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区域经济发展不平衡性是一个世界性的问题，受到了各国政府的普遍重视，为解决区域发展差距，各国政府实施了各种开发措施，形成了多种开发模式。本文从多视角对各种开发模式进行比较，寻求区域开发的一般规律和普遍性的思路、方法，以及基本路径。
一、时间及背景比较
一个国家的基本国情及所处的社会经济背景不同，决定了开发的历史起点和延续的时间长短。区域发展不平衡性，既是经济问题，也是社会问题。存在区域发展不平衡的国家都普遍重视这一问题，在不同的时期实施了开发和再开发，取得了不同的效果。（见表1）
表1 各国区域开发的时期及社会经济背景比较
国家
时期
开发区域
名称
社会经济前景
备注
美国
18世纪美国西进
资本主义发展
独立
末到20西部运动
初期（农业经
战争
世纪末
济时代）后
法国
20世纪
西部及其
国土
工业经济二战
50年代
它欠发达
整治
时代
后
到现在
地区
德国
20世纪
欠发达地
经济结 工业
二战
50年代
区，1990
构薄弱 经济
后，
到现在
年东西德
地区发 时代
东西
统一后重
展中心 德统
点在东部
计划
一后
巴西
1940年
北部、东
国家一 农业经济向 20世纪30
到现在
北部、西部
体化、 工业经济转 年代世界
向西
变时期
经济危机
进军之后
前苏联 20世纪
西伯利亚
工业经济
30年代
时代
到90年
代初
意大利 1950年
南部的西
南方开 工业经济
二战后
到现在
西里岛和
发计划 时代
撒丁岛
韩国
20世纪
西部地区
西部开 工业经济
朝鲜战
60年代
发计划 时代 争后
至今
资料来源：根据有关资料整理
从表1看出，美国、巴西、意大利、前苏联、韩国等美洲、欧洲和亚洲等国在经济发展的不同时期，以及不同的经济背景下，都会程度不同的出现区域发展的不平衡性问题。即使是经济比较发达的地区也会出现传统产业的衰落和经济衰退现象，如法国的洛林地区和德国的鲁尔区都曾因传统产业衰落而陷入困境，后经“再开发”、“再工业化”而复兴。因此，区域发展的不平衡性是动态的、长远的，解决不平衡问题也是长远的和动态的。
二、政策及主导产业比较
欠发达地区在社会经济等各方面都比较落后，发展基础薄弱。因此，要启动经济，加速发展，就必须制定相关的优惠政策，选择和扶持主导产业发展。因开发的时期和经济背景的差异，政策措施和主导产业也不尽相同。（见表2）
表2 区域开发政策和主导产业的国际比较
国家 时期
政策措施 主导产业
美国18世纪末 土地政策（以立
农业、畜牧业、
到19世纪 法为基础）；
矿业、以公路、
末、20世 财政援助（军事
铁路、航运为主
纪30年代 拨款、财政补贴
的交通运输业；
到90年代 农业、政府兴建
军事工业、原子
公共设施）、税
能、电子、通信
收和信贷优惠，
设备、生物制药
增加教育投入
、航空等产业。
法国20世纪50 城市发展政策、
环境工业、生物
年代到
农村改革政策、
制药、家电制造
现在
山区开发政策、
、第三产业、传
滨海资源开发
统工业的“再工
和保护政策、
业化”等。
财政、税收优
惠政策、各种
基金政策等
德国20世纪50 财政平衡政电子工业、汽车
年代以来 策、区域发制造、石化工业
展政策、产、生物基因工程
业政策、行、宇航工业等。
政措施等。
巴西1940年
迁都、制定基础产业、发展
以来
并实施发展极、自由贸易区
计划，成立、农业等。
开发管理局
、财政税收
政策、吸引
外资政策、
建立增长中
心、自由贸
易区等。
韩国1960年
保障企业的 汽车工业、电
以来
私有制和农 子工业、精密
民土地私有 机械等
制政策、土
地改革、制
定发展计划
、利用外资
等。
资料来源：根据有关资料整理
制定国民经济及区域开发计划是韩国、法国等开发落后地区的重要思路。为加速欠发达地区经济发展，政府还要采取一系列优惠政策和措施，刺激区域开发，吸引资金、技术、人才的进入。加大政府的财政支持力度，兴建公共设施和基础产业，改善投资环境。如德国政府采取的财政平衡政策就很有特色。德国的财政体制分为联邦、州、地方三级，财政平衡政策就是联邦、州和各级地方政府间通过平衡拨款（横向平衡）和垂直拨款（纵向平衡），达到各州和各地方财政力量的相对平衡。是联邦德国缩小地区发展差距，促进各地区之间经济稳定协调发展的重要举措。德国的区域发展政策是依据人均收入水平、就业人员平均收入，劳动力市场情况、人均占有的基础设施的数目等四个标准，将重点开发区划分为三类（两德统一前）：一类是西柏林和东部边境地区；二是落后的农业区；三是一般困境地区。根据类别不同，联邦政府给予不同标准的投资资助和其他优惠政策。对重点开发地区的资助形式一般分五种。①投资补贴；②投资拨款；③销售特别补助；④信贷担保；⑤低息贷款等。
法国的区域开发政策主要有城市发展政策、农村改革政策、山区开发政策、滨海资源开发与保护政策，老工业区的结构改革政策等。城市发展政策主要包括三个方面，一是严格限制特大城市的扩展；二是建立同巴黎相对应的“平衡大城市”；三是加速发展地方中小城市和卫星城市。为保证这一政策的实施，还专门设立了“城市整治基金”、“城效整治常设部际机构”等。农村改革政策则包括，加强农村基础设施建设，发展交通和通信网络；加速欠发达地区农业现代化开发；鼓励发展农村工业和第三产业；稳定农村人口；发展农村文化教育事业等。区域开发必须要有资金保证，为此，法国政府实施了一系列激励和优惠措施，主要是设立各种基金。如经济和社会发展基金、农村开发与国土整治部际基金、工业自应性特别基金、工业现代化基金、税收优惠和地区开发奖金等。
南美大国巴西的区域开发力度非常大，包括了迁都这样的重大举措。1940年提出“向西进军”计划，1964年又提出了“一体化”发展战略。一体化战略包括两方面内容：一是社会一体化，即通过更合理的分配收入等措施保证低收入阶层的收入，减少社会内部对抗；二是领土、物质的和地理的一体化，其目的是使独立的地区成为国家整体的有机组成部分。为实现这一目的，巴西政府成立了四个开发管理局，其中，东北部开发管理局、亚马逊地区开发管理局和中西部开发管理局分别负责三个不发达地区的开发工作。用于落后地区的开发资金主要有三个来源，即联邦政府预算拨款、以特殊政策吸引的本国私人资金和国外资金。在边远落后地区建立经济特区，是巴西政府的又一重大开发措施。1967年巴西联邦政府在马瑙斯设立自由贸易区，其目的是在亚马逊腹地建立一个商业、工业和农牧业中心，为该地区获得发展创造经济条件。联邦政府在这里实行的特殊政策主要有两方面：一是实行进出口自由贸易，二是实行财政刺激政策。马瑙斯地区经济发展很快，目前已成为巴西彩色电视机、光学仪器、电子计算机、钟表以及摩托车等的重要生产中心。对于这一点，巴西前总统科斯塔·席尔瓦总统在1968年向国会提交的咨文中指出：马瑙斯自由贸易区的建立，给该地区的发展带来了新的动力，短期内已显示出其抗衡邻国经济吸引的能力。
制定并实施发展计划，保持经济的持续、平衡、协调发展，是韩国经济发展的一大特点。自1961年到1991年，韩国政府已成功制定并实施了6个五年计划（附韩国经济开发五年计划的目标和实绩概要）。
表3 韩国经济开发五年计划的目标和实绩
区分
计划期间 增长率%计划目标
计划
实际
第一个
1962～1966
7.1
7.9
①纠正社会经济的恶
计划性循环；②建立自立
经济基础。
第二个
1967～1971
7.0
9.6
①产业结构现代化；
计划②更加推进确立自
立经济。
第三个
1972～1976
8.6
9.2
①协调增长、安定、
计划平衡；②实现自立经
济结构；③平衡国土
综合开发和地域开
发。
第四个
1977～1981
9.2
5.8①实现自力增长结
计划 构；②通过社会开
发增进平衡；③提
高技术革新和效
率。
第五个
1982～1986
7.6
9.8①稳固安定基调、
计划 提高国际竞争力
和改善国际收支；
②扩大就业机会和
增加收入；③阶层
间及地区均衡发
展。
第六个
1987～1991
7.3
9.9①提高平衡和确保
计划 公平性；②均衡发
展和提高庶民生活
水平；③推进经济
的开放化、国际
化。
资料来源：《韩国经济开发和政府的作用》（摘自《经济工作者学习资料》1996年P29～30）
韩国的五年计划在经济发展中起到了重要的推动作用，除了第四个五年计划目标没有完全实现外，其余均以高出计划很多的实际效果而得以顺利实现。
成功利用外资，支持国内经济建设，是韩国经济快速成长的另一个重要原因。韩国利用外资渠道主要有三种，即公共贷款、商业贷款和直接投资。1959年-1985年间韩国利用外资情况见下表。（表四）
表4 韩国外国资本情况表
（单位：千美元）
年代公共贷款
商业贷款
外国直接贷款
总计
1959～1961 4386
0
0
4386
(100.0%) (100.0%)
1962～1966 115594
175598
22991
314191
(36.8%)
(55.9%) (7.3%)
(100.0%)
1967～1971 811173
1353260 72673
2237106
(36.3%)
(60.5%) (3.2%)
(100.0%)
1922～1976 2366209
3002717 665239
5934165
(39.9%)
(50.6%) (9.5%)
(100.0%)
1977～1981 5751130
7382269 587743
13721151
(41.9%)
(53.8%) (4.3%)
(100.0%)
1982～1985 5809684
3709709 1406313 10925670
(53.2%) (39.9%) (12.9%) (100.0%)
总计14858149 15623553
2654927 33136669
(44.8%)
(47.2%) (8.9%)
(100.0%)
资料来源：《大开发——世界各国开发落后地区实录》（北京图书馆出版社224-225页）
上述资料显示，韩国政府通过大量使用外资，使国家的重点发展产业获得了重要的资金支持，使韩国经济获得了从60年代到80年代20多年的高速增长。从使用外资的情况看，政府始终处于支配地位，通过获得和分配外国贷款，国家增强了根据发展战略有效指导经济的能力，使外资在产业间的分配符合国家的政策重点和发展秩序。
美国西部开发的政策是围绕土地使用而制定了一系列开发和再开发的土地法案。在开发南部“阳光地带”时，实施的政策内容较丰富，涉及财政、区域划分、法律、人口等方面的政策。财政政策主要包括三个内容，一是军事拨款侧重于南部，刺激了南部新兴工业的发展。尤其是大型军事、宇航、原子能、电子、通信设备、生物制药等高科技产业，其中航天工业和电子工业最为突出。二是财政补贴农业，通过价格支持带动了阳光地带农业的巨大发展。三是政府出资兴办公共设施，改善落后地区投资环境。在联邦政府直接出资兴办公共设施的同时，还通过特别优惠政策吸引私人资本到南部进行投资。在划分开发区上，美国政府最初实行的是“最差的第一”的战略。即失业率较高和低收入家庭比例最大的困难地区在资金分配上给予优先。有资格接受援助的地区分为七种类型：①大量失业；②持续性失业；③人口大量下降；④家庭平均收入低；⑤失业率突然增加；⑥法律上规定的每州至少一个再开发区；⑦印第安保留区。按这些标准测定，经美国经济开发署确定的再开发区为1061个，几乎包括美国全部县数的1/3。这一战略在60年代末期被“增长中心战略”所取代。增长中心战略是在原来划定的援助地区的基础上，重点在支持那些具有最大增长潜力地区的经济发展，并把援助资金和项目的绝大部分放在增长中心上，取得了较好的开发效果。同西部开发一样，南部开发也制定了一系列优惠政策，促进人口南移。这些政策主要有：①给迁移户发迁移补贴费；②制定落后地区的住宅建筑法，给迁移户补贴住房费；③为迁移户提供就业培训费；④为迁移户提供就业机会或信息；⑤通过税收和信贷优惠，鼓励资本家在南部地区投资；⑥加大落后地区的教育投入。这些政策的实施，不仅满足了南部经济发展对人力资源的需求，而且扩大了消费市场，极大地推动了南部经济发展，特别是新兴工业的发展。
从区域经济发展的实证角度分析和总结，在农业经济时代，也就是区域开发的初期，主导产业往往以大农业、矿产采掘业、手工业等为主；在农业经济向工业经济转变时期，区域开发的主导产业演变为矿业、农副产品加工业和纺织业、机械制造业等，能源交通等基础性产业变得越来越重要；在工业经济时代的区域开发，主导产业以采用先进技术的制造业、组装工业以及一些高技术产业等；在后工业化时期和知识经济时代，主导产业以高新技术产业、信息服务业、生物基因产业等为主。表2中不同时期各国区域开发中起主导作用的产业也说明这一点。如美国在18-19世纪的“西进运动”中，主导产业主要是农业（种植业为主）、畜牧业、矿业；在开发南部“阳光地带”时，主导产业演变为军事工业、原子能、电子、通信设备、生物制药、航天等产业。法国对经济衰退地区的传统工业通过用高新技术进行改造，使产业升级，并进行结构调整，使以洛林为代表的老工业区成功实现了“再工业化”，涣发了生机。巴西则通过设立以马瑙斯自由贸易区为代表的经济特区，形成区域经济增长中心，促进当地经济发展。也有以当地资源优势，发展特色产业取得成功的例子。澳大利亚的中西部，居住的主要是土著人，经济落后，但具有独特的文化和传统，旅游资源非常丰富。1997年政府制定了“土著人旅游业发展战略”，以旅游业作为提高土著人居住地区经济发展的突破口。政府在资金上、政策上给予了大量优惠，当地的旅游业迅速发展起来。1999年，澳大利亚共接待海外游客450万人次，全澳旅游业年收入达160亿澳元，其中7%的游客到了土著人地区旅游，总收入达10亿澳元（约合6亿美元），远远高于原先从事林业、渔业等的收入。
三、区域开发的制度分析
比较国外区域开发的历史和做法可以发现，政府均是开发的推动者和实施者。因市场力的作用一般是倾向于增加而非减少地区间的不平衡，为了逆转这种趋势，政府就必须进行干预，这种干预构成了区域开发的制度基础。包含三方面的内容：①经济制度；②法律制度；③行政措施。经济制度是由经济政策、产权制度等构成，前面已进行了分析，这里重点介绍区域开发法律制度和行政措施。
表5 国外区域开发的制度比较
国家
区域开发开发 基本经
的法律 机构 济制度
美国
《宅地法》、《鼓励西部草原经济开 市场
植树法案》、《沙漠土地法》、
发署
经济
《麻梭浅滩与田纳西河流域开
发法》、《地区再开发法》、
《公共工程和经济开发法》、
《阿巴拉契亚区域开发法》等。
日本
《国土综合开发法》、《国土通商产 市场
利用计划法》、《北海道开发业省
经济
法》、《东北开发促进法》、
《偏僻地区振兴法》等。
韩国
《中小企业事业调整法》、 经济企 市场
《中小企业系列化促进法》、划院
经济
《中小企业支援法》等。
英国
《特别地区法》、《工业 工业发展 市场
布局法》等。
执行委员会经济
意大利 《第646号法律》(1950)、 南方基
市场
《第675号法律》(1977)、 金局
经济
《第853号法律》(1971)、
《第64号法律》(1986)等。
德国
《财政平衡法》、《联邦 地方经济 市场
区域规划法》、《促进经 技术委员 经济
济稳定与增长法》、《区 会、联邦
域经济政策的基本原则》、规划委员
《投资补贴法》、《改善 会
区域经济结构的共同任务
法》、《联邦区域规划纲
要》等。
资料来源：根据有关资料整理
以上资料显示，在区域开发中，建立健全区域开发的管理机构，统筹规划区域开发问题，确保规划方案的实施和推进。区域开发是一次长期性、经常性任务，要保证开发的持续性、稳定性、有序性和制度化，制定相关的法律是必须的。以立法为区域开发的制度基础，采取法律条文的形式来确定在开发地区的产业选择、开发内容、程序、方法、优惠政策等使区域开发政策法律化，形成制度化的激励机制和松宽的市场环境，这是欠发达地区开发战略得以顺利进行和取得成功制度的保障。