扶贫资源的效率分析，本文主要内容关键词为：效率论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
贫困是一种特殊的均衡状态。在封闭条件下，这种均衡是长期的、稳定的。纳克斯的贫困恶性循环理论、纳尔逊的低收入水平陷阱理论、舒尔茨的传统农业理论，从不同的角度论证了这种均衡的过程和机制。从他们的分析中可以认识到：贫困是一种系统现象，不可能将之归结为某一种独立的终极原因，因而也不可能通过对某个变量进行边际调节来打破这种状态，因为原有的任何一种要素的边际报酬都是递减的。要打破这种均衡状态，需要新要素的介入。而新要素的引入和利用需要资本。比如对新的农业栽培技术的应用，具有新要素需求的人力资本的形成等等。然而，贫困之所以产生，正在于资本形成的困难。在一个贫困系统内部，是难以形成打破均衡所需的足够资本的，特别是在绝对贫困地区，要素边际产出和净储蓄小于或等于零，资本无从积累。众所周知，处于稳定运动的物体，要改变其速度，必须有外力作用其上。同样，处于贫困均衡的系统，也需要外力的作用来改变其原有状态。这个外力，就是外部资本。对于一个国家是如此，对于一个地区也是如此。一个国家不可能在封闭状态下改变落后面貌，必须开放国门，引进外资和外援。一个地区，也不可能在与外界隔绝的情况下发生经济突变，也需要与外界沟通，需要援助，特别是需要经济发展最初的启动资本。
正是基于这个道理，国家每年都要调动一定资源作为扶贫投资，用于改善各贫困地区状况。在我国，贫困地区和人口的比例还很大，用于扶贫的资源投入是数量可观的，而在我们这样一个不发达的国家，这些资源是非常稀缺的，因而有必要对扶贫资源效率进行分析。这里的效率指配置效率和使用效率，二者是相互关联的，本文试图就这两方面的问题作初步探讨，并指出制度安排对效率所产生的影响。本文的考虑对象是作为资本使用的扶贫资源，即用于生产、建设的投资，而对于自然灾害的临时性救济不在本文探讨范围之内。
一、配置机制的特点
由于我国的社会主义制度性质，用于扶贫的投资主要来源于中央政府预算。每个年度的扶贫投资数额一经决定，便面临着怎样在全国范围内配置的问题。这种配置过程，是通过行政程序进行的配给制，这类资源并不通过市场被赋予价格。在扶贫资源的供给和需求两方面，地位悬殊，不存在平等的相互制约的谈判。从中央一级的部门开始，每一级政府向下分配扶贫资源时，供给一方都处于高度集中地位，而下一层级面政府之间作为需求一方相互之间存在着很强的竞争。在这种配置下有两种现象是可以观察到的：
其一，配置信息失真（纽伯格 1985）。与扶贫资源自上而下层层分配渠道相对应，对扶贫投资需求的主要信息渠道是自下而上的各级政府纵向传递，直至中央各级主管部门。一些地方政府可能会夸大贫困状况，以争取到尽可能多的投资配额。对这些地方政府官员而言，争取扶贫投资的活动并不需要支付个人成本，但得到的投资配额却可以扩大或强化自己手中的权力，并且，使本地得到一笔额外的收入，可以作为自己为一方百姓谋福利的实绩，增加私人的政治资本。争取到的扶贫资源数额越大，官员的这类受益越大。在这种动力作用下，中央政府得到的有可能是失真的信息。贫困状况的严重程度是配额分配的重要依据之一，由于各地政府之间存在竞争，如果各地争相夸大其词，这种信息失真将是范围广大的，要对如此大量的信息准确性进行核实，几乎是不可能的。在这种状态下资源配置的选择依据可能是不可靠的，产生错误配置的可能性很难避免。结果是，一地最终所分配到的扶贫资源多少，将可能与其官员的夸张程度相关，而不一定与其地贫困程度相关。甚至，并非贫困地区也有可能虚报情况而加入对扶贫资源的竞争，更使有限的资源流向贫困地区以外，稀释了扶贫资源的集约化使用效力。
其二，导致竞争性寻租活动，造成资源浪费。扶贫投资要么是无偿的拨付，如以工代赈资金或物资，要么是无息或低息贷款。无论是那一类都意味着使用者将能以几乎为零的成本获得投入要素，在生产函数相同条件下，得到了扶贫投资，则等于获得高于一般水平的收益。这是一笔非生产性盈利。因而扶贫投资是一种经济租，必然导致寻租活动。对每一级政府而言，扶贫投资的决策权是集中的，寻租者是相对分散的，这就使寻租活动成为竞争性的。根据可观察到的事实，可知在争取扶贫投资的活动中除了游说以外，还伴随着大量馈赠性物品的授受，握有决策权的官员个人往往成为寻租者的进攻目标。这除了产生贿赂等腐败现象而外，还造成了资源浪费（张军 1995）。在扶贫投资总量给定时，不论有无寻租者存在，它总是要分配下去的，因而不论寻租活动所支付的成本高还是低，都是在原有的系统外的一笔额外支出。更不用说在寻租竞争中的失败者，支付了代价而可能一无所获。在寻租活动中耗费的资源，如果用于生产性投入，会得到产出，可以增进贫困地区的福利。用于寻租活动，并不带来任何产出，因而，它的支付是社会福利的净损失。竞争性的寻租还使越贫困地区越是处于不利的境地。由经验可知，寻租的成功性与所支付的活动成本是呈正相关的，而越是困难的地区，能够投入寻租活动的资源越贫乏，对决策者的影响力越小，在竞争中就越可能处于不受重视的地位。这往往产生与扶贫初衷相反的结果：越贫困越需要扶助的地区，由于竞争手段的不足，越可能得不到所需要的扶贫投资；而相对状况较好的地区，由于游说和馈赠的资源相对充足，却越可能受到重视，获得较充裕的投资，最终的结果是进一步拉大不同地区之间的贫富差距。
与任何公共物品一样，使用扶贫资源的低成本或无成本，总是导致对它的过度需求。在我国，它又恰是稀缺价值很高的资源，且供给量具有一定的随意性，对未来预期的不确定性更引致对现时资源的争夺。扶贫资源的供给者和需求者都是政府，怎样规范政府的行为便成为根本性的问题。目前我国还没有这方面的法律法规，能够进行有效的信息监督的部门几乎没有。 这些都成为影响扶贫资源配置效率的制度性因素。
二、资源产同效率
扶贫资源的投入有多种形式，常见的有以工代赈，无息或低息贷款，无偿馈赠各种生产要素等方式。使用较广泛、占用资源量较大的，是以工代赈方式。我们主要以这种方式为例，探讨扶贫资源的投入产出效率。
以工代赈，是指国家无偿拨给地方政府一定的资金或生活用品，作为付给农村劳动力的工作报酬，这些工作一般是由政府指定的公益项目。比如，从1985年至1987年，国务院向贵州省拨出了九亿二千万斤粮食、十八万二千担棉花、四千六百万米棉布，作为以工代赈的投入，并指定用于修筑乡级公路和兴办小水电（见参考资料 2）。从1984年我国开始在贫困地区实施以县乡道路、人畜饮水、基本农田和农田水利建设为重点的以工代赈计划以来，先后实施了7批以工代赈计划， 国家和地方用于扶贫的以工代赈资金达343.25亿元。今年初步安排的规模为40亿元（见参考资料 6）。由于生产要素是由国家投入的，这些产品——道路、水利、电站等——的所有权归属国家，且产品具有不可移动性。国家既不能作为人格化的消费者来消费这些产品，也不可能转移卖给其他消费者使用，它们只能以公共物品的形式，由国家提供给当地农民使用。从理论上说，这是一种一举多得的扶贫方式，既解决了贫困地区改善交通、能源状态的资金缺乏问题，又为农村剩余劳动力提供了出路。农民既增加了个人收入，又获得了交通、水利、能源的便利。或许，这正是它被广泛使用的原因之一。
要实现这种理想的效果，需要有一定的前提作为保证。最基本的前提是：全体参与者的目标函数要协调。即政府、官员、农民个人的行为不会产生外部性，导致目标函数相互冲突，以至造成项目低效率或无效率。事实上，不同的参与者的目标函数之间并不具有必然的协调性，最终的结果也就不是必然地与理想相符了。
在经济理性人的假定下，就农民个体而言，他的目标函数是个人收益最大化。就普遍的可观察到的状况而言，这种假定是成立的。公路、水利等项目的建造，不是个人能力所及的，它需要大规模的劳动力投入，并且存在着大量的分工与合作。这是若干个“队生产”的集合（阿尔钦 1972）。在这种生产活动中，从投入的角度考察每个人劳动量的大小是不可能的。考察个人的产出量也非常困难：一是在总产出中往往难以划出个人所占的比例。在一组人共同铺设的一段道路中，很难测出运送材料的人或填充路面的人或夯实路面的人各占总劳动量的百分比。二是合作劳动中，每个人的劳动率可能受其他人配合的影响。一个人运送土方量的多少受制于装车人的速度。这就是说，在这种典型的队生产中，存在着对个人成本的监督上的困难。而以工代赈的目的，是要按每个人付出的劳动量分配报酬，多劳多得，不劳不得。由于个人产出量考察的困难，实际上的分配，往往是按集体的产出来支付报酬的，这份报酬又在集体成员中平均分配。事实上，通行的是以劳动时间作为计算报酬的依据。这样，当一个农民在劳动中并不付出与别人同样多的劳动时难以被察觉，而能够获得与别人一样多的报酬时，他等于是降低了自己的成本而增加了自己的收入——比别人多得到的是闲暇的收入。对缺衣少食的农民而言，这种闲暇等同于直接的物质收入：他可以用节约劳动力支出来减少热量消耗，从而减少需要补充的食物摄入量。因而，这种偷懒的激励不仅仅来自于监督上的困难，还来自于相当于食物收入的诱惑。可想而知，当他们的劳动负效用大大高于营养正常的一般人时，偷懒的激励也会变得比一般人强烈。
集体劳动中个别成员的偷懒造成外部性：偷懒者对总产出减少的贡献将由别人来填补，而别人并不因此增加收入。其他成员一旦觉察到这一点，会想方设法避免这种损害。办法之一是，加强对偷懒的监督。根据阿尔钦的推理，要使监督有效，必须有使监督者不偷懒的激励，即使监督者获得产出收益中的剩余索取权，使偷懒的外部性内在化：偷懒监督不力，造成的损失由监督者承担，监督有力而增加的收益也由监督者获得。监督者出于自身的收益最大化产生努力监督的动力。这实际上使协作生产组织具有了企业的性质（阿尔钦 1972）。但是，只有在这种协作是需要长期进行的情况下，向企业转化才是有意义的。企业化的组织会产生不可忽略的组织管理费用，对于一个临时性项目而言，支付这笔费用是不经济的。并且，在以济贫为目的的以工代赈项目中，国家是不允许任何个人具有剩余权利的，这有可能使福利工程转变为个人经营的盈利性生产项目，而使本应全部用于贫困村民的资源部分转化为个别人的收益。
个人抵制其他成员偷懒的办法之二，是退出这种生产组织。如果一种生产活动是由当事人自愿协调组织的，它必定是对全体当事人都有利的。如果因为一些成员的退出而使这项活动无法进行时，每一个成员都会受到损害。因而，退出的自由是对偷懒的一种约束。为避免其他成员的退出，每一个人都要考虑自己行为对其他人产生的影响，考虑自己违背协商承诺的后果。在这种约束下，协作生产是一种自我实施的协议。自我实施的激励来自于协作解体与否产生的收益损失计算（林毅夫1992）。
以工代赈项目，对于每一个参与的劳动者而言，都是有利可图的，退出会使自己的境况更糟，并且，该项目并不因个别人的退出而停止实施，因为它不是由农民们自愿协商组织的，而是由政府强制实施的。一些成员的偷懒，使其他成员陷入了利益计算的两难境地：参加到项目中去，可以用劳动换取极其稀缺的衣食物品，这将给个人带来非常大的效用，但别人的偷懒，又确实加大了他不偷懒的机会成本，使其遭受损失。
在对偷懒既无有效监督机制，又不能采取退出方式（事实上，基层政府的强制使个人没有退出的自由）来避免受到损害的情况下，要减少个人收益的损失，似乎只有一条路可走；同样偷懒。这是一种比瘟疫蔓延还要迅速的传染病。最终结果是：大家都在出工，却可能都不出力。项目进展由此而缓慢，国家为每一个工作日付出的报酬不能换到正常的产出。这实际上是提高了农民劳动力的价格，或者说是降低了扶贫投资的资本产出比率。因此，尽管在贫困地区，农村剩余劳动力理论上的机会成本等于零，但并不意味着这些劳动力可以被廉价地利用。以工代赈投入的产出效率与项目组织形式有直接关系。对于扶贫工程这类特殊生产活动，怎样设计出一套有效率的制度安排，是一个既困难又急迫的问题。
当国家把以工代赈物资拨给地方政府时，事实上就把监督这些资源利用的责任和权力同时赋予了地方政府。地方政府之间的层层下达，最终将这些责任和权力赋予最基层政府——乡级组织。一般的项目，是以乡为单位组织实施的。乡政府作为中央政府的最终代理人，在项目中起总监督作用。从政府目标来看，乡一级政府与中央政府应当是一致的，它们的目标函数是尽可能显著改变贫困地区面貌，推动当地经济的发展。但是乡政府不可能事无巨细地全方位进行监督，它还必须寻找自己的代理人。这些人往往是村干部。与乡政府不同的是村并非一级政府，它并不负有社会发展的政治责任，而只相当于一个社区组织，村干部生活在与村民们同等的环境之中，境况并不一定好于其他村民。他们与村民有着几乎相同的效用函数，感情上易于产生认同。这种特点使村干部作为监督代理人的目标函数更为复杂：他们既对政府投资的产出负有责任，又对增进农民的个人效用具有强烈的同情心。村民集体的收益和个人的效用都是村干部目标函数中的变量。这是相互矛盾的双重变量：认真履行监督职责，可以增进工程效率，增进集体利益；放松监督，可以使村民们变相获得较高的个人报酬，更多地改善村民们眼下的境况。这两种变量在函数中的权重，因人因地而异，但可以肯定，在贫困越甚的地区后一变量的权数会更大，村干部更急于看到的是村民们眼前温饱的改善。
这样，作为乡政府的监督代理人，村干部们就有一种天然的不可靠性质。如果村干部代理成绩突出，可以作为升迁的基础，那么，村干部们会产生更强的监督积极性，如果村干部们终身无望脱离原有的环境，那么与村民保持一种和谐的“乡里乡亲的”关系更为实惠。在越贫困的地区，村干部的升迁可能性越是微乎其微，通常他们并不抱此奢望。因而，农民的偷懒在村干部的眼中半是无奈半是被认同，监督可能完全无效。
能够并有责任对村干部进行监督的，是乡政府。但各级政府的目标并不是必然一致的，而且监督是靠具体的官员去实施的，官员个人与政府的目标也并不一定是一致的。付给村民的报酬来自国家的预算，并不是乡政府的支出，更不是官员个人的支出。兴建的公共工程，乡政府或许有管辖权、受益权，但官员并不能从中获得合法收入。如果放松项目监督，增加的是国家投资的成本，对乡政府和官员个人并不带来直接损害。特别是不会影响官员个人前途。而对项目进行严格管理，是要花费成本的。要使管理有效，成本可能是巨大的，不论对政府或对官员个人来说都是如此。项目顺利完成了，可能会被认为是理所当然的事，其中付出的个人努力可能不会被关注。这样，如果只有支出没有收入，或者收入小于支出，则无论是一级政府还是官员个人都不会有足够的监督积极性。对工程项目的监督积极性和责任心，只能寄希望于官员个人的道德品格观念等意识形态的因素，而没有制度性的因素保障。常识告诉我们，具有较高道德水准和特殊责任感的人，在人群中总是极少数，并不具有普遍意义。将项目的产出效率寄托在个人品质上，是非常不可靠的。
由乡政府往上，每一级政府对下级的监督上都存在类似的问题。总体来看，以工代赈的扶贫投资似乎缺乏一套有效的产出效率保证体制。支付高昂的劳动力价格是一方面，更为严重的结果是，一定量的资源投入下去，最终可能完不成项目的建设，使这些基础设施形不成生产力。在一些贫困地区，修了一半的道路、最终不能发电的电站、不能灌溉的水渠等等，是不难见到的景象。这些半途而废的项目有的在等待下一批资源的投入，有的则完全被废弃再也无人理会，前期的投入等于白白浪费。这使得本来作为资本投入的资源变相成为解决农民暂时温饱的救援物资，对贫困地区的经济启动毫无作用。当然，这是最糟糕的情况，但令人忧心的是这种情况并不是少数。
以上是针对以工代赈的扶贫方式进行的分析。这种明确指定用途的专门性投资尚且有可能遭受效率损失，对于其他方式的扶贫投资效率更令人不能乐观。只要这些资源的产出效率没有人真正关心，它们就有可能以各种各样的方式损失掉。比如无息低息贷款甚至会被挪作它用，从事与改善贫困地区状况无关的生产经营，增加非贫困人们的个人收益，或政府部门的收益。作为良种投入的资源可能会被分配到并非贫困的人们手中，或者分配到贫困村民的手中也被当做消费品吃掉，根本不能成为新的生产要素起作用。国家每年投入的扶贫资源虽然在国民收入中所占比例不大，但与投入产出效果相比，却是显著的投入大于产出。这与资源的配置不当有关，也与资源的投入产出效率低下有关。
三、结束语
本文从扶贫资源的配置和使用两个方面对效率问题进行了探讨。资源配备效率是与资源利用效率相联系的。资源得不到充分利用，产出效率低下，说明资源没有被配置到能获得最大产出的地方，这种资源流向就是不合理的，配置是低效率或是无效率的。
在扶贫资源的配置上，有其特殊的一面，即资源投入的最终目的是为了增进贫困地区人们的收益。农民以较低的劳动支出获得大于支出的报酬，也是一种增进收益的方式，但这不等于弥补了扶贫投资在项目上的效率损失。这里有一个短期收益和长远收益的区别问题。用偷懒的方式获得较多的短期收益，则必然损失将来的长远收益，这其实也是消费与储蓄的问题。而储蓄之所以有必要，或者说放弃眼前的部分消费之所以有必要，是因为预期未来的收益贴现会大于眼前的收益。因此，从长远的发展的眼光看，扶贫资源使用效率上的损失是一种配置上的净损失。
这种效率损失的根源，在于社会的成本—收益计算与个人成本—收益计算上的差异。从影响宏观配置的信息失真和寻租活动，到微观层次上的监督无效性，背后的作用因素都是这些计算。从国家支付的投资成本中获取个人收益，对各级政府官员来说是无本获利，对农民来说是以尽可能少的个人劳动支出获取给定的报酬，以加大成本—收益之差。要使国家的投资获取预期收益，从各级官员到农民，都要增加个人成本的支出，而短期收益不变。这里出现的问题，有些类似于国有企业中出现的效益问题，其根本的原因都在于制度安排上的缺陷。但在扶贫投资中还不能象国有企业那样采取改制的方法来解决，其中的福利性、非盈利性项目目标使问题进一步复杂化。但有一点可以肯定，即使在非盈利性投资中，为了不使资源浪费，也必须设计出一种制度，对扶贫资源的投入项目进行成本—收益计算，并且使这种计算作为一种变量，对个人的成本收益—计算产生约束作用，使社会目标和个人目标趋于一致。
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