论以权力制约权力，本文主要内容关键词为：权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[提要]本文认为权力运用与权力制约从公共权力出现时就一同产生。在我国的监督体制中，权力制约存在着严重的不力、乏力现象，主要原因是监督机构的双重领导体制，预防监督薄弱，权力运用规范不完备等。为此本文提出的对策思路是加强监督体制建设，实现以权力制约权力。
[关键词]权力运用 权力制约 监督机制
权力运行是国家行政管理系统的一个重要组成部分，是一个大系统，权力运用和权力制约是权力运行的两部分，也是权力运行这个大系统的两个子系统。当前世界各国无论是西方发达国家，还是东方共产党执政的国家，他们在权力运行中不仅注重权力运用的规范性，更重视对权力的制约和监督。历史早已告戒我们，对权力必须进行有效的监督，不受监督的权力将滋生腐败。因此，我们要根治腐败现象，就必须从对权力的制约入手，探讨建立一个完善的，能够有效发挥作用的权力制约和监督机制。
一
权力运用与权力制约从公共权力出现（原始社会）就一同产生，在原始社会，氏族、部落和部落联盟产生以后，有了氏族酋长、部落酋长和部落联盟酋长领导，就产生了权力。有了权力，就同时产生了对权力的制约和监督问题。包括领导人的民主选举和罢免，民主决策和决策执行的监督，以防范他们滥用权力。另一方面，由于远古时代的生产力低下，没有剩余产品，不存在各级首领以权谋私的可能条件，因而原始社会中各级首领与群众的利益是一致的，权力运行方向与权力监督方向也是一致的，只是到原始社会后期，生产力发展，剩余产品出现以后，以权谋私的权力运用问题发展了，而权力监督机制却不能适应这种形势，于是权力运用就向高度个人集权的专制主义发展过渡。
在中国封建社会政治制度的一个显著特点，就是实行皇帝一人垄断国家最高权力的专制主义集权体制和执行皇帝意志运用权力进行统治的国家机构。同时，为了使国家机构和官员在权力运用上符合统治阶级和皇帝的要求规范，封建统治者又建立了规模庞大、日益完备的权力监督机构。从秦汉时期开始，即建立了封建监察机构御史台（府），接着，又建立了谏官组织。从唐宋以后，监察机构虽多有变动，但重视监察机构设置的传统不变。因为，这种封建统治的“治吏”制度的设立，有利于维护统治阶级的利益，并适应巩固和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的需要。因此，无论是封建社会的历代皇帝，还是民国时期的北洋军阀和蒋介石的专制统治，都是一方面重视发挥权力监督机构的作用，另一方面又竭力加强对监督机构的控制，使其在自己绝对控制之下。就是皇帝拥有最高行政权；拥有对监察的最后决定权。同时，在皇帝或最高独裁者调控下，建立了庞大的国家行政机构和监督机构，权力监督系统都有发展和完善。
在资本主义制度下，西方资本主义国家的监督制度以孟德斯鸠的三权分立制衡学说为理论基础。孟德斯鸠认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，实行立法、行政、司法三权分立。西方国家的政治学家、法学家也大都认为立法、行政、司法三权的性质截然不同，只有使权力分立，“以权制权”，才能防止专制、独裁，保证公民的权利和自由不被侵犯。所以，西方国家无不普遍重视对权力的制约，他们大都采取内外监督制度并举的方式，以议会监察和司法监察的外部监控力量，与政府内部的行政监察、人事监察等自律监控力量相结合，组成一整套精巧的监察大系统，以防止任何一个国家机关越权和滥用职权，督促公职人员廉法奉公，勤勉政务，以提高政府职能，强化政府机器。西方国家的这套监督系统的最大特点是：监督权力独立，有权威，规范明确。就从西方现代监督体制中最具有代表性的议会监督来看：首先，议会监督专员的地位一般都很高，如：瑞典由议会选举产生，英国由女王亲自任命，较高的地位保证了议会监察专员的权威。其次，议会监察的权力是独立的，监察人员直接对议会负责，不受其他权力的制约，而且议员监察活动大都是依法进行，这就使那些统治集团中成员一般不敢去冒触犯法律的风险。当然，资本主义国家的权力制约，监督机制，都是代表着同一统治阶级——资产阶级的利益，为了巩固政权，防止权力市场化而被某个集团垄断，所以，各个监督系统都要按照本阶级的总体意志——法，来牢牢监控住这个执政的官僚机构和官僚队伍，以调合资产阶级内部不同利益集团的倾轧、斗争，确保资产阶级国家机器正常、有效地运转，确保资产阶级统治秩序的稳定。我国是社会主义国家，西方国家的“三权分立”学说及其监督体制并不符合我国的国情，不能也不应盲目搬用，但资本主义国家注重权力制约机制、监督法律化的建设及监督权威的发挥等方面的经验和某些措施却是值得我们借鉴的。
我国是人民民主专政的社会主义国家，现行宪法规定：国家的一切权力属于人民，也就是说我国全体人民是国家权力的所有者。但我国12亿人民不可能直接管理国家，只能将权力交给国家机关及其工作人员去行使。在这“两权分离”的情况下，行使权力者与权力所有者必须保持一致性，即权力为人民大众服务。建国以来，由于主要实行了计划经济体制，这与当时我国的政治、经济、文化的发展水平还不高相适应，加上革命时期人民高度革命热情的惯性冲动作用，因而权力不具备市场化的条件，以权谋私和权力滥用被限制在很小的范围内，与此同时，我们也建立了一套权力制约和监督体系，它的明显的特点，是建立自上而下的并实行双重领导的监督机构，由于它适合我国计划体制的需要，成为社会主义建设中贯彻执行党的方针、政策的保证。但随着社会主义建设的发展，我国的权力运行出现了原有的规范和制度已不能解决新形势下的新问题：一是权力规范落后于权力运用。在计划体制的强化下，权力运用不断向个人集权倾斜，在市场经济日益发展的条件下，没有相应规范约束必然使权力为所欲为，使腐败现象日益严重，成为社会的重大问题。二是权力制衡机制未注重适应建设发展的需要。建国以来，我国虽然建立了自上而下的监督机构，但由于文化大革命的冲击，这些监督机构受到极大破坏。十一届三中全会以后，党和国家注重了权力监督、制约机制的建设，重新组建了较完整、系统的党政双轨的权力制约、监督制度，在保证中央决策正确和执行，惩治权力谋私发挥了重要作用。但是，我国现行的权力制约、监督机制，仍存在不适应现在的监督工作和反腐败斗争需要的情况，在实际运行过程中时常出现监督不力，或“漏监”、“空监”等现象。监督机制的内部结构也存在一些有待调整和完善的方面。
二
我国现行的监督体制，是在党的十一届三中全会以后，随着民主与法制建设的不断加强而逐渐形成的，它大体上由以下六个方面构成：
1、执政党监督。它包括三个层次：党内监督， 即党内上下级之间、党组织与党员之间以及党员之间的相互监督；共产党作为执政党对一切国家机关及其工作人员实行的监督，以保证党的路线、方针、政策的贯彻实施；执政党与各参政党之间的相互监督。
2、人大监督。它在内容上可以分为法律监督和工作监督。 前者指全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法、法律的实施，主要是审查行使行政、检察和审判等职权的国家机关的活动是否合乎宪法和法律；后者指全国人民代表大会及其常务委员会监督“一府两院”的日常工作，主要包括计划和预算监督、人事任免监督以及总体工作监督等。
3、司法监督。它包括两层意思：一是审判监督， 即人民法院对本系统内部审判工作的监督和通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为的监督；二是检察监督，即人民检察院对本系统内部工作的监督和人民检察院对法院、公安机关以及监狱、劳改机关的监督。
4、行政监督。 即由国家行政管理机关的有关部门对国家行政机关及其工作人员的活动实施监督，它可以分为上下级之间的一般工作监督和监察、审计等专门监督等。
5、人民政协监督。 我国的人民政治协商会议是具有典型的中国特色的民主形式，也是监督机制的一个重要方面。人民政协通过政治协商，参政咨询等方式发挥其民主监督的作用，这对我国社会主义民主政治建设有着重要影响。
6、社会监督。这是由群众团体、 公民个人及其他社会组织通过人民代表、信访部门或直接向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督，以及新闻媒介、社会舆论的监督等。
从以上六个方面可以看出，我国现行监督体制是较为系统和全面的，但在实际运行过程中却存在着体制与实际不适应的问题，出现监督不力，或“漏监”、“空监”等现象。分析起来，主要有权力监督系统本身的问题和环境因素两方面的原因。
（一）权力监督系统的问题。
1、权力监督机构的附属性。
我国的权力监督机构一般是实行双重领导体制。一是受同级党委或政府的领导，一是受上级监督机关的领导，而往往起主要作用的是同级党委或政府的领导。实际运行情况往往是，监督机关成为当地党委、政府的一个工作机关，其权力来源和经济来源都会受到监督对象的影响和制约，因此，必然会严重影响监督主体独立性的发挥，并使监督的权力发生递减。从理论上和制度上说，各级监督机关是所在地检查法律执行情况、维护法制的权威性机关，但由于这种附属性，监督机关就难以监督同级的党政机关，而只在对下级党政机关的监督中发生作用。于是，监督权力的指向只能向下，而较难以做水平运动。这样，对与之平行的党政机关的权力制约和监督，就需由上级监督机关干预才能发生作用。很多地方为什么凡涉及主要领导干部或地方保护主义庇护的案件都难查难处，往往与监督机构对同级领导的监督乏力密切相关。
2、预防监督薄弱。
长期以来，我们一直把监督工作的重点放在“查错纠偏”上。偏重于追惩性的事后监督，而忽视社会行为发生前的预防和进行中的控制。如我国各种监督机构在实施监督的过程中，都程度不同存在“三多三少”的问题，即：监督建法违纪多，监督工作情况少；事后审查多，日常渗透少；具体的微观事项监督多，全面的宏观控制少。这不仅使监督机构陷入头疼医头，脚疼医脚的被动局面，而且使监督的作用也越来越少，受到限制和削弱。
3、权力运用规范不完备。
任何一个社会组织的运作都必须遵循一定的规范，尤其是在权力领域，由于权力在运行中一旦有某些偏导就能给掌握权力的人带来利益，所以权力运行如果没有严密的规范约束必然使掌握权力者运用权力来为所欲为。目前我国对权力运行实施监督所必需的由法律、纪律和条例等构成的监督规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的权力运行程序和国家政权工作人员正确行使权力行为的制度和法规，因而对一些组织和人员的越轨行为就难以准确判断和及时纠正；二是已有的法律、法规还缺乏具体的实施细则，难以操作。因此，监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性。
4、权力监督系统的机制的完善。
从总体上看，我国的监督体制是较系统全面的，但一些方面还有待完善，如：人大是国家的最高权力机关和立法机关，它担负着监督政府机关及工作人员的职能，但目前人大没有专门的监督常设机构，这就使得它的监督职能作用难以更好地发挥和落实出来；人民政协是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界代表和特邀人士参加的统一战线组织。在中国共产党的领导下，它对国家大政方针和群众生活的重大问题进行政治协商，通过批评和建议发挥民主监督作用，这是独具中国特色的权力监督的一种外部监督形式，但政协的监督缺乏权力和法律效应，而且也同样缺乏监督的常设机构，因此也难以真正发挥民主监督的作用；在我国，舆论监督具有公开、迅速、覆盖面广等特点，一旦与其它监督机构相配合，就能产生巨大的政治威力和效应，但由于这方面的监督没有明确的法律规范，因此也有很多不尽如人意的地方。这说明我国的监督体制和机构是比较系统和完整的，监督渠道是较为广泛的，但它们在不少方面仍有不完善的地方，所以实施监督时就难以发挥其监督作用和效能。
（二）环境因素
随着计划经济体制向市场经济体制的转移，权力运行的社会环境和条件都发生了急剧的变化，权力运行有着较大自由度，一方面，由于商品经济的发展和市场经济的建立，金钱的控制力量大大增强了，在金钱的诱惑下，人们就可以利用权力运行有一定自由度的条件，运用权力来聚敛财富。另一方面，权力仍可控制微观经济和干预市场，权力就有谋私的机会和条件。同时，在私营、三资企业有一定发展，国有企业有一定自主权条件下，它们就必然会要以钱来争取权力为本企业的生存发展服务。在这样情况下，权力运行的无序状态和腐败在一定时期内就成为不可避免的现象，这种因素和环境条件，就大大增加了权力监督的任务，甚至还冲击了监督机构的本身。另外，在我国高度集权的政治体制和干部领导职务终身制及单纯委派制尚未根本改变的条件下，权力还有形成地域、集团性条件，这些又会使权力监督更为弱化、无力和困难。
三
怎样加强对权力的制约和监督，具体的对策思路如下：
（一）深化监督体制改革，完善权力运行系统的整合。
1、监督体制应强化垂直领导。这个问题， 早已引起一些西方国家的注意，他们针对行政权运作的特殊性，要求行政监督主体的地位相对独立，权威相对较高。监督者和被监督者不能够两位一体，也不能够让监督者在某些方面依附于或受制于被监督者，以防二者的主、客体位置在一定的时空条件下互换或倒置。如美国1978年后，在各行政部门设立监察长制度。监察长由总统任命，并由国会参议院同意。监察长直接向上级首长负责，独立行使职权，地位相当于副部长。新加坡政府官员的贪污腐败现象比其他实行市场经济的国家少，其中关键的因素在于政府强化监督职能，完善监督制约机制。为保持执法机构的权威性，新加坡政府成立了反贪污受贿局，该局由政府总理直接领导。《防止贪污法》规定，反贪局的主要负责人由总理任命；并赋予了反贪局很大的权力。如可以逮捕涉嫌贪污犯罪的任何人，搜查其住所，查阅其银行帐户，扣捍其资产等。政府监督职能的强化，形成有效的制约机制，基本上杜绝了贪污腐败现象，使新加坡政府以廉洁政府而闻名于世。从目前我国的监督体制来看，监督机构实行双重领导，但实际更多地要受到同级制约，往往导致监督不力的后果。要改变这种状况，就要从体制改革入手，改善同级党委领导，强化垂直领导，这样才能从根本上解决监督机构的独立监督权问题。第一，监督机关可以不受同级或上一级党政机关及其领导干部不利于行使监督权的干扰而独立开展工作，也可以避免地方主义、地方利益的干扰；第二，各个监督机构便于集中统一领导，形成一个高效的监督整体；第三，可以形成一个被监督者害怕监督者的监督机制，使被监督者在行使权力时更加谨慎，避免滥用权力；第四，可以解除群众举报时的后顾之忧，大大提高人民群众当家做主，行使民主权利的积极性和责任感。
2、完善权力规范。监督活动必须有法可依， 必须明确规定监督主体和客体的权力范围。从监督主体来说，监督机构的权限、职责、对象、范围、工作程序、途径、时效等都要有明确规范，使监督制度化、具体化、标准化，严格按程序办事。从监督客体（也就是权力主体）来说，也要有相应的权力规范。许多监督机构不知如何对各级党政机关及其领导者实行有效监督，其中的重要原因之一就是权力规范不周全。如对当前发展市场经济中大量出现的新问题、新情况，或是没有及时作出相应的规范，或是规定过于原则和笼统，没有可供操作的实体性和程序性规范细则。这就给监督机关的有效监督增加了弹性和困难。因此，我们必须制定一套权力规范。第一是法律规范。这个规范必须具体可行，对违反制度者如何处置等要有明确的规定。如果规范明确、具体又便于操作，并且公开接受群众的监督，那么，一旦权力主体违反了规范，监督机构就有依据加以追究，这样才能真正起到监督制约作用。第二是道德规范。道德是一种社会规范，它在人们社会行为中的隐性制约作用是极其重要的。当前，我们的一些党政干部把权力等同于商品，搞权钱交易，与道德的沦丧是密切相关的。道德规范需要传播，需要教育，通过教育的方式来规范权力主体的行为。
3、加强预防监督。这是我们的监督体系的薄弱环节。 目前关键是对权力运用主体的权力给予规范。我们可以借鉴西方国家的一些做法，如他们20年来健全了公务员制度，在刑法、民法中严历规定了打击行贿受贿、贪污盗窃的措施，并且将公务员兼职、受礼、财产变动、配偶和亲属接收利益赠予、从事与公职不相宜的活动，侵占公有财产和他人财产，乃至离开政府后的活动限制等事宜，均用准则、条例、法规等确立下来，颁行下去。这些方面的规定，既有预防性的措施，又有强制性的规范，还有便于操作的惩戒性条款。正是由于有了这些法律制度，日本的“金权政治”丑闻时有发生，但日本业务类公务员却极少卷入。根据我国的情况，应及时划清市场经济中出现的新情况、新问题的是与非、罪与非罪，合法与违法等界限；还要对党政领导及其工作人员的权力范围作出明确细致的规范，如对涉及受礼、兼职、赢利事务、领导干部子女和亲属经商等作出明确详尽的规定，并在试行中不断完善，一旦成熟，就要上升为法律法规。
（二）加强改善党的领导
在我国，共产党是执政党，是我国社会主义事业的领导核心，是国家和社会生活的领导者。为了保证党的领导的实现，保证党的路线、政策和国家法令的正确贯彻执行，保证现代化建设工作、国家行政工作和各方面工作的紧张有序进行和社会生活的正常发展，必须加强监督工作，必然加强和改善党对监督工作的领导。首先，党要加强自身建设，加强民主集中制，发展党内民主，以不断加强自身监督；同时，加强监督部门的职能和地位，强化监督部门的垂直领导，加强监督部门的建设和监督人员素质的提高。其次，要贯彻党政职能分开、政企分开原则，改善党的领导，使党能摆脱具体的行政管理和微观经济管理工作，总揽全局，更好实现党对国家和社会生活的总的领导，更好协调各方面的关系和矛盾。同时，改善对监督工作和监督部门的领导，党委应着重对监督部门进行路线、政策的领导和教育，着重于监督部门的建设和监督人员的培养提高，应主要支持监督部门独立开展工作而不是干预监督部门的业务工作。这样就可以保证监督工作的作用。
（三）培养整个社会的监督意识，形成灵敏高效的社会监督网络。
社会主义国家不同于资本主义的主权分立国家，不搞权力制衡，但对各级党政领导权的制约是绝对不可少的。要实现这一点，除了设立专门监督机构以外，还要在全社会培养一种监督意识，也就是公民参与监督。这种参与主要有两个方面：一是舆论参与，就是要充分发挥传媒工具的独特作用，强化舆论监督功能，在市场经济初步发展的特定历史时期中广泛出现的复杂的权力腐败现象仅靠政府官员自身免疫力是不够的，要依靠法律、行政的力量，还必须依靠和借助全社会及全民的力量，社会应当在监督网络中为民意顺畅表达留有位置，而新闻舆论则是民意表达的最直接、最公开的手段。在西方国家，新闻舆论被认为是一种能够有效的监督政府、防止权力腐败的第四种“权力”，他们一手握威力无边的传播利剑，一手执人民有“知情权”的坚厚盾牌，经常冲入权力运作圈内杀声四起，对公众人物采取紧迫盯人式的监督，虽然新闻监督本身不具有制裁力，但却具有号召动员群众的实际能力，“不怕内部通报，就怕公开见报。”舆论监督对政府官员和执法人员是一种无形的约束。二是政治参与，就是通过落实公民民主权利以加强对各级政府官员和执法人员的监督。这里，关键的一条是强化人民代表大会的权力，使人大真正成为国家的最高权力机关和立法机关，名符其实的担负起监督政府工作人员的职能。要在人大设立监督政府工作人员的专门委员会，人大对政府的组成人员要有考核权、弹劾权和罢免权，以改变对不廉洁和不称职干部处理无能为力的状态。要尽快制定人民群众在干部任用、监督等方面发言权的实际可操作方式，确保人民代表对各级权力机关和公职人员的决策、行为、品德等方面实行持续有效的监督，并及时消除滥用权力的腐败现象。
收稿日期：1996年3月8日。