政府信息资源公益性开发服务的政策问题研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,公益性论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(来稿时间：2006-11-17)
分类号 G251
CLASS NUMBER G251
政府信息资源是重要的公共物品，这一性质决定了必须加强政府信息资源的公益性开发服务。因此国际社会在国际法与国际组织文件层面、区域性的法规文件层面和国内法层面分别进行了政策法规设计(信息政策和信息法规是两个有明显区别的概念。在信息政策研究中具有代表意义的英尔要素说、希尔要素说、伯格要素说和雷利要素说等，通常将信息法规作为信息政策的一个要素包含在信息政策中。为研究方便，本文也采用此种方法)。在国际法与国际组织文件层面，主要有1946年联合国第59(1)号决议、1948年联合国《世界人权宣言》、1966年联合国《公民权利和政治权利国际公约》、1992年《里约环境与发展宣言》等；在区域性的法规文件层面，主要有1950年的《欧洲人权公约》、1969年的《美洲人权公约》、1981年非洲统一组织的《非洲人权和民族权宪章》、1993年的《欧盟条约》等；在国内法层面，世界上已有63个国家制定了专门的政府信息公开(或开发)法律制度。虽然我国目前还未出台专门的政府信息公开法规制度，但政府信息资源公益性开发服务已经具备了宪法依据、行政法依据和立法法依据。为了保障社会的信息公平和和谐社会的构建，我国也应出台有效推进政府信息资源公益性开发服务实现的政策措施。本文拟就有关政策设计思路与方法进行讨论。
1 对当前我国政府信息资源公益性开发服务政策现状的评估
我国有关信息资源开发服务政策的制定已有多年历史[1]。早在1984年，邓小平同志就提出“开发信息资源，服务四化建设”，指明了信息资源开发的重要性。
20世纪90年代以前的一些政策文件中也有一些关于信息资源开发利用方面的零星规定。90年代，在国家相关文件中出现了关于信息资源开发利用的一系列间接政策。如1996年国务院信息化工作领导小组制定的《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标(纲要)》中提出了国家信息化体系的六个要素，信息资源要素就列于六大要素之首。国务院各部委和各级人民政府还制定了一些宏观性政策。如1997年国家科委科技信息司正式下发了《国家科委关于加强信息资源建设的若干建议》，标志着信息资源开发利用在科技领域得到了充分重视。我国信息资源开发服务政策上取得突破的标志性文件是2004年12月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发[2004]34号，)第一次突出了信息资源公益性开发服务的政策内容，对信息资源公益性开发服务的重要性与紧迫性、总体任务、对策措施和保障环境等作了全面阐述，在政府信息公开、政府信息共享、鼓励社会力量参与开发、增强信息资源公益性服务能力等方面明确提出了一系列政策思路。上述宏观性政策目标与思路的实现，一方面要求梳理和修正我国信息政策与法规中与信息资源公益性开发服务不相称的有关规定；另一方面也要求加大政府信息资源公益性开发政策的创新力度。对照推进政府信息资源公益性开发服务的目标要求，当前我国已有的信息政策从设计到执行均存在不同程度的偏差，也缺少行之有效的政策工具。
1.1 政策设计盲点
根据社会学的有关研究成果[2]，政府信息资源公益性开发服务可分为三种类型：政府信息资源的纯公益开发服务、制度公益开发服务和客观公益开发服务。纯公益开发服务是指由社会纯公益人(如NPO，就是一种受利他动机驱动的、理性决策的、意欲提高社会福益的组织)出于自愿动机，通过开发政府信息资源产品，理性地追求公共利益最大化的行为过程。制度公益开发服务是指由制度公益人(在制度约束下提供公益服务的组织，政府就是典型的制度公益人)根据法律法规，用制度化的方式实施政府信息资源公益性开发服务，制度化方式不仅指以制度化方式聚集、开放和开发政府信息资源，而且也强调在公益性开发服务中接受社会的有效监督，保证政府信息资源开发服务的公益方向，避免政府机关和工作人员信息寻租行为的发生。客观公益开发服务是指在政府信息资源产品供不应求的前提下，营利组织加入供给渠道以增加信息资源产品供给而满足社会需求，使营利组织在主观上追求自身利益的同时客观上产生社会公益。对应于政府信息资源公益开发服务的上述类型，理应从三个不同路径设计政府信息资源公益开发服务的推进与规范政策。但遗憾的是，这种分层的政策设计在我国处于空缺状态。
第一，针对政府信息资源纯公益开发服务，我国尚未出台鼓励、支持和规范NPO等纯公益人参与政府信息资源公益开发服务的政策措施。鉴于目前我国公益性服务要求和社会志愿机制本身存在的缺陷、社会公益性事业发展的现状以及政府信息开放的程度，应明确政府对信息资源纯公益性开发服务的重点“扶持”政策。这种扶持政策主要侧重于在扩大纯公益人的规模、健全纯公益人运行与管理机制基础上，进一步确立和强化他们在政府信息资源公益开发服务中的角色和功能。
第二，针对政府信息资源制度公益开发服务，我国尚未出台聚集、开放、开发、共享和使用政府信息资源的系统化制度，政府信息资源公益开发服务的推进、监督和问责等制度基本是空白。政府信息开放是政府信息资源公益性开发服务的前提，因此，尽快出台专门的政府信息公开法律制度，加强《政府信息公开条例(草案)》中的监督与问责政策的设计，进一步明确政府信息资源公益开发服务的制度公益人主体(究竟由哪些政府机构担当必要的公益开发服务任务)就是当务之急。应注意的是，在制度公益开发服务中政府虽然是典型的制度公益人，但它并不是制度公益人的全部。制度约束下提供公益服务的组织都可能成为制度公益人。这就意味着政府可以将公共资金与信息资源公益开发服务项目一同委托给NP0或营利组织来运作，但政府必须利用政策对信息资源开发服务的公益性方向进行控制。这种系统化政策的设计也是当前的政策盲点。
第三，针对政府信息资源的客观公益开发服务，我国尚未出台营利组织参与政府信息资源公益开发服务的促进、引导与管理政策。在信息市场的经营行为中，虽然营利组织产生的客观公益效果有一定附属性质，但并不意味着政府对营利组织的客观公益行为过程就完全无所作为。政府可以通过政策引导，推进营利组织在特定信息需求领域进行重点投资与开发服务，使信息资源经营性开发服务行为可能产生的客观公益效果有效放大。此外，设计科学的信息商品价格政策和信息产品质量评价政策，规范营利组织的信息商品收费行为和质量行为，也有利于提高营利组织信息资源开发服务的客观公益效果。当前这种内容设计仍显薄弱。一些信息内容服务商利用获得政府信息资源的优势和垄断地位，开发相关信息内容产品并以高价销售获得了巨大利益，这在一定程度上损害了社会公平，所产生的客观公益效果也极为有限。从这一意义上看，尽快出台信息内容产品的价格与质量管理政策已是当前信息政策制定的重要内容。
1.2 政策内容冲突
针对政府信息资源开放与开发服务，我国信息政策与法规存在诸多矛盾冲突，最终导致政府信息资源公益性开发服务在客体对象选择、利用主体定位、时间尺度把握上都较为单一和封闭。这种缺陷具体表现在：
第一，现有政策法规对政府信息开放与开发范围的规定比较模糊。政府信息资源公益性开发服务以政府信息的开放为前提。从国外政府信息公开所涉及的对象信息看，它包括政府机关的机构设置、组织、职能等信息，作决定所依据的政策、规则、准则和相类似的文件，由其制定的规范性文件和涉及公共利益的一般性规定、程序规则，由其所拥有的政府信息种类的一般性描述等。我国目前只实施了部分法律、法规、规章等规范性文件的公开，而较少出现对政府机关作决定所依据的政策、规则、准则和相类似文件的公开和对涉及公众利益的一般决定的公开。这是由于《立法法》及相关行政法规只有限地对法律、法规、规章等政府信息的公开做出了规定，而对其他非法规性文件公开则未有明确规定。2000年施行的《立法法》第77条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”《立法法》关于规章必须在公示后才能发生法规效力的规定在任何领域和部门都是有效的，即使对一些外经贸部门，其内容需要保密或不适应公开，或者涉及国家外交、外贸政策的都没有例外。但在具体操作中，有些部门则认为某些政策或规章内容只能发布到一些具体的管理相对人，可以不向全社会公开。对此，全国人大常委会法工委在2000年答复对外经济贸易合作部关于这类不公开的规章是否符合《立法法》关于规章必须公示的原则，是否影响规章效力的法规询问时，明确指出：“部门规章未按上述规定公布的，不具有规章的效力，不能作为行政处罚的依据。”虽然《立法法》对法律、法规和规章类文件必须公开有明确而具体的规定，但它在政府信息开放范围上的有限性也是显而易见的。其政策客体对象只适用于法律、法规和规章，因此，这实际上决定了即使政府机关和其他有关主体即使有扩大政府信息开放范围和开展广泛的政府信息公益性开发服务的主观愿望，但也会苦于在实际工作中无法可依。
第二，《档案法》及其实施办法中的有关条款存在误导倾向。《档案法》针对的主要政策对象之一是国家综合性档案馆，他们收藏的档案信息资源具有典型的公共性。《档案法》对其收藏档案的开放时限、利用主体、公布主体和利用手续等都作了规定，针对客体对象，它原则上做出了“自形成之日起满30年向社会开放”的规定。虽然在有关条款提出，“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年”，“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”，但从上述具体规定的实际效应看，仍然存在客体对象覆盖不全和缺少可操作性的局限。在客体对象上，它涉及了政府信息家族中的非现行和半现行文件，并以非现行文件为主要对象，而对其他政府信息能否以及如何开放没有涉及；在开放时间上，它规定非现行和半现行文件应在其形成后30年才可开放，虽然它也同时规定了一个弹性处理的提前开放方法，但从实际效果看，它有一种观念上的误导作用。针对政府信息中的非现行文件在开放时间上尚有一个“30年”的规定，对政府信息中的半现行和现行文件在开放时间上似乎更应严格控制。从可操作性上看，虽然《档案法》规定，有关主体可以按照有关规定对机关、团体、企事业单位和其他组织保存的档案进行利用，但在《档案法》及其实施办法中没对“有关规定”做出具体说明和解释，这实际上决定了对上述半现行文件不仅没有强调主动开放，而且即使对它们进行申请开放也无章可循。在利用主体上，《档案法》强调中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案或按国家档案行政管理部门和有关主管部门的规定利用未开放的档案。在有关实施办法中又提出并制定了关于外国组织和个人利用我国档案的管理办法(上述条款中对档案利用主体的限制和区别对待符合我国的立法习惯)。笔者认为，对半现行文件(机关档案室所存的政府信息)和非现行文件(公共档案馆所存的政府信息)的利用主体限制尚且如此严格，对现行文件利用主体的限制可想而知。由于加入世贸组织，继续对外国人或者组织作出不同的规定不但可能会使现有法规与世贸组织规则发生矛盾，而且也不符合信息公开立法的国际趋势。此外，为了适应档案开放利用中出现的各类复杂现象，《档案法实施办法》第22条明确规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织内的档案机构所保存的尚未向档案馆移交的档案，主要供本单位利用，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民如需要利用，必须经过档案保存单位的批准。”依据本条款之规定，可以看出其主要局限存在于两个方面：一是机关档案室所藏政府信息的开放利用范围主要限于为本单位服务。虽然也有“例外”，即其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民有权利用机关档案室保存的政府信息，不过，这种权利“必须经过档案保存单位的批准”；二是法规在谨慎地同意档案形成者以外的国内组织和中国公民作为档案利用者有权利用机关档案室保存档案的同时，也将更大的自由裁量权赋予行政机关。行政文件是否向其他组织和个人公开属行政裁量权，由行政机关自行决定，不受司法审查。也就是说，根据中国目前的宪法基本权利保障、行政诉讼法和其他相关法规，行政机关及其机关档案室不向社会有关组织和个人公开其在行使职权过程中形成或获得的有关政府信息，将不承担任何法律责任和法律风险。针对上述状况，对《档案法》中关于档案利用对象、目的、范围、手续等一系列限制性规定进行修正就成为推进政府信息资源公益性开发服务深入的一个前提与保证。
第三，《保密法》及其有关规定在立法与执行上的问题。我国现有《保密法》中关于保密范围的规定与我国改革开放、经济建设和社会发展的新形势极不相称，许多可以公开和开放的信息却往往被定为国家秘密，这已经成为阻碍我国政府信息开放与开发服务的又一障碍。国家保密局会同中央、国家机关各部门制定的国家秘密及其密级具体范围(又称“保密范围”)规定共有80余件，一些部门还对保密范围作了补充规定，有效的保密范围及补充规定共有90余件[3]。我国保密工作普遍定密过宽、密级偏高，国家秘密与工作秘密两只大口袋无限膨胀。在确定政府信息能否公开时，因为要承担公开中的保密责任和法律风险(而没有不公开的法律责任和风险)，这就使不少机关工作人员往往按照习惯凭感觉定密，并任意扩大保密范围，将一些难以确定密级的政府信息也纳入到保密范围，有关保密范围的规定形同虚设。虽然保密法及其实施办法规定了定密纠正制度，对于定密不准的，由产生密级文件单位的上级机关或有关保密部门予以纠正，但这种纠正程序在实践中根本没有得到执行。因为政府信息的保密问题与政府信息开放与开发服务直接相关，所以必须改革秘密制度，并形成一个完整的政府信息开放与不开放的法律责任与风险体系，为政府信息资源的公益性开发服务提供基本政策保障。
1.3 政策手段单一
长期以来，我国信息政策以科技信息的开发服务为主要目标，并以行政手段作为主要的政策手段[4]。近年来，在国家信息化规划和国家信息化战略的制定中，信息政策目标已经从单一的科技信息开发利用扩展到包括政府信息资源在内的社会信息资源开发利用，但从总体上看，推进信息资源开发利用的主要政策手段仍是行政手段。虽然在中办发[2004]34号文件和《2020年国家信息化战略》均明确提出要进一步引导和规范政府信息资源的社会化增值开发利用，鼓励企业、个人和其他社会组织参与信息资源的公益性开发服务，但目前尚未明确上述政策的具体实现工具，其结果是导致政策目标与政策效果之间必然存在较大的政策偏差效应[5]。从某种意义上讲，这种偏差是属于政策规划与执行中的人为偏差，应该是完全可以避免的。
2 推进政府信息资源公益性开发服务的政策思路
针对上文政策现状评估的基本结论，结合政府信息资源公益性开发服务的实现途径和社会的信息需求状态，笔者认为，政府信息资源公益性开发服务政策设计的理想思路是：在梳理和消除有关政策内容冲突的基础上，进一步扩大政府信息开放，逐步形成由纯公益主体、制度公益主体和营利组织并存的复合型政府信息资源公益开发服务模式。
2.1 总体政策思路
从政策内容冲突及其消除的基本要求看，加快修订《档案法》、《保密法》和其他有关法律法规，并尽快出台专门的政府信息公开法律制度是保障政府信息资源公益性开发服务得以实现的重要前提。
从我国政府信息资源公益性开发服务的供给模式看，纯公益主体的发育及其规模尚无法满足社会信息需求。因此，依靠政府建立制度公益仍是关键。从政策内容上具体明确有关开发服务主体和管理监督主体的类型，实质上就是制度公益人确立的过程。公共图书馆、公共档案馆、政府行政服务中心和政府机关内部的信息管理部门等都可能成为制度公益人的备选对象。当前的政策设计中，一个紧迫任务是在明确公共档案馆和公共图书馆等公共信息供给主体身份的同时，也应对其参与政府信息资源公益开发服务的职能与保障条件进行明确，并确认政府信息资源公益开发服务管理监督主体的身份。考虑到上述制度公益人均有其特定职能，并且在开发服务能力、收藏信息对象上都有一定局限以及当前我国纯公益人规模的弱处，在政策设计上也应考虑进一步发挥营利组织的客观公益效果。具体做法是：在有关政策中进一步明确鼓励民间或有关组织进行政府信息资源公益开发服务，并设计出这一政策得以实现的具体政策工具。国务院1990年颁布的《法规汇编编辑出版管理规定》明确规定，法规汇编只能由政府进行，民间只能汇编内部使用的法规汇编，这在一定程度上影响了民间对政府信息资源开发服务的积极性。在有关政策中不仅应鼓励民间组织进行政府信息资源公益开发服务的积极性，而且也应保证权利主体获得政府信息后有对其进行再加工与开发服务的权利[6]。中办[2004]34号文件已经提出了相同的政策设想，目前的关键是尚需有效的政策工具推动政策思路的实现。
2.2 主要政策工具
政府信息资源公益性开发服务的运作主要涉及融资、信息源和开发服务等若干阶段，在不同阶段，政府可以选择不同的政策工具。政府可以选用的政策工具主要有：无条件的金钱支付，提供物品与服务(包括信息，特别是政府信息)，法规保护，限制或惩罚措施。
无条件的金钱支付主要是指政府对有关信息资源公益性开发服务机构提供开发服务专项资金、财政和税收等政策上的帮助。按纯公益人、制度公益人和客观公益人的身份不同，有关政策在支持力度与内容上也各有不同。针对纯公益人而言，如果有关非营利组织参与政府信息资源公益性开发服务，则政府可以通过委托合同承包方式支付一定的金钱进行支持，并辅以成本收费、会员制缴纳会费等政策工具作为辅助。合同制承包方式主要是非营利性组织按照非营利原则，承接政府信息资源的公益性开发服务项目。成本收费是指非营利组织提供公共信息产品时可以按成本收费，如收取信息复制费、邮寄费等。会员制缴纳会费是指有些“自理型”、“互利型”的非营利组织只给本组织成员或支持者提供公益性信息开发服务，而费用则由本组织成员或支持者缴纳，以保证所提供服务的质量并控制成本。针对制度公益人，政府应在财政拨款上对公共图书馆、公共档案馆等公益供给主体给予重点倾斜，在现行拨款构成中增加政府信息资源公益性开发专项基金，建立专项基金运行管理制度，并对政府机关内部信息管理部门参与信息资源公益性开放与开发服务的经费项目和经费预算提出明确要求。针对营利组织等客观公益人，政府的帮助主要是税收优惠政策，也可用项目“外包”的形式，将政府信息资源公益性开发服务项目委托给有关营利组织运作，但政府必须加强对外包项目的管理，保证其公益性方向和公共资金投入的效益。
提供物品与服务主要体现在政府对三种公益人都应大量提供可供开发的政府信息。针对信息资源的公益性开发和商业性开发，“提供物品与服务”这一政策工具的运用应有一定的灵活性。在具体操作上，可以在划分公益性与商业性开发服务界限的基础上，重视对商业性开发服务中的政府信息需求给予支持，进一步扩大商业性开发服务中的客观公益效果。例如，美国联邦统计局的有关信息在由政府出版局出版并免费提供转变为由贸易协会出版并出售的做法就值得我国政府借鉴[7]。为了保证政府信息资源开发服务的客观公益效果，政府部门应在运用“提供物品与服务”这一政策工具的同时，注重其他政策工具的协调运用。从某种意义上看，商业化运作开发的信息资源产品与服务也可以通过政府投资、购买或减免税收等工具的运用，保证开发服务的客观公益效果。
法律保护主要是指对政府信息资源公益性开发产品要实施信息产权保护。虽然世界各国普遍认为政府文件和信息不享有著作权保护，但政府信息资源开发产品(这是一种典型的增值信息产品)明显有别于原始的政府信息和文件。因此，明确信息资源开发产品的著作权归属就成为鼓励公益开发服务的重要保证。我国在2001年修改的著作权法明确规定，国家工作人员在职期间生产的作品(信息)，实行个人产权和所在单位版权[8]。但现有法律并未明确公共资助生产的信息是否属于“政府信息资产”或“公共资产”。在政府信息资源公益性开发服务中，加强对“政府信息资产”的控制与管理已经成为法律保护的一项重要内容。
政府信息资源公益性开发服务是一个多主体、多渠道的机制体系，提出严格的限制或惩罚措施是保障开发服务公益性、有序性和科学性的基本前提。这种限制或惩罚措施的内容主要涉及：制定提供政府信息资源公益性开发服务主体的资格认定方法和进入机制；对各类公益人信息资源公益性开发服务质量与规则执行情况的监管方法；预防政府信息资源开发服务中有关公益人信息寻租行为发生的具体方法；违规公益人(特别是客观公益人)在政府信息资源公益开发服务中的退出机制及其管理方法；限制与惩罚措施执行中的政府角色及政府问责制度等。
2.3 亟待探索的政策领域
我国政府信息资源公益性开发服务的政策建议，一方面是要以开放的精神对现有法律与法规进行审查，尽快出台政府信息开放的专门法律制度；另一方面是探索过去从未涉及的一些政策领域。主要涉及：(1)明确政府部门在信息资源公益开发服务中的主体地位与具体任务，对企业、个人和其他组织进入和退出政府信息资源公益性开发服务领域的具体政策进行细化。(2)明确政府信息资源公益性开发服务的监管部门及其职责。(3)制定政府信息资源公益性开发服务的专项基金政策与管理制度，改革并完善对有关制度公益人的财政拨款制度，明确对参与政府信息资源公益性开发服务的营利组织的各种优惠政策。(4)制定政府信息资源公益性开发服务项目“外包”的运作与管理政策。(5)制定政府信息资源公益性开发服务的质量责任制度，出台有关服务质量评价标准。(6)有效保证政府信息资源产品得以全社会共享的技术标准与管理标准。