反贫困模式的比较研究_贫困人口论文

反贫困模式的比较研究_贫困人口论文

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反贫困模式就是针对具体的贫困发生机制与不同的贫困类型,采取的因贫施治的反贫困战略,因此,各个国家并没有统一的反贫困模式。

然而,同一个国家往往又包容了多种贫困类型,不仅地区之间存在贫困的差异性,同一个国家或地区在经济发展的不同阶段,其贫困发生机制也各具特色。静态地观察,各国的贫困类型及相应的反贫困模式各不相同;动态地观察,各国之间贫困类型的演进有一定的历史重合性,一个国家今天的贫困情形可能是另一个国家贫困历史的重现。因此,研究、比较各个国家反贫困的政策内容、政策运行环境及政策实施效果,对提高本国反贫困政策的针对性,减少政策失误,并及时地根据贫困类型的变化调整反贫困政策,具有重大借鉴意义。综观世界各国的反贫困模式,大致有以下类型:

(一)增长优先战略[1]

经济增长是指国民生产总值(或国民收入)以及人均国民生产总值水平的提高。经济增长对于缓解贫困的意义在于,经济增长可以扩大对劳动力的需求,提高就业水平,直接带来就业收入的增加;并增强政府实施国民收入再分配,提高人民生活水平的能力。没有一定的经济增长,即使社会上存在少数巨富,并具备进行社会财富再分配的条件,通过财产制度变革提高大众生活水平的潜力也是很有限的,财富再分配的结果还可能产生普遍贫穷及反工作动力。一定的经济增长是反贫困的基本前提,对整个国家来说如此,对一个国家内部的局部贫困地区也是如此。

增长优先战略的理论依据主要是威廉·阿瑟·刘易斯提出的“二元经济模型”和西蒙·库兹涅茨提出的倒U型发展理论。前者是刘易斯于1954年在《劳动力无限供给与经济发展》一文中提出的,其主要内容是,处于工业化过程中的发展中国家,一般存在二元经济结构,一个是传统的农业部门,其劳动力的边际生产率极低,这意味着劳动力剩余严重并且劳动者的收入水平极低,一般只能维持最低限度的生活水平;另一个是劳动生产率相对较高的现代工业部门,其工资水平取决于农业劳动者的收入而又稍高,这样既可以雇佣到扩展工业部门所需要的劳动力(即劳动力的供给弹性是无限的),又可以保证工业部门的利润增长快于工资增长,加速资本积累。只有当传统部门的剩余劳力全部被现代部门所吸收,劳动力成为稀缺的生产要素时,工资水平才会上升,经济增长就是扩展现代经济部门的过程。由这一理论可以导出两点推论:其一,劳动者收入水平过低是农业劳动边际生产率极低和现代经济部门过小造成的;其二,劳动者收入水平极低是增加现代经济部门积累以扩展现代经济的需要,进一步推论,贫困是现代经济未增长的结果,又是实现经济增长的条件。正如马尔科姆·吉利斯所言:从“刘易斯的观点来看,分配不平等不仅是经济增长的一个必然效应,同时也是经济增长的一个原因。”[2]

西蒙·库兹涅茨通过实证分析提出的倒U型假说,支持了刘易斯的理论。1995年,库兹涅茨在其美国经济学会会长演讲中提出倒U型假说,认为随着人均收入的增长,一开始收入差距会拉大,不平等加剧,在收入达到中等水平时达到最高点,然后随着收入水平的进一步提高而开始下降,这意味着缩小收入差距,缓解贫困在经济发展到一定阶段后才能实现。

上述理论都支持了先增长,后缓解贫困的发展战略,人们还用“滴流效应”(Tricking Down Effect)来解释这一战略。认为在经济增长的初期阶段,增长的好处可能为一部分人所享有,随着增长的继续,增长的好处逐渐滴漏到大多数人身上。

基于上述理论信条,许多发展中国家在50-60年代确立了加速工业化,追求增长速度的发展模式。联合国也制订了支持GNP优先增长的发展计划,如1961年联合国提出“第一个发展十年”,要求在60年代,“每一个发展中国家的国民生产总值的年增长率最低限度应达到5%”,实际执行结果是发展中国家在1960-1967年国民生产总值年增长率平均达4.6%,[3]当然各国的增长是不平衡的。

遗憾的是,尽管有不少国家确实实现了经济高速增长,如拉美的墨西哥、巴西,亚洲的泰国等,但“滴漏效应”迟迟未能出现,贫困的加剧则到了超过人们的忍耐力和令人不安的程度,“人民不能再等下去了!”[4]贫困引发了严重的社会问题与政治问题,成了犯罪、暴力、战乱、种族冲突的经济根源之一。这使人们对增长优先模式产生了怀疑。

实践使人们认识到,经济增长仅是减轻贫困的必要条件,却不是充分条件,经济增长不是像“滴漏效应”论者所相信的那样,会自动惠及贫困人口,能否实现这一点还取决于财产占有制度和经济增长模式。如果在经济增长之始财产占有极不平等,那么经济增长的结果会以更不平等的分配格局呈现出来;如果经济增长在空间布局上极不平衡,那么必将有一部分人会分担发展的代价(如通货膨胀造成的实际收入水平下降),却分享不到发展的果实。可见,经济增长这一单一条件不足以导致“滴漏效应”,还必须有其他条件的配合。然而也不能由此走向另一极端,即否定经济增长是减轻贫困的必要条件。

从不平等与贫困对增长的作用来看,一定的收入差距确实构成社会激励机制的必要组成部分,然而收入差距过大将使对众多穷人的社会激励失效,极低的收入无法激发穷人的奋斗精神;贫困状况加剧也会使社会需求不足或萎缩,使投资引诱不足,从而损害经济增长。

(二)增长与再分配同步进行战略

就增长与贫困的关系来说,既可能“牺牲平等以求增长”,导致贫困延续或加剧,也可能在经济增长的同时缓解贫困,缩小不平等,这取决于其他条件特别是所有制结构是否有利于缩小收入差距。在现实中,既存在经济增长的同时不平等加剧的实例,如拉美一些国家;也存在社会经济制度发生剧烈变革,而经济呈现低速增长的国家,如古巴、北朝鲜等;还存在经济增长与财产制度有限变革相结合,贫困得到有效缓解的事例,如东亚的日本,我国的台湾省,南朝鲜等,第三种情况一般被称为“边增长边再分配”战略。

关于所有制变革与缓解贫困的关系,有两点需要注意:

第一,制度变革的发生需要特殊的政策条件,并非任何国家在任何时期都可以进行。是否具备这些条件取决于国际国内的政治局势和阶级力量的对比状况。在中华人民共和国,由于推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义的统治,工人阶级夺取了政治领导权并实行了工农联盟,社会革命得以成功地进行。在“二战”后的日本,占领军为了铲除军国主义产生的经济根源,迫使日本解散财阀,进行土地改革,使得财产占有制度发生了有限变革。而在埃及、印度、伊朗等国,进行土地改革的努力要么因政治条件不具备而流产,要么因政治阻碍而走样,真正的农村广大贫民受惠很小。

第二,在生产力发展水平较低的国家,财产制度变革对减轻贫困的影响是复杂的,这取决于其他条件的配合。制度变革的直接结果是消除经济不平等产生的根源,然而消除不平等不等于减轻贫困。在生产力发展水平已较高时,制度变革将通过消除不平等而有效地减轻贫困;在生产力发展水平仍然较低时,财产平均化肯定有助于减轻不平等,然而其缓解贫困的效果还取决于制度变革对生产力发展的影响。就财产制度变革对经济增长的影响来看,变革可以提高劳动者的劳动积极性,提高生产要素效率,从而促进经济增长;但产权平均化改革不是促进经济增长的充分条件,更不是唯一条件,60年代墨西哥经济高速增长,被誉为“奇迹”,就是在财产占有极不平等的所有制结构内发生的。总的来看,只有财产制度变革与经济增长相结合,才能有效缓解贫困,一般认为,战后东亚一些国家和地区在一定程度上做到了这一点。

东亚经济增长的特色之处,在于确立了“分享增长”的原则,即把经济增长与减轻贫困有效地结合了起来,这是在强大的内外政治压力下,为了获得政治统治的“合法”性而实现的。如“二战”后日本面临着来自占领军和国内民众要求实行政治经济民主化的压力;马来西亚的贫困和种族不平等随时可能引发大规模的社会动乱等。一些东亚、东南亚国家,为了巩固政治统治,在经济上安抚人民大众,采取了一系列有助于减轻不平等的经济和社会政策。世界银行认为这些政策包括:发展公共教育,土地改革,发展中小型企业,政府提供公共住房、公共医疗等基本生活服务等,当然有些政策只在部分国家和地区实行。可见,东亚国家和地区“分享增长”的机制不是由政府直接提供广泛的收入转移支付,或通过全面的财产再分配实现的,而是进行有限的社会改革,创造经济机会,培养民众利用经济机会的能力,同时并不直接分配经济机会,机会的获得要通过个人的努力才能实现。[5]通过这种“分享增长”机制,把促进增长与减轻不平等和贫困有机统一起来。

(三)发展援助方案

发展援助的形式多种多样,其共同特点是:第一,以特枿的贫困群体或贫困区域为对象;第二,以改善贫困人口的生产与生活条件为首要目标,特别是提供贫困地区或贫困人口所缺少的生产要素,依靠贫困者的自身努力,通过发展经济以提高生活水平和摆脱贫困;第三,在发展生产的同时,注意满足贫困者当前的基本生存需要。发展援助的实质是通过政府干预,对资源进行瞄准贫困地区或贫困人口的定向配置,通过开发贫困人口的生产能力,达到自主脱贫。它具有为贫困人口配置生产资料的性质,但不是在全社会范围内进行的财产所有权再分配;它主要通过财政政策和信贷政策实施,但又不同于对国民收入进行的再分配。这一战略的特点是,综合运用几种政策手段,集中在特定的贫困区域或贫困群体中进行。发展援助的具体形式有以下几种:

⒈农村综合开发

政府通过税收优惠、信贷倾斜、价格支持等措施,鼓励农村地区和农民发展多种经营,采用新的生产技术,提高劳动生产率,增加产量和收入;甚至直接由政府投资,进行农业基础设施建设,如兴建道路、兴修水利、改造农田、改善生态环境等,以改善农村生产、生活条件。如南朝鲜于70年代末80年代初开展的“新村运动”,是一个试图解决农业部门落后和农村贫困问题的综合性农村发展计划,其内容包括:对农民进行资金扶持和技术帮助,促使其更新技术;支持农民改善农业生产基础设施;推动季节性的非农就业活动,保证农闲就业;为失去生产能力的农村居民提供社会保障和卫生医疗补助等。[6]可见,新村运动具有明确的缓解农村贫困目的。

⒉发展极战略(或增长点战略)

这是针对区域性发展滞后采取的发展援助战略。其理论依据是法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提出的发展极理论,把这一理论应用到反贫困上,就是通过政策支持,使生产要素向落后地区的发展极(如中心城市)集中,通过发展极的经济发展及其产生的辐射效应,带动周围地区的经济增长,进而缓解贫困。如巴西政府自1974年开始,在贫困落后的亚马逊地区建立了多个发展极,通过减免税收,提供信贷,甚至直接提供财政赠与,鼓励对这一地区的投资。据介绍,实施发展极战略的结果,扩大了对这一地区的投资,增加了就业,使这一地区成长为巴西重要的轻工业品生产基地,并降低了贫困发生率。[7]

⒊就业保障或就业创造计划

又有几种形式,一是举办公共工程,一般是由政府提供资金或实物,举办可以安排非熟练劳动力就业的公共工程,如在农村或城市建造公共基础设施等,既安排了贫困人口短期就业,增加其收入,又可以形成农村或城市发展所需要的固定资产。这是各国普遍采用的一种发展援助形式,其优点是,工程的时间安排比较灵活,可以在季节性失业严重时进行;工程有明确易监测的技术质量要求,可以在增加贫困人口就业收入的同时,保证工程的经济和社会效益;通过安排就业增加贫困人口收入,可以将贫困人口的劳动力利用起来,避免了单纯救济的弊病;参加公共工程对贫困人口还具有精神改造和技术培训作用。但是公共工程提供的只是临时性的就业机会,只能暂时缓解贫困,有时为了安排贫困人口就业仓促立项的公共工程,往往不能保证经济效益和社会效益,成了变相的贫困救济。

就业创造的另一种形式是扶助贫困地区或贫困人口创办企业,这种发展援助形式虽可为贫困人口提供比较稳定的就业机会,但是,如何既保证这类企业的经济效益,又保证就业机会给予贫困人口,是一项两难选择。由于贫困人口大多缺乏多样化的生产技能和适应全新工作纪律的精神准备,缺乏实现资产增殖的能力,以保障贫困人口就业为目标的扶贫企业往往经营不成功。各国普遍存在的这类企业还贷困难,就反映了这种就业保障计划面临的窘境。在我国,由基层政府与行政组织创办了大量的行政性扶贫企业,我国扶贫贴息贷款的发放对象之一就是各种县办或乡镇集体企业,由于企业从业人员包括管理人员素质较差,企业经营管理体制官僚化,其经营失败率很高,而安排的就业机会很有限,总的看来,其资源配置效率很低。

政府为贫困地区组织的劳务输出也是一种就业机会援助。上述两种就业援助一般是由政府在贫困地区通过项目开发创造就业机会,而劳务输出则是组织贫困地区的劳动力到异地就业。一般地说,劳务输入企业不一定是由政府投资创办的,也不一定是专为安排贫困人口就业而设,政府的作用主要是促进劳动力的合理有序流动,促使劳动力供需双方结合,为贫困地区劳动力提供必要的就业前培训,为劳动力供需双方履行各自的权利和义务提供制度保障,进行法律监督。这种就业援助既可以满足经济快速增长地区对劳动力的需求,又可加速贫困地区剩余劳动力转移,提高其劳动生产力与就业收入,并可间接起到对贫困人口的素质改造作用,劳务输出进行到一定阶段,可产生劳动力和其他生产要素向原输出地的回流,推动原输出地的就业创造和经济发展。

⒋提供社会服务,特别是公共教育服务

贫困人口的劳动力再生产机制比较脆弱,对自身的素质投资不足,这使得贫困持续化。对贫困人口进行公共教育投资,不仅直接提高个人的未来经济收入,而且产生社会经济收益,提高劳动生产率,促进经济增长。公共教育投资是对贫困人口的能力援助,是发展援助的重要内容之一。

以上是几种主要的发展援助形式,在各国的发展援助实践中,有时以一种形式为主,有时几种形式并用,世界银行《1990年世界发展报告》中,就强调机会援助与能力援助并用战略。同时,各国在实施发展援助,强调贫困人口通过发展经济自主脱贫的同时,一般都配合有基本生活品保障制度,以解决“远水不解近渴”问题。不过,不同国家在不同发展阶段,其救济范围有宽有窄,救济项目有多有少。

发展援助是落后国家和地区进行反贫困的根本途径,通过增强贫困人口的谋生能力,提高其劳动力的就业水平与配置效率,既可以增加就业收入,缓解个体贫困,又可以促进经济增长。成功的发展援助需要能力援助、机会援助与基本生存保障制度三者的有机结合。其中,机会援助的内容和形式必须进行正确的选择。从各国的实践来看,机会援助不应该采取直接分配就业机会的形式,这不仅是因为在劳动力严重剩余情况下,政府无法满足不断增长的就业岗位需求,而且因为由政府保障就业,往往会降低生产要素配置效率。对贫困人口最彻底的机会援助是为经济机会的平等竞争提供制度保证,消除由财产制度不平等或国民待遇差异产生的机会竞争歧视和收入歧视,同时保障宏观经济的平稳运行,为减缓贫困提供宽松的经济环境。除此之外,政府一般不宜直接提供就业保障,除非提供的就业机会所生产的产品属于公共产品,如兴建基础设施;或者所生产的产品属于提供生存保障的必需品,而从事生产的行业又可以作为国家或地区经济发展的支柱产业,如新加坡实施的公共住房计划。政府一般也不宜直接分配就业岗位,而应鼓励就业机会的平等竞争,当然,与此同时,对贫困人口应该给予能力援助,提高其竞争能力。

(四)社会福利方案(或称收入援助方案)

社会福利方案是国家通过财政手段实行的国民收入再分配方案。它发端于19世纪末,但在第二次世界大战以前,各国实施的社会福利,项目不多,范围较窄。“二战”以后,社会福利制度迅速发展,项目日益增多。大致可归为三类:其一、社会保险,包括养老、失业、医疗、残废保险等,按规定,交纳有关社会保险金者才能享受。其二、福利补贴,不论是否参加社会保险,凡符合规定条件的公民都可享受,它又包括:一是带有普遍性的公共福利补贴,如西欧某些国家实行的公费医疗,中小学生在校午餐等;二是只给予一部分贫困者(包括没有参加社会保险的失业者)和贫困家庭的带有救济性的补贴,如食品券方案,针对低收入家庭的医疗补助、住房补助等。三是公共教育,包括普通义务教育、职业技术教育、业余教育等。社会福利政策中只有一部分是专门针对穷人及其家庭的,其余则是对全体公民实施的,如在美国,1984年全部收入援助支出中,属于一般性福利的支出占全部收入援助支出的79.52%,专门针对穷人的占20.48%。[8]尽管如此,贫困者可以广泛地从福利方案中,特别是从上述第二、三类福利政策中受惠。因而,收入援助方案具有反贫困性质,是发达国家反贫困的主要措施。西方一些学者认为:“转让性开支从来不被认为是解决贫困根本原因的办法,但事实上,社会保险的增长和收入试验支付(所谓的福利扩张)已成为贫困下降的主要因素。”[9]

福利政策的反贫困作用,是通过缩小各阶级之间的实际收入差距实现的。福利制度一方面通过累进所得税减少了高收入者的收入,一方面通过转移支付提高了低收入者的实际收入,直接缓解了低收入者的贫困状况。当然,收入援助并非单纯的“打富济贫”,在福利费用来源中,有相当一部分是由劳动者自己承担的,福利政策在某种程度上,是用在业工人工资的一部分,来保障失业工人及其家庭的生存;用工人自己在业时的工资收入的一部分,来保障自己失去工资收入时的生存,如果把社会全体劳动者看作一个整体的话,社会福利就是社会劳动力总价值一部分的转化形式。

收入援助制度的实质是国民收入的再分配,这种制度在客观上起到了提高低收入者的实际收入作用,具有收入均等化和反贫困性质。

实施福利政策反贫困,必须具备几个前提条件:第一,人均国民收入水平较高;第二,自由雇佣制度比较发达,劳动力充分流动,农业实现产业化,城市化水平较高。第一个条件提供了实施的可能性,第二个条件提出了实施的必要性,使社区救助制度走向社会救助制度,促进劳动力流动,提高劳动力配置效率,而这两个条件往往共生于同一个经济社会中。因此目前在全社会范围内主要依靠福利制度反贫困的,主要是资本主义发达国家,发展中国家只有少数能够实行,更多的发展中国家实行的“保障基本需求”计划,是作为发展援助的辅助方案实施的。然而,可以预料,随着发展中国家城市化水平的提高,城市贫困的加剧,首先将在经济发达的城市局部地实行“福利反贫困”政策;随着工业化的完成,农业产业化的实现,人均国民收入水平的不断提高,福利反贫困的实施范围将不断扩大,直到普及于全社会。福利政策的实施还需要一定的政治条件,这就是阶级力量对比的变化,要有利于提高雇佣劳动者在劳资双方谈判中的地位。福利制度不是财产垄断者对劳动阶层的赐予,它是劳动阶级通过斗争争取的。福利制度也有利于维持一支相对过剩劳动大军,有利于社会总产品的实现,缓和生产与消费的矛盾,因而适应了资本增殖的需要。可见,福利制度的实施是社会政治经济矛盾综合运动的产物。

依靠福利制度反贫困,也存在很大的消极面,主要表现在福利政策对劳动积极性和工作效率的负面作用上。相比较而言,低收入阶层从福利政策中得到的“边际收益”较高收入阶层要高,随着收入水平的提高,所享受的福利待遇将减少,按福利政策的一些规定,其福利减少速度甚至超过收入提高速度,因此,福利制度形成了反工作动力,即使作为反贫困的辅助政策,救济制度仍具有这一弊病。针对福利制度的消极作用,为求得“两全其美”,一些西方经济学家曾主张实行“负所得税”方案,但操作难度较大。福利制度的另一消极作用是,由于各种不得已的原因,福利开支趋向于不断扩大,结果加重财政负担,甚至出现财政收支严重不平衡,从而影响宏观经济的平稳运行,而宏观经济波动对反贫困是一种反作用力。

(五)比较与启示

对反贫困的政策模式进行比较,可以得出以下结论:

第一,反贫困战略选择何种政策模式,取决于一个国家或地区的贫困发生机制。而贫困发生机制又取决于致贫因子的种类,及致贫因子之间的相互作用方式。基本致贫因子有四类:一、人口再生产与物质资料再生产比例失调;二、经济增长的实绩不佳;三、由财产制度不平等及国民待遇差异产生经济机会不均等;四、人力资源素质低下。因子1与因子2决定了贫困面的大小与贫困程度的高低,因子3与4构成贫困筛选机制,决定了谁将落入贫困的陷阱。在不同的国家或地区,以及同一国家经济发展的不同阶段,致贫因子的种类及相互组合方式是不同的。反贫困就是针对不同的贫困发生机制,采取消除致贫因子的反贫困政策;如果几种致贫因子同时存在,并相互强化对方的致贫作用,单一的反贫困政策往往难以奏效,这时应选择复合的反贫困政策,使之搭配使用,分别作用于不同的致贫因子。

第二,从另一个角度看,反贫困战略选取何种政策模式,取决于贫困的经济类型。对贫困的分类可以从不同角度进行,根据贫困产生于其中的母体社会的经济特征,可以将贫困划分为多元经济社会中的贫困与现代经济社会中的贫困。现代经济社会的特征是,已完成工业化,城镇人口居大多数,农业实现了产业化,自由雇佣制度发达,建立了统一完整的劳动力市场,劳动者对个人的劳动力有充分的所有权与使用权,劳动力配置比较自由,在这种经济社会中,一般人均收入较高;多元经济社会的特征正相反,正处于工业化过程中,农村居民居多数,农业尚未完全产业化,城市化水平也比较低,社会经济结构呈现多元化特征,自由雇佣劳动制度不发达,很多人自营就业,劳动力市场处于地区分割、行业分割状态,一般地说,在多元经济社会中,人均收入水平较低,且区域发展严重不平衡。总的来看,现代经济社会中的贫困更多地表现为相对贫困与阶层贫困,贫困人口的行业集中特色大于地域集中特色;而多元经济社会中的贫困更多地表现为区域贫困,尤其是乡村贫困,其地域集中特色相当明显。针对上述两种贫困类型采取的反贫困政策可能迥然不同。针对阶层贫困的主要政策选择,是实施社会福利制度,同时通过人力资本投资,扩大劳动收入在国民收入分配中所占的份额,缩小不同阶层的收入差距;针对区域贫困的主要政策模式,是实施发展援助,辅之以必要的生存保障制度。

第三,经济发展水平较低,贫困发生率较高的国家和地区,实现经济增长与减轻大众贫困有机结合的途径,是选择能力援助与机会援助相结合的方式,政府可以运用宏观政策手段创造经济机会,或进行政策刺激,引导贫困地区和贫困人口自主创造经济机会。从机会援助所取得的经济效益上看,由政府通过兴建公共工程或发展主导产业提供经济机会,比发展一般性产业创造与提供经济机会,效果要好;政府引导、帮助贫困人口自我创造经济机会,比由政府直接提供经济机会效果要好;通过平等竞争分配经济机会,比由政府直接分配经济机会效果要好。

注释:

[1]本文中经济增长与经济发展具有不同含义

[2][美]马尔科姆·吉利斯等著《发展经济学》,经济科学出版社1989年12月出版,第123页。

[3]周彬彬著《向贫困宣战——国外缓解贫困的理论与实践》第112页,人民出版社1991年10月出版。

[4]泰国国王考察泰国农村贫困状况后向社会发出的呼吁,见周彬彬著《向贫困宣战——国外缓解贫困的理论与实践》第125页。

[5]世界银行调研报告《东亚奇迹——经济增长与公共政策》第111页,中国财政经济出版社1995年5月出版。

[6]周彬彬著《向贫困挑战——国外缓解贫困的理论与实践》第158页,人民出版社1991年10月出版。

[7]赵曦:《发展战略理论与世界反贫困战略的实践》,载《未来与发展》1994年第9期。

[8][美]萨缪尔森等著《经济学》(第12版)第1264页,中国发展出版社出版。

[9][美]道格拉斯·格林沃尔德主编《经济学百科全书》“贫因”条,李滔等译,第493页,中国社会科学出版社1992年1月出版。

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