官僚制研究的整合：基于“系统—制度—行动”的分析途径，本文主要内容关键词为：官僚论文,途径论文,制度论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
罕有一个学术概念能像官僚制一样在如此多的学科领域引起如此多的关注和争论。自马克斯·韦伯提出“理想类型的官僚制”以后，“对官僚制的理论抨击一直没有停止过。正是在对待官僚制的问题上，很多社会科学工作者找到了一个共同的敌人。”但是，面对共同的敌人，不同的学者使用了不同的攻击武器，因而形成了众多相互对立的假设、相互冲突的理论和相互矛盾的结论。这使得研究官僚制的学者遭遇三重迷失：一是官僚制具有如此之多的定义，以至于初探门径之人“立刻就会堕入一种混乱的状态”。这些涵义之间到底有着什么样的关系？二是官僚制怎么总是善恶并存，莫衷一是。为什么它会同时呈现这么多张截然不同的面孔？三是企图摒弃官僚制的行政革新和理论探索屡见不鲜，却无不功败垂成。这是否表明，当前学者仍未洞悉官僚制的本质。尽管摆脱这三种迷失对于推动官僚制研究至关重要，然而鲜有学者对此做出过具有启发性的探索。 一、“类型学”的整合途径及其失败 在现有文献中，“类型学”已成为研究者应对三重迷失的主要方法。马丁·阿尔布罗认为，官僚制至少具有七种不同的涵义：作为理性组织的官僚制，即相信官僚制是最理性高效的组织形式；作为低效组织的官僚制，即主张官僚制是僵化落后、缺乏纠错能力的低效率组织形式；作为官员统治的官僚制，即认为官僚制扩张了官员权力、损伤了公民的自由；作为公共行政的官僚制，即把官僚制定义为完成行政任务的机构或形式；作为官员行政的官僚制，即将被任命的官员从事专业行政功能视为官僚制概念的中心；作为组织的官僚制，即主张官僚制是现代社会任何具有专门职能和支配地位的大型组织的代名词；作为现代社会的官僚制，即认为官僚制已经成为与现代社会同在的概念，社会已被官僚制所支配，官僚制化成为普遍趋势。然而，他的分类体系显得过于琐碎，虽有助于全面了解官僚制研究的现状，却也预留了不少进一步精简的余地。 多数学者站在学科领域的视角来区分官僚制研究的类型，因为这种分类方法不但简化阿尔布罗的分类体系，还借助库恩的“范式”学说而展现出逻辑严谨性。根据不同学科的价值取向和研究方法，官僚制研究通常沿袭三个研究传统：社会学关注官僚制的形式理性，从而观察到组织的正式结构和实际运行之间出现分离；经济学一方面将官僚制定义为与市场相对立的资源配置机制，并以此论证官僚制的无能低效，另一方面将经济人假设引入官僚制研究，从而推翻了韦伯式官僚制的“价值中立”假设；政治学则批评官僚制引起了行政官员权力的膨胀，从而威胁到公民权利。但是，这种罗列式的“类型学”研究方法始终未能摆脱“瞎子摸象”的困局。把不同学科对官僚制的“素描”展览出来，显然难以呈现出一个官僚制的整体“形象”。 不满足于罗列式的“类型学”研究方法，一些学者尝试探索结构更加严密的分类方法。例如，陈家浩提出，官僚制研究的对话平台是韦伯的“理想类型的官僚制”，逻辑起点是检讨官僚组织的理性，逻辑进程是观察个人私利如何置换组织目标，逻辑归宿是反思官僚制对民主价值的背离。这一整合的思路尽管逻辑清晰，但缺少理论深度。为此，白夏提供了一种启发性较强的思路，她认为，整合官僚制研究，必须“回归韦伯”，因为官僚制研究的分歧在很大程度上是“因为没有能够全面把握韦伯理想类型的官僚制理论所包含的价值、制度、组织三个层次，没有能够正确理解指导其研究得以展开的理想类型方法论，而只是运用各自学科的研究方法对各自的理论关怀展开阐述所造成的。”基于此认识，她主张，从研究对象和研究方法两个角度上梳理不同理论流派的研究层次和方法。可是，“回归韦伯”的立场显然把一些非社会学的研究成果摆在了低人一等的位置。 究其根本，“类型学”的整合途径仅是从一种分歧走向了另一种分歧，而未能真正地整合分崩离析的官僚制研究。首先，该整合途径假定了各种类型之间的“差异最大化”，企图“由同一系列两端构成的对照……揭示彼此的面貌特征”。换言之，“类型学”的研究方法不仅没有弥合官僚制研究的分歧，反而可能加剧其分歧。其次，该整合途径未能直面不同理论流派的一些根本性对立，例如官僚制到底是高效率的，还是低效率的？或者是民主，还是反民主的？最后，该整合途径用到极限，也只能剖析官僚制研究分歧的背后根源，从而深化对分歧的认知。想要提出一个既可综括不同理论流派，还可加深理解官僚制的理论体系，依靠“类型学”是难有作为的。 二、“系统—制度—行动”的整合途径 “类型学”途径未能完成官僚制研究的整合，这迫使我们必须重新寻找一条新的整合途径。尽管可能存在多种新的整合途径，但是新途径的有效性无疑取决于它是否符合以下四个标准：一是完整性，即通过该途径建立的新理论体系必须较好地覆盖主要的理论流派；二是融洽性，即该新理论体系必须尽可能地消除官僚制研究的对立；三是多面性，即该新理论体系必须跳出理论流派优劣的争辩；四是实践性，即此新理论体系必须具有现实意义，能够指导官僚制的改革实践。 故此，笔者提出一个既与“类型学”途径截然不同，又能满足上述四个标准的整合途径，也即“系统—制度—行动”的途径。具体来说，我们可以从三个层次及其互动关系来认识官僚制： 第一，在系统层次上，官僚制属于“现代性”的一部分，并和现代性的其他部分一起为现代的人类生活划定了边界。在这个意义上，官僚制是一个典型的“社会事实”，即“普遍存在于整个给定的社会中，具有自己的存在形式，并独立于个体的各种行为表现”，却能型塑和规定个人行为。 第二，在行动层次上，官僚制一般被认为深受个人心理或行为因素的影响，其方法论基本遵循了心理学的行为主义或者经济学的功利主义。 第三，在制度层次上，官僚制通常被视为一项或多项的具体制度。旧制度主义秉持结构功能主义的方法论，总是在系统层次上研究制度。后来，新制度主义出现了一个明显转变：将研究制度的视角从系统层次落到中间层次，进而将制度定义为“嵌入在政体或政治经济组织结构中的正式或非正式程序、规则和惯例”。基于此理念，作为具体制度的官僚制发挥了桥接系统世界(系统层次的官僚制)和生活世界(行动层次的官僚制)的作用。 第四，在“系统—制度—行动”三层互动的视角下，官僚制就像一个光谱，其一端是系统层次的官僚制(社会发展的理性倾向)，另一端则是行动层次的官僚制(个人行动的心理倾向)，两者在相互接近并最终相互渗透的过程中产生了一个现实状态，即制度层次的官僚制。换言之，任何组织都处在这个官僚制光谱的不同位置上。 社会学对系统世界和生活世界的研究和新制度主义分析范式为“系统—制度—行动”的途径提供了不少启示。一方面，在社会学的发展中，一直存在宏观视角与微观视角的争论：坚持宏观视角的学者强调系统的独立性和重要性，系统是制约或决定人类行为的突生(emergent)现实；而主张微观视角的学者则认为，系统是人性的“复述”，或者说是由人类行为建构起来的。默顿(Robert Merton)的中层理论、布迪厄(Pierre Bourdieu)的反思社会学、吉登斯(Anthony Giddens)的结构化理论和哈贝马斯(Jürgen Habermas)的沟通理性，均试图将两种视角融合起来。另一方面，新制度主义也试图将制度的定位由系统层次降到中间层次。道格拉斯·诺斯将制度定义为“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”，同时也较早察觉到制度和系统(社会或经济秩序)之间的区别和联系，“制度提供了人类相互影响的框架，它们建构成一个社会，或更确切地说，构成一种经济秩序的合作与竞争关系。”随后，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森注意到了政治学中也存在宏观视角与微观视角的争论：传统政治理论是将政治制度作为决定、指导或修正个人行为动机的因素来对待的，把政治机构视为按照自身需要自主行动的力量；而现代政治理论的思维方式则强调宏观水平上的政治结果取决于微观水平上的个体行动者互动行为的合力。他们尝试将制度研究与行为研究、决策研究统一起来，由此联系起宏观视角与微观视角。 新制度经济学家早已把“系统—制度—行动”的途径引入到经济学中。经济学的鼻祖亚当·斯密用“看不见的手”来描述作为系统的市场。这只“看不见的手”完全不以人的意志为转移，可以将个人的自利行为转换成全社会的福祉。经过新古典经济学的重新解读，价格机制变成了“看不见的手”或市场的代名词。由于价格机制是在微观行为分析的基础上建立的，因而市场和个体行为也通过价格机制建立了直接的联系。不过，这一观点遭到了许多学者的强烈质疑，原因是现实中的个人自利行为并非总能转换成全社会的福祉。为了拉近理论世界与真实世界的距离，制度被放置于市场与个人行为的中间，发挥桥梁作用：“没有一个有效率的市场不是处于由市场参与者参与其中的制度结构之中”。市场必须依靠特定制度方能运行良好，而个人也是在特定制度的束缚下进行选择的，所以，是制度特征而非市场自身决定了市场能否把自利行为转变为公共利益。例如，我们可以说没有完善的产权制度就不会有发达的市场经济，但是不能说没有完善的产权制度就不存在市场。又如，如果不存在便利的物流体系，市场可能在拉高某地水果售价的同时，让另一地方的水果滞销。与此同时，新制度经济学家还指出，制度虽然具有稳定性的特征，却始终是个体行为互动的结果，能够被个体行为所形塑。如此，相当于把市场的效率问题看成了一个经验性的问题，由此发现了个体行为改变市场效率的办法——变革制度。 三、系统层次的官僚制研究：社会发展的理性倾向 如果说亚当·斯密“发现”了作为系统的市场，那么马克斯·韦伯“发现”了作为系统的官僚制。在韦伯看来，现代化的过程就是理性化的过程，而官僚制则是理性化的体现。虽然理性这一概念在韦伯的著作中有多达16种的含义，但是韦伯在分析“现代化—理性化”的过程中明确给予了官僚制以特殊的地位，“是否拥有它亦变成理性生活手段的关键所在”。韦伯清楚地认识到，随着理性化的深入，官僚制的普及(即官僚化)形成了具有独立意志的价值取向、行为逻辑和发展趋势。一方面，官僚化不可避免，官僚制将摧毁所有不具备理性性格的各种支配形式，因为官僚制完整地具备了形式理性的典型特征：合理的劳动分工，层级制的权力分布，照章办事的运行机制，非人格化的组织管理，专业化的官僚职业，最大程度地实现了形式理性对效率的要求。另一方面，官僚化最终将把人类社会带到一个理性的“铁笼”。这个“铁笼”既是理性的全面胜利，也意味着非理性的蔓延滋长，“它不是宗教改革家或企业家们在当初所能预期的，也不是个人意志所能轻易扭转的，它本身有其结构性的发展。”需要特别说明的是，尽管韦伯支持个人主义的方法论，但是他在说明官僚制的这两张面孔时确实“偏向了结构史的视野”。 基于韦伯的理性“铁笼”命题，哈贝马斯运用系统与生活世界的二分法提出了“生活世界的内在殖民化”，并在其中明确地将官僚制作为一个自主化的系统进行研究。所谓的“生活世界的内在殖民化”是指，在现代资本主义社会里，以市场和官僚制为代表的系统(system)正在侵入应该属于生活世界(life world)的非市场和非商品化的活动。哈贝马斯认为，西方理性化的过程最先源于生活世界的理性化，然后促成了系统与生活世界的分离和脱钩，结果导致了系统殖民生活世界的局面，即“自主化的工具性行为子系统(经济和行政管理)的绝对命令，愈来愈深入侵入生活世界和个人生活空间，日益明显的法律化和官僚化倾向强制性地将人置于目的性行为规则(金钱和权力的攫取)的统治之下，从而使以相互理解为宗旨的语言调节机制失去了任何作用。”为了消除“生活世界的内在殖民化”，哈贝马斯建议重建生活世界，以“主体间性”取代“主体性”，以“交往理性”替代“工具理性”，以“交往权力”替换官僚制的“行政权力”和市场的“金钱权力”，从而完成源自启蒙时代的现代性。 可以看出，韦伯和哈贝马斯既承认官僚制系统是现代性的必然产物，又担忧官僚制系统入侵和宰制其他的社会系统。根据韦伯和哈贝马斯的这一见解，哈默(Palph Hummel)具体而深刻地分析了官僚制如何入侵社会、文化、心理、语言、认知和政治等六个系统。从社会的角度看，官僚制以理性的组织行为取代人与感性的社会行为，造成了人与人之间的疏离感；从文化的角度看，官僚制以技术或工具价值替代了多元的人类文化价值；从社会心理的角度看，官僚制可以控制官僚们的精神和心理：从语言学的角度看，官僚制产生了非人格化的语言、技术语言和官僚行话，这造成了官僚组织与社会现实的脱节；从认识论的角度看，官僚制带来了偏爱技术的思想倾向；从政治的角度看，“官僚制原本是作为政治的工具和附属而产生的，但现在它已经使政治深深陷入了官僚化。” 当然，系统之间的作用是相互的，官僚制系统在影响其他社会系统的同时，也会受到其他社会系统的影响。第一，从公共组织和私人组织的区别中，可以发现市场系统对官僚系统的影响。尽管公共组织和私人组织都采用了官僚制，但是他们却具有众多截然不同的组织特点，比如前者的管理以循规蹈矩为标准，而后者的管理则以创造利润为标准。路德维希·冯·米塞斯(Ludwig von Mises)认为，这是因为私人组织受到市场系统的约束，而公共组织没有受到市场系统的约束。第二，从历史上推动官僚化的力量中，可以看到政治系统对官僚系统的影响。本迪克斯(Reinhard Bendix)和康斯塔斯(Helen Constas)对民主资本主义美国和集权社会主义苏联的产业组织官僚化的对比研究表明，官僚化本身并不意味着特定的社会背景，它可以在各种各样的社会背景中发生。佐藤庆幸进一步指出，“科学技术的发展或组织的大小并不是组织结构官僚化的直接原因，在直接原因中存在着使这一官僚化成为必需的一种社会力量，而这种力量虽然随着历史的、具体的社会体制而不同，但却作为变量而存在着。”第三，从霍桑实验中，可以观察到社会系统对官僚系统的影响。在乔治·梅奥(George Mayo)之前，对官僚制的研究基本上都是沿着韦伯所设计的理性路线前进的，但是自从梅奥通过霍桑实验揭示出个体具有社会属性之后，人们开始意识到，没有一个组织是被官僚系统所绝对控制的。 四、行动层次的官僚制研究：个人行动的心理倾向 行动层次的官僚制研究是运用方法论个人主义研究官僚制的产物。一般认为，方法论个人主义最早可以追溯至霍布斯的巨著《利维坦》，其原则“在于这样一种信念，即个人构成了人之科学中分析的终极单位。根据这项原则，所有的社会现象，在不考虑有目的行动者个人的计划和决策的情况下，是不可能得到理解的。方法论个人主义的倡导者论辩道，根据超个人构成物去分析社会现象，如果不是一种十足谬误的话，那也是极具误导性的。”就官僚制研究而言，方法论个人主义主要有两个派别：一是经济学的功利主义，即由理性人假设推导出官僚制的理论及对这些理论进行检验；二是心理学的行为主义，即从个体心理的角度考察官僚制的实际运作。 运用经济学的方法研究官僚制问题始于米塞斯对韦伯的官僚制“理想类型”的批判。在米塞斯看来，社会科学研究存在两种不同的领域：一类是侧重理论的社会学(包括经济学)，以概念化(conception)为工具，重在推理；另一类则是侧重经验的历史学，以理解(understanding)为工具，重在注释。米塞斯认为，韦伯的“理想类型”是由不同历史经验的对比中抽象出来的，而不是从个体行为中推导出来的，因此韦伯的研究与其说是在构建理论，不如说是在撰写历史。对米塞斯来说，社会是人类行为的产物，官僚制也不例外，故而关于官僚制的真正研究必须将人类行为作为逻辑推衍的出发点。基于此认识，米塞斯建立了与官僚制“理想类型”完全不同的官僚制理论：官僚制并不等同于效率，经济核算(economic calculation)才是理性经济行为的基础；人类社会存在两种基本的管理模式，其中利润管理模式依赖于经济核算，强调自由、竞争和个人主义，而官僚管理模式依靠规则统治，重视权威、管制和集体主义；官僚制是人们在利润管理和官僚管理之间进行选择的产物，更深层次地说，它是自由和权威、个人主义和集体主义在人类内心世界斗争的可能性结果；人类选择官僚制很大程度上源于他们对合作、竞争和不确定性的恐惧；摆脱官僚制“铁笼”的关键不在于“克里斯玛”的周期性出场，而在于清醒地理解人类行为的真实理论。 沿袭米塞斯的方法论个人主义，经济学家在上世纪六七十年代建立了一系列影响深远的官僚制理论。塔洛克的《官僚体制的政治》(1965)和唐斯的《官僚制内幕》(1967)率先将官僚视为自利的理性个体，并以此为起点详细地探讨了官僚制组织的内部运行模式。其后，尼斯卡宁提出了著名的“官僚预算最大化模型”。他认为，官僚的目标不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。这些效用包括薪水、津贴、权限、声誉和产出等，几乎都与机构预算规模有着正相关的联系。预算规模越大，官僚的自我效用也越大，因此预算最大化成为官僚行为的基本取向和目标。在这种情况下，官僚机构总是出现机构膨胀、供给过剩和财政浪费等问题。不过，尼斯卡宁的官僚模型有一个致命的弱点，那就是为了追求理论上的精美而把复杂的官僚制简单化。为此，帕提克·敦利威将官僚组织的预算进行了细分，认为理性的官僚总是试图最大限度地增加机关的“核心预算”(维持机关运转和成员福利所需要的那部分预算)，而非增加总体预算。此外，布列顿(Breton)区分了公共产品和个别产品：不同于具有不可分割性和不可排他性的公共产品，个别产品能够为社会中的特定个人带来特殊利益。他认为，官僚机构将通过预算的方式提供过多的个别产品，而非提供足够的公共产品，因为个别产品可以给官僚们换得更高的政治报酬。 相对于经济学的演绎分析法，行为主义更富有经验研究的色彩，试图展现真实的而非理想类型的秩序如何生发于官僚组织中的微观行动。在1927年到1932年的5年间，梅奥、罗特莉斯伯格(Eritz Roethlisberger)和怀特赫德(Thomas Whitehead)进行了著名的“霍桑实验”，并在实验的基础上揭示了“在经济关系中，逻辑的、经济的因素所起的作用也远不如感情的、非逻辑的态度和情绪所起的作用大。”梅奥等人的这一思想既否定了官僚制“理想类型”所强调的制度、规则、纪律和精密性等，也抛弃了经济学关于理性人的假设。另一些社会学家的经验研究也表明，官僚制并非是一架完全由专家控制、依靠规则和程序进行管理的精密仪器。例如，加芬克尔(Harold Garfinkel)对精神病医院的档案系统的分析表明，这些正式的记录并不能反映治疗过程中真正发生的事情。又如，维尔德对戒毒所的一项研究显示，吸毒者和工作人员之间真实互动过程依赖于一种非正式的行为“编码”(code)，而非正式的组织目标和程序。除了这些经验性的研究，行为主义学者也尝试建立一套逻辑严密的理论体系，其中最为知名的应该是西蒙的“行政行为”理论。按照西蒙的思路，传统的研究只限于研究官僚的制度结构，并将官僚组织中的人看成了一个毫无生气的既定因素，而非一个可变因素，从而忽略了人的实际行为的重要性。他认为，要真正了解官僚组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以探究，必须用行政行为的动态研究方法取代传统的制度结构的静态研究方法。 五、制度层次的官僚制研究：系统层次与行动层次的桥接 由上文的分析可知，系统层次的官僚制研究和行动层次的官僚制研究之间存在着巨大的隔阂，前者将官僚制视为独立于个人行为的社会结构，而后者把官僚制当做个人行为的集合结果。这一隔阂源自于方法论的差异：系统层次的官僚制研究是运用方法论整体主义研究官僚制的产物，而行动层次的官僚制研究是运用方法论个人主义研究官僚制的产物。除此之外，系统层次的官僚制往往脱离实际情况，成为一个虚构的“想象世界”，而行动层次的官僚制囿于片面的现象，总是产生大量自相矛盾的假设。 在这两种不同的研究视角下，制度层次的官僚制研究也相应地分化成两个相互对立的流派。第一个流派以系统层次的官僚制为内核，认为制度层次的官僚制完全是系统层次的官僚制的映射。官僚制之所以必须在制度层次遵循合理的劳动分工、层级制的权力分布、照章办事的运行机制、非人格化的组织管理、专业化的官僚职业等特征，是因为这些特征所表达的“非人格化”和“可预测性”体现了“官僚制作为理性化结构的性质”。在此逻辑下，官僚制只具有系统和制度两个层次的意义，而不需要涉及行动层次，因为官僚制“不依赖于任何个人素质”。第二个流派则以行动层次的官僚制为中心，提出尽管制度层次的官僚制是系统层次的官僚制的映射，但是制度层次的官僚制只是一个“神话和仪式”，在组织的实际运行中真正发挥作用的是行动层次的官僚制。在该逻辑下，官僚制尽管全面涉及系统、制度和行动三个层次，但是真正发挥作用的却只有行动层次。可以看出，这两个流派都将制度层次的官僚制研究放在了次要的位置。 不同于上述两个流派，“系统—制度—行动”的研究途径假设：制度层次的官僚制发挥着关键性的作用。这种新的研究途径主要从“中层理论”的视角研究官僚制，既非像行动层次的官僚制研究那样只关注具体行为的微观分析，又不像系统层次的官僚制研究那样只侧重“社会事实”的宏观分析，而是采用介于两者之间的中观分析——重视制度层次的官僚制研究。其实，不少官僚制研究学者已经在这一领域取得了卓有成效的成果。 在“系统—制度—行动”的研究途径中，制度层次的官僚制研究旨在联结系统层次的官僚制研究和行动层次的官僚制研究，既不能使官僚制研究脱离现实世界，又不能让官僚制研究陷入碎裂格局。在这个意义上，制度层次的官僚制总是产生在系统层次的官僚制和行动层次的官僚制相互接近并最终相互渗透的过程中。系统层次的官僚制可以影响个人行动，个人行动也可以改变系统层次的官僚制发挥作用的范围和程度，但它们都必须通过制度层次的官僚制这一中介。换言之，制度层次的官僚制既具有系统层次的官僚制的属性，又具有行动层次的官僚制的属性，由此而成为系统层次的官僚制与行动层次的官僚制相互作用、相互影响的沟通渠道。基于此思路，官僚制研究必须回答以下四个具有逻辑递进关系的命题： 首先，系统层次的官僚制是如何影响制度层次的官僚制的？在20世纪70年代，学者们开始注意到，各种组织的正式结构和组织内的规章制度越来越相似，官僚制确实像韦伯预测的那样成为了整个现代社会最基本的组织形式。于是，“理性化的正式结构(即制度层次的官僚制)是如何兴起的”成为了当时组织学研究的核心问题之一。根据他们的研究，系统层次的官僚制主要通过两条途径促成了制度层次的官僚制的兴起：一是效率机制，它要求组织内部的结构和运行程序满足技术效率，即按照理性化的原则组织生产；二是合法性机制，它要求组织内部的结构和制度符合社会公认的“合法性”，也就是采用在制度环境中已被广为接受的组织形式，而不管这些形式对组织的内部运作是否有效率。美国城市公务员制度的发展历史可以很好地验证这一观点。早期采纳公务员制度的城市，其目的是为了应对城市发展中遇到的各类问题，如解决因移民不断涌入而导致的政治冲突问题。但是，后期引入公务员制度的城市，仅仅是在模仿其他城市的做法，而非为了解决该城市自身的问题。换言之，在早期阶段，公务员制度的实施与否取决于城市的技术因素；而到了后期，与公务员制度有关的环境起到了决定性的作用。 其次，制度层次的官僚制为何常常偏离系统层次的官僚制所要求的理性轨道？在韦伯看来，“经验往往表明，从纯技术的观点说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率……相比于任何其它形式的组织，它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明方面的优势”，因此，理想类型的官僚制(制度层次的官僚制)可以完美地体现理性和效率(系统层次的官僚制)。不过，韦伯的批判者并不同意这一观点，他们认为因循官僚制的规则既可能提高效率，也可能损害效率。这些学者包括塞尔斯尼克(Selznick)、占尔德纳(Gouldner)、布劳(Blau)和克罗泽(Crozier)等，其中最为著名的是默顿(Robert Merton)。默顿认为，理想类型的官僚制的每一项原则均有其极端化时的病态表现，也即“抑制性的反功能特征”，越是严格地遵守这些原则，“反功能”的效果越是突出。这些反功能包括训练的无能、职业精神失常和目标异化等，会严重地妨碍组织效率的实现。 再次，制度层次的官僚制到底对个人行为产生了多大的影响？对于这个问题，行动层次的官僚制研究途径通常从个人行为的假设出发来推论官僚制组织的运行逻辑，因而必然低估正式的规章制度对个人行为的影响；而系统层次的官僚制研究途径则将个人行为完全置于正式的规章制度的铁笼之下，因而绝对化了它的影响。“系统—制度—行动”的研究途径认为，正式的规章制度对个人行为的影响既不像系统层次的官僚制研究途径假设得那样高，也不像行动层次的官僚制研究途径假设得那么低。帕提克·敦利威的一项研究很好地体现了这一思路。他在反驳尼斯卡宁的“预算最大化模型”时提出，不能将官僚的个体行为倾向简单地判定为追求预算最大化，官僚是否追求预算最大化至少受制于三个条件：官僚的等级和预算的类型，相关的机构类型以及随着时间而产生的变化。在这一研究中，敦利威已经摆脱了尼斯卡宁的错误——将组织性质等同于个人性质，而转向研究正式的规则制度对于个人行为的具体影响。除了正式的规章制度，非正式的规则在官僚制组织中也会对个人行为产生影响。事实上，官僚总是在一定的约束条件下追求个人效用最大化，而这个约束条件包括了各种正式的规章制度和非正式的规则，对于不同的官僚制组织，正式的规章制度和非正式的规则产生不一样的约束力。 最后，个人行动可以在多大程度上改变制度层次的官僚制，进而改变系统层次的官僚制发挥作用的范围和程度？在“系统—制度—行动”的研究视角下，制度层次的官僚制不是外在于个人行动的客观事实，而是内生的，或者说是可以建构的。换言之，制度和个人行动不是单向度的关系，而是一种双向度的互动关系：一方面制度为个人行动规定了行动者实现目标的约束条件；另一方面行动者是有能动性的，在一定情况下会对制度这一约束条件进行修正。那么，这种修正可以达到什么程度？或者这种修正有没有界限？上世纪80年代末以来，西方国家的政府和企业共同兴起了再造运动，试图彻底改造官僚制的组织形式，并产生了不少影响深远的再造理论，如新公共管理理论、企业再造理论和网络治理理论等。但是到目前为止，我们尚未看到，这些改革或理论催生了“一种在整体上能取代官僚制、并具备官僚制那样完备的鲜明特征的占主流的组织形式”。因此，个人行动可以在制度层次对官僚制进行改革，进而改变系统层次的官僚制发挥作用的范围和程度，但只要现代性和理性依旧是社会的主流状态，制度层次的官僚制就不可能被全面的替代和颠覆。 基于“系统—制度—行动”的研究途径，笔者尝试对现有主要的官僚制研究进行了整合，以澄清官僚制研究的混乱状态，进一步加深对官僚制的认识。笔者的核心思想是：官僚制就像一个光谱，其一端是系统层次的官僚制(社会发展的理性倾向)，另一端则是行动层次的官僚制(个人行动的心理倾向)，两者在相互接近并最终相互渗透的过程中产生了一个现实状态，即制度层次的官僚制。现实中，一切组织都会处在这个官僚制光谱的不同位置之上。当然，仅仅依靠一个光谱是不能完全定位现实中的官僚制组织。其一，官僚制组织不仅仅受到官僚制系统的影响，还受到市场、文化等其他系统的影响。其二，个人行动的心理倾向非常复杂，难以用单一的人性假设(如理性人、社会人等)进行表述。因此，现实中的官僚制组织需要更多的光谱才能被准确地定位。 根据这一思路，官僚制研究需要进行三大转型：第一，向整体视角转型，即任何层次的官僚制都要放在整体性视角下才能获得全面的理解。例如，如果想要真正地理解系统层次的官僚制，就必须把它看成“系统—制度—行动”三层互动的视角下的一个环节，而不能仅仅将之视为一个孤立的对象。第二，向实践导向转型，即与官僚制有关的具体细节将会决定我们能够发现什么。想要准确地理解官僚制，就必须结合具体的社会情境，详尽地画出其在光谱中的位置。第三，向持续改革转型，即用持续改革的思路来替代摒弃官僚制的思路。一切组织皆具官僚制的属性，不同之处仅在于程度不一样，因此官僚制的弊端主要源于其在光谱中的不恰当位置，而非本身病入膏肓。笔者认为，这三大转型将有助于学者走出官僚制研究的三重迷失。标签：韦伯论文; 理性选择理论论文; 制度理论论文; 社会结构论文; 世界政治论文; 理想社会论文; 关系逻辑论文; 政治社会学论文; 哈贝马斯论文;