强劲的反弹，1995年副部级以上的部门达到200个，超过了1989年150个的规模，比阿方辛政府时期的95个副部级以上的机构多出了1倍以上。从1996年起，根据第660号总统令，政府机构进行了第二轮精简。通过这次精简，进一步削弱了政府的经济职能，（注：Oscar Oszlak,El Mito del Estado Minimo:una Decada de Reforma Estatal en la Argentina,Desarrollo Economico,num.168,2003/1-3,p.532,P.526.）强化了政府的政治职能。根据经济改革的实际需要，新成立了一些监管部门（如联邦公共收入管理委员会，全国社会保险管理委员会，反腐败办公室，国家科技研究委员会，等等）。到1999年，新增机构8个，其费用占政府开支的30.5%。与此同时，政府内的政治机构也得到了加强，机构数量迅速膨胀，其中总统府和内务部内的机构增加最多。1999年，阿根廷总统府下属副部级以上机构由1990年的8个增加到17个。这样，经过两轮的机构改革，阿根廷政府的副部级以上的部门由1989年的150个减少到1999年的125个。尽管从机构数量上看，改革的效果并不十分明显，政府的规模没有明显减小。但是，从机构的职能和公务员数量上看，可以说阿根廷的政府职能发生了质的变化。由于政府经营的企业基本上实现了私有化，与此相关的政府部门几乎全部撤销，政府在这方面的职能基本丧失。随着政府职能的变化，政府对其雇员也进行了分流，将教育、卫生等单位转到地方，将这些单位的人员从联邦政府公务员队伍中分离出去，这就大大减少了联邦政府工作人员的数量，其雇员由1989年的87.4万人减少到2002年的26.6万人，其中武装部队、联邦警察和宪兵就占了2/3。10年间联邦政府雇用的工作人员减少了将近2/3，仅通过私有化一项政府工作人员的数量就减少了24万。（注：Oscar Oszlak,El Mito del Estado Minimo:una Decada de Reforma Estatal en la Argentina,Desarrollo Economico,num.168,2003/1-3,P.532,p.526.）
阿根廷政府职能改革的另一项重要内容是强化地方政府的自治作用，将联邦政府的部分职能向地方政府转移。阿根廷联邦政府将原来属于其直接管辖的教育和卫生机构转交给地方政府管理，造成地方政府的公务员数量迅速增加，这与联邦政府的情况形成了鲜明的对照。据统计，2000年每100位居民中，地方政府拥有5名雇员，而联邦政府只有不足1名的雇员。因此，在阿根廷许多省份中，地方政府的雇员已经成为当地经济自立人口中的主要就业对象。在财政收入的分享方面，联邦政府与地方政府实行税收按比例分成制度，地方政府享有很大的自治权。但是，由于地方税收无力维持一个庞大的地方公务员队伍，地方政府因而在财政上对联邦政府仍然有较大的依赖性。
阿根廷转变政府职能的改革在一个时期中应该说产生了明显的效果，尤其是在国民经济持续增长的时候，联邦政府尚能维持其巨额赤字，政府职能改革的负面效应被人们忽视了。而当阿根廷经济出现衰退时，这一改革的弊端明显地凸现出来，特别是在2001年阿根廷危机爆发之后，联邦政府本身在财政上接近破产的边缘，其虚弱的财力再也无法承担巨大的财政压力，阿根廷转变政府职能的改革的负面影响几乎暴露无疑。总的来看，阿根廷转变政府职能的改革中有两点教训值得记取。
一是联邦政府在转变其职能时，不能简单地将其部分职能原封不动地转移到地方政府；不能在全国范围内形成“小政府、大市场”，而在地方上则建立新的“大政府、小市场”，使联邦政府在消除其原有的大部分经济和社会职能的同时，却承担起作为地方政府“钱柜”的新职能。阿根廷联邦政府进行政府职能改革的初衷是，通过财政收入的分成及教育和卫生机构的下放，将政府的部分管理职能向地方政府分散，从而使联邦政府成为一个精干、高效的政府。但这样做的结果是，联邦政府在其职能得到明显转变的同时，却将一部分职能转向了地方政府，尤其是将教育和卫生机构下放地方之后，使地方政府公务员队伍急剧膨胀，而地方政府的财政收入却没有得到相应增加，这给地方政府带来较大的财政负担。尤其是在经济发展不平衡的省份中，地方政府的财政来源是极为有限的，依靠其自身力量难以维持地方政府公务员队伍迅速扩大所需要的财政开支，特别是在经济危机时，地方政府成为当地就业岗位的主要提供者，地方政府面临的压力更加突出。例如，2000年阿根廷圣克鲁斯省的省会里奥加耶戈斯市的失业率为2%（为全国最低，同年全国平均失业率为15.4%），但该市经济自立人口中近50%为地方政府的雇员。（注：Oscar Oszlak,El Mito del Estado Minimo:una Decada de Reforma Estatal en la Argentina,Desarrollo Economico,num.168,2003/1-3,p.525.）在这种情况下，为了确保当地的政治和社会稳定，无论采取何种方式地方政府都必须保持其公务员队伍的稳定。因此，在财政实力有限的情况下，地方政府只能依靠税收分成、联邦政府的转移支付或提前支付，或者干脆以打白条的形式来满足其财政需要，从而造成多数地方政府的财政赤字不断增加。据统计，在阿根廷的24个省份中，其中只有3个省的地方财政结算有顺差，12个省的财政赤字达到了10%以上，3个省的财政赤字甚至超过了20%以上。（注：Oscar Oszlak,El Mito del Estado Minimo:una Decada de Reforma Estatal en la Argentina,Desarrollo Economico,num.168,2003/1-3,p.523.）实际上，地方政府无论通过何种方式来满足地方财政的需要，最终都将大部分财政负担转嫁到了联邦政府的身上，联邦政府实际上成为地方政府的“钱庄”。据统计，到90年代末，将近62%的地方政府的财政预算来自联邦政府的财政支持。在联邦政府经济职能减弱和某些改革又难以完全到位的情况下，联邦政府也只能依靠不断增加的外债来履行其为地方政府“埋单”的职能，结果造成政府的还债压力越来越大。到2001年，政府凡用于全国公共管理人员的1个比索，就需要有1.6个比索用于还债。在2002年阿根廷政府宣布暂停还债前，债息支付占其财政支出的22%，而联邦政府对其工作人员的开支仅占财政支出的13%。由此可见，当联邦政府的融资链条断裂时，爆发危机也就不可避免了。在危机的情况下，联邦政府与地方政府的矛盾也变得日益突出。一方要钱，而另一方没钱；一方继续打白条，继续透支，以满足地方财政的需要，而另一方面临外部压力，要其减少财政赤字，减少公务员数量。正是这一矛盾的牵制，使阿根廷准以同IMF达成协议，联邦政府的反危机措施受到严重的制约，难以收到预期的效果。
二是阿根廷联邦政府在实行政府职能转变的同时，将其原有的经济职能和社会职能一起转向了市场，从而使政府在社会领域中难以发挥应有的作用。特别需要指出的是，阿根廷经济改革在改善收入分配的集中和不公正方面还有缺陷，市场还没有完全培育成熟，市场还不能完全肩负起拉动经济和就业增长的重任，在解决社会问题方面还难以发挥作用。阿根廷联邦政府过早地从社会职能中解脱出来无疑是社会危机爆发的重要原因之一。面对日益严重的社会危机和几乎失控的社会局势，联邦政府显得束手无策、无能为力。这表明，阿根廷在转变政府职能的过程中，将其经济职能和社会职能同时按照市场化的要求进行改革，在改革的时序上几乎齐头并进的做法是不稳妥的。由于联邦政府过分依赖市场的力量，因而不断弱化其在社会干预和制定社会政策方面的政府行为，在避免或减轻收入分配不均方面政府难以发挥积极的作用。特别是当私有化改革在某种程度上加强了收入的集中和就业率下降的趋势，而公共服务业的私有化和市场化的改革造成服务价格的上涨和低收入阶层的经济负担加重，实际上促成了由贫困化问题造成的社会矛盾的激化。而在此种情况下，政府却将其2/3以上的预算向地方政府转移，以满足地方政府机构和人员不断增加的需要。可以说，2001年阿根廷危机中老百姓哄抢超市等反社会行为的发生，是社会弱势群体对政府在解决社会问题上的无所作为的最直接的抗议。面对失业人口不断增加（全国每5个经济自立人口中就有1人失业）和贫困化队伍日益扩大（全国有一半以上人口生活在贫困线以下），阿根廷政府不得不采取一些应急措施，以减轻政府面临的越来越严重的社会压力，从而在一定程度上抵消了政府转变职能改革的效果。例如，以改变公共部门的过度就业为例，这本来是阿根廷联邦政府改革的目标之一，但是在失业率和贫困人口不断增加的压力之下，政府不得不采取临时的过渡性就业计划。1995年，通过该计划政府向57万人提供了临时性就业机会，而仅仅两年之后这部分人数达到了152万人，他们的月收入仅为200美元。实际上，阿根廷政府为扭转公共部门就业人口过多而推出的改革，在进行了10多个年头之后，又通过临时的和政府补贴的形式，造成了另类的过度就业。
阿根廷的例子表明，对拉美国家来讲，不切实际地建立一个“小政府”，并不一定是一个好政府。尽管它们通过私有化、市场化和国际化等多种形式，减少了政府的生产经营和经济直接调控的职能，实现了政府最小化的目标。但是，这些改革在一定程度上也削弱了政府按照本国实际制定政策的自主权的能力，因此面对本国政治、经济和社会发展面临的种种问题，这样的政府也不一定是一个高效的政府，这同拉美国家为转变政府职能而进行的改革的最终目标是相违背的。
（三）拉美国家在进行经济结构性改革的同时，忽视了农业领域的改革（这方面的改革包括土地制度、产品结构、农业政策等），农业在拉美改革和发展进程中的边缘化趋势进一步加强。尽管在许多拉美国家中，农业占国民经济的比重并不高，但它在国民经济中的重要地位仍毋庸置疑，农业对这些国家的经济发展和社会稳定具有举足轻重的影响。但是，在经济全球化的背景下，拉美国家实行市场为导向的经济结构性改革，使广大农民在失去政府保护的同时，又面临来自外部市场的激烈竞争，无论是从技术还是在资金层面看，拉美农民在竞争中都处于弱势地位。拉美的经济改革主要集中在除农业以外的经济部门，绝大多数农民在改革中获得的利益要小于他们为改革付出的代价，他们同样成为拉美经济改革中的弱势群体。尽管在个别国家中，经济改革也对农产品结构的变化产生了一定的影响，但就绝大多数国家而言，传统农业结构并没有随着经济改革的推进而发生根本的变化。即便是在玻利维亚传统的古柯种植地区，在政府采取强制措施禁止种植古柯之后，政府也未能为这一地区的农民找到新的农作物取而代之。因此，拉美辽阔的农村仍是大量产生贫困人口的落后地区，这为拉美城市非正式部门的不断扩大提供了源源不断的廉价劳动力。
同多数拉美国家相比，墨西哥政府在农业改革方面进行了积极的尝试，且起步较早。墨西哥农村改革的背景比较特殊，是在北美自由贸易区启动前后进行的，因此更具有特别的意义，更值得我们对此进行研究和分析。
20世纪80年代中期开始的墨西哥经济改革对农村产生了负面影响，造成农村贫困人口的迅速增加。1984～1992年，墨西哥农村生活在贫困线以下的人口由1400万人增加到1890万人，极端贫困的农村人口由670万人增加到880万人，农村贫困人口占全国贫困人口的比重增加了4个百分点，占到了50.8%。（注：Leo Poldo Zorrilla Ornelas,El Sector Rural Mexicano a Fines del Siglo XX,Comercio Exterior,enero de 2003,p.79.）日益严峻的农村贫困问题成为影响墨西哥经济改革进一步深入和社会稳定的严重的社会问题。
为此，墨西哥政府从1992年起着手进行农业改革。农业改革始于农村土地制度的改革，以确保农民真正成为土地的主人。据此，墨西哥政府通过修改宪法，改变了过去仅允许村社社员拥有土地的使用权，而不具有土地所有权的法律规定。第一次从法律上承认村社社员可以成为其耕种的土地的主人。应该说，这一宪法规定的变化对墨西哥农村来讲具有非常重要的意义，因为在墨西哥全国的可耕地中，村社社员耕种的土地占52%左右，但是他们仅仅拥有这些土地的使用权。（注：Leo Poldo Zorrilla Ornelas,El Sector Rural Mexicano a Fines del Siglo XX,Comercio Exterior,enero de 2003,p.76.）新宪法条款实际上确立了墨西哥农业改革的基本目标，即作为土地的主人，农民可以自由决定其土地的使用，政府不再对农民的生产活动进行干预。于是，从1993年起墨西哥政府开始实施土地产权证认证和发证计划(Programa de Certificaeion de Derecho Ejidales y Ttulacion Solares)，对村社社员的土地面积进行核定和确认，并在此基础上发放产权证，以此拉开了墨西哥农业改革的序幕。按照该项计划的预期，到2000年政府将完成全部土地产权的认证和发证工作。但实际上，这项工作进展的速度并没有预期的那么快。在1994～2000年间，墨西哥政府向77%的村社和37%的公社(comunidades)颁发了280万张土地证书和产权证，使全国将近一半的村社社员拥有5公顷以下的土地，1%左右的村社社员拥有5公顷以上的土地。农业改革的另一项重要内容是，墨西哥政府对农产品价格补贴政策进行了改革。通过农村直接援助计划(Programa de Apoyos Directos al Campo)，向农民直接提供必要的资金援助，以取代过去的农产品价格补贴，鼓励农民按照市场的需要对传统种植业进行必要的调整。但是，在北美自由贸易区启动之后，该援助计划所提供的资金援助逐年下降，由1994年的14亿美元减少到1996年的9亿美元。该计划并没有达到预期的目标。据1998年墨西哥有关机构进行的一项专项调查表明，在通过该项计划得到政府资助的农业单位中，仅有5.8%的农业单位对其种植结构进行了调整，其余的农业单位基本上维持现状。有材料显示，在每10个通过该项计划得到政府资助的受益者中，只有1个受益者将援助资金用于改变种植结构。（注：Leo Poldo Zorrilla Ornelas,El Sector Rural Mexicano a Fines del Siglo XX,Comercio Exterior,enero de 2003,p.85.）在得到政府资助的290万村社社员中，有将近50万人甚至直接将政府资助用于日常生活消费，以满足他们的基本需要。墨西哥政府期望的通过农业改革遏制农村人口大量向城市转移、缓解城市就业压力的目标没有实现。随着大量青壮年不断流向城市，墨西哥农村老龄化、幼龄化和妇女化的趋势日益加重。截至2000年，获得土地证书的村社社员中58.6%为50岁以上的人，其中37.7%为60岁以上的人，妇女人数占18.2%。墨西哥政府设想通过农业改革减少农村贫困人口的预期目标没有达到，农村的贫困人口在不断扩大，尤其是在墨西哥的中部和南部地区。农村中向美国移民的人数在不断增加。据统计，1994年只有3%的村社家庭的人向美国移民，而仅仅3年之后这一比重就增加到8%。在收入分配方面，农村与城市的差距在扩大，90年代农民的收入出现了持续下降的趋势。1982年农民的报酬是制造业工人工资的8%，1996年这一比重下降到4.7%。（注：Leo Poldo Zorrilla Ornelas,El Sector Rural Mexicano a Fines del Siglo XX,Comercio Exterior,enero de 2003,p.79.）为什么墨西哥政府的农业改革未能取得预期的效果呢？
第一，墨酉哥农业改革与北美自由贸易区的启动几乎同时进行，这在一定程度上限制了政府某些改革措施的到位。而政府在较短时间内减少了对农民的保护，将无优势的广大农民直接推向开放的市场，这就不可避免地使农民处于明显的弱势地位。虽然墨西哥政府通过发放土地产权证使农民可以自由支配土地，但是没有必要的资金和技术为基础，他们无法改变小农经济在许多方面的劣势。1993年，墨西哥政府取消了政府对农产品的保护价格，迅速将没有任何优势的农民直接推向了市场。1994年北美自由贸易区启动之后，在失去政府保护的条件下，墨西哥广大农民受到了来自市场的双重压力：一是国内市场的农产品价格持续走低，二是农用产品的价格持续走高。由于增加了化肥和农药的投入，提高了农业生产成本，使投入与产出不成比例地增长，农民增产不能增收。
第二，仅有制度的敢革，没有相应的具体配套措施，改革的目标也就难以实现。尤其是在墨西哥加入北美自由贸易区之后，墨美农业之间的巨大反差造成的墨西哥农民的弱势地位，仅仅靠墨西哥政府的有限的农业改革措施是难以改变的。在北美自由贸易区正式运转之后，墨美经济出现了一体化的趋势，墨西哥农产品受到了来自美国的廉价农产品的竞争，墨西哥农业受到了巨大冲击。与此相对照，墨西哥政府实行的土地制度和农产品价格补贴政策的改革显得极其软弱。在这样的背景下，有限的农业改革措施的成果迅速被市场开放带来的冲击所抵消，墨西哥农村的现状也难以得到根本的改变。
第三，墨西哥政府在推行经济改革的同时，将农业改革放在次要的地位，甚至以牺牲局部的农民利益为代价来寻求整体改革目标的实现，进一步加大了城乡之间的差距。墨西哥政府在改革的早期，出于稳定经济的需要，对农产品实行限价政策；在改革的中期，放弃了对农产品的保护价格，接着又取消了农产品的补贴，用政府对农民的直接补助取而代之。即便如此，1994年以后政府逐年减少了用于农业直接援助计划的财政预算，在7年中实际减少了27%。此外，墨西哥政府还减少了用于农业的其他资金，自德拉马德里执政时起，出于控制政府财政开支的需要，政府削减了农业贷款和对农业资助的力度。德拉马德里政府将政府对农业的贷款减少到过去的1/5。由此可见，在墨西哥经济改革不断深入和墨美经济联系日益密切的过程中，政府对农业的支持力度却在逐步递减。在这样的情况下，既无资金又无技术优势的墨西哥农民，自然就难以在市场竞争中站稳脚跟。实际上早在1994年，墨西哥恰帕斯州的萨帕塔农民游击队的枪声已经向墨西哥政府发出了警告，任何时候忽视农民的利益是要付出代价的。
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