完善价格调节基金制度 增强政府宏观调控能力，本文主要内容关键词为：制度论文,基金论文,政府论文,价格论文,宏观调控能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，政府职能相应也发生了巨大的变化，经济杠杆和法律手段逐步取代了指令性计划。价格调节基金，作为政府宏观调控的经济手段正发挥着越来越重要的作用。
一、价格调节基金的产生和发展
价格调节基金是我国建立社会主义市场经济体制，深化价格改革的产物。1987年6月广东省物价局首先提出在大中城市建立价格调节基金制度。他们根据当时广东社会商品零售总额中，国家定价比重只占20%左右，再用行政手段去管理既不理想也不现实的实际，开始了大胆的实验。1988年国务院在《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》中明确提出，“为了防止主要副食品价格剧烈波动，大中城市要建立平抑副食品价格基金”。广东、辽宁、四川、山西、湖北、湖南、黑龙江、吉林、江苏、安徽、浙江、陕西、云南、福建、江西、山东、河北、青海等18个省率先作出反应。此后，党中央、国务院对建立价格调节基金制度十分重视，在〔1993〕60号、70号和〔1994〕16号、23号等文件中，都对建立副食品价格调节基金提出了具体要求。李鹏总理在全国人大八届一次会议的《政府工作报告》中也明确指出国家要通过建立价格调节基金、商品储备制度和其他经济手段以及必要的法律手段，对价格进行调控和监督。1995年经全国人大八届四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中又再次明确提出，各级政府要“建立和完善价格调控机制，加强重要商品储备、风险基金和价格调节基金制度的建设”。在今年初，国家计委根据国务院有关文件精神，在计价调〔1997〕64号《国家计委关于完善价格调节基金制度的通知》中，对这项工作做了较为明确的规定和部署。
经过近十年的努力，全国价格调节基金工作已经初具规模。目前全国多数地区根据国务院有关规定，建立了副食品价格调节基金制度，在被初步统计的22个省、区的201个地市中，有168个建立了副食品价格调节基金，占83.6%；1132个县中，有633个建立了副食品价格调节基金，占59.9%。现在，全国各地副食品价格调节基金总额已达35亿元 其中超过亿元的省市有：广东、四川、辽宁、浙江、黑龙江、宁波等。从目前已经建立副食品价格调节基金的地方来看，当地政府利用经济手段调控市场的能力有了不同程度的增强。对支持副食品生产，保持副食品价格基本稳定，保护生产者、经营者、消费者利益，维护社会安定等方面发挥了重要作用。首先，价格调节基金制度的建立提供了一定的经济实力，为价格改革深入发展创造了有利的条件，同时保持物价水平的基本稳定。近几年价格调控的实践已经证明了这一点。第二，切实增强了政府驾驭市场的能力，明显减轻了地方财政负担，一定程度上解决了国有、集体副食品商业企业长期依赖财政补贴过日子的状况。第三，为建立社会主义市场经济的价格宏观调控体系奠定了基础，为稳定市场价格，稳定社会秩序，稳定人心做出了积极贡献。第四，有力地推动了粮食生产和“菜篮子”工程建设，调动了农民生产积极性。
二、价格调节基金的基本情况
许多地方政府根据国务院有关文件精神制定了地方规范性文件，对基金的征收、管理和使用做出明确规定。
1、基金的征收。各地各级政府对基金的征收工作十分重视。由于各地经济发展情况不同，基金的征集范围差异也比较大，归纳起来主要有：国家专项补贴，原来的副食品价格补贴，中央财政每年用于“菜篮子”工程的预算拨款，外来劳务人员缴纳的城市增容费，国家和省物价部门定价的部分商品与服务项目提价金额，工业、商业、物资、供销、交通运输、外贸、建安、房地产、饮食服务、旅游、文化娱乐、金融、保险、铁路、邮电、电力等行业和从事各项营业性、事业性收费单位的销售或营业收入等。价格调节基金从上述资金和收入中，按一定比例拨付和收取。大部分地方对民政福利企业、公益事业单位、居民生活必需品生产经营企业及经济效益差、缴纳有困难的单位，按照一定程序实行减征或免征。基金征收以物价部门为主，同时也委托其他部门如财政、税务、工商和基金被征单位的业务主管等部门代征。
2、基金的管理。在建立价格调节基金的地方，政府都成立了价格调节基金管理领导小组，在牵头部门设“办公室”，负责基金的征收、管理、使用等具体工作。价格调节基金属于预算外资金，各地都不同程度地建立了基金的存储、审核、财务处理、减免审批、方案编制、使用统计报表、使用监督效益评估等完善的制度，专款专用，接受财政、审计部门的监督。具体负责基金管理运作的组织机构大体有三种模式：一是在物价部门设立“办公室”，以物价部门为主，财政等其他部门参与，由物价部门直接行使基金管理的职能，为基金设专用帐户，专款专用。如黑龙江、辽宁、河北、广西、新疆、青海、浙江、广东、大连、厦门等省区市。二是由物价、财政共同管理，物价部门负责基金征收，征收款在财政部门设立基金专用帐户，专款专用，由物价部门提出基金的使用方向。如：四川、吉林等省。三是由财政或财办等其他部门为主管理，列为预算内资金，由当地政府划拨财政，设立基金专用帐户，专款专用。如山西省1995年改为由“两金一储办公室”管理，物价部门为成员单位；宁波市由财办管理，物价部门参与。
3、基金的使用。随着各地副食品价格调节基金征收规模的不断扩大，征收额度逐步提高，基金投入使用后取得的经济社会效益已越来越引起政府的重视和社会各界的关注。目前，基金的使用方向一是直接用于平抑副食品市场价格，主要是临时性、突发性市场价格波动补贴和重大节日副食品市场价格补贴。二是用于“菜篮子”工程建设，主要用于蔬菜基地和生猪、鸡、奶牛等畜禽基地建设。三是用于农贸市场建设，主要是农贸批发市场建设和专业批发市场建设。四是用于部分重要商品储备设施建设。有些省价调基金还用于新政策出台补贴生产经营者、建立价格监测预警系统（如贵阳）等。
基金的使用实行有偿使用和无偿使用相结合；当年使用与滚动使用相结合。
基金的使用程序一般是由承担政府调控任务的企业提出书面申请，报基金主管部门，经主管部门审核，报基金领导小组研究审批，最后由主管市长签批。
三、价格调节基金征管用存在的困难和问题
历经近10年的探索和实践，价格调节基金工作取得了积极进展，积累了一些经验。但是，在基金征、管、用等环节上仍存在不少困难和问题。
1、领导不重视，主管部门不配合，代征部门不积极，被征单位不支持，是影响基金征收的关键问题。首先，价调基金是政府宏观调控的手段，政府和领导的高度重视是开展工作的基础。有些地方对价调基金的宣传力度不够，使用效果不明显，使部分领导对价调基金的作用认识不足，对工作不重视、不支持。第二，被征单位的主管部门为保护部门利益，经常干扰征收工作，直接影响企业上缴积极性，关系难以协调。第三，在征收管理方面，由于代征年度目标责任制考核、对代征部门和被征单位进行抽查和财务检查跟不上，往往只征收、不分析，代征基金时，不按减免审批程序，擅自进行减、免、缓，少收、漏收，甚至私自截留基金款，同时代征部门因为代征费率低等原因，代征不积极，有的地方实际征收只占计划50%左右。第四，有些地方征收单位征收方法欠妥，态度生硬，不能很好地将征收和宣传结合起来，有时地方利益驱动，对集团企业（跨地区）重复征收，标准过高，导致被征单位不理解，甚至反感，视之为乱收费、乱摊派行为，要求加以清理，给价调基金征收蒙上一层阴影。
2、手段不硬，关系不顺，征收面窄，企业亏损，是影响基金规模的主要问题。一是由于价调基金立法滞后，虽然部分地方已制定地方法规，但没有全国性的价调基金管理办法，对拒交、抗交、拖欠等行为缺乏强硬手段，实际操作难度大。二是上级直属企业的财政体制不顺，以致企业执行过程中左右为难，拒交、抗交现象严重。与财政部门关系不顺，基金工作经常受阻，得到财政补贴极少。基金征收财务列支没有统一规定，税务部门强调税后列支，影响企业上缴积极性。三是征收渠道、标准全国没有统一规定，标准没有行业差别，对征收渠道研究不够，体现社会整体效益不明显，如有些地方因招商引资的需要，未将合资、独资企业列入征收范围，一些新兴行业没能及时纳入征收范围，导致履行义务和享受权利不对等，造成相互攀比。四是企业亏损面广额大，拖交现象严重，使本来就不成熟的价调基金，在规模上更难与实际调控需要相适应。
3、管理部门不确定，管理制度不健全，是基金管理混乱的根本问题。调控价格总水平是物价部门的职责，而价格调节基金是调控价格的重要经济手段，但有些地方没有理顺关系，把物价部门放在附属位置，物价部门成了旁观者，职责不对等，无权根据市场价格形势及时运用价调基金进行调节，在调控市场价格时往往是“有政策，没手段”。而主管部门不承担价格调控的责任，征收部门征多少、怎么花，物价部门不清楚。因此在使用上，一是不能根据市场价格变化及时动用价调基金。二是专款不专用，使资金使用偏离宗旨，或是基金实行多头管理，有钱插手，没钱撒手，征时各自保护，用时互相争权，导致资金经常处于没人管、无监督状态，用时相互牵制，决策程序过繁，资金不能灵活运转，基金投放缺乏时效性，使用方向过多、过散，基金使用效力大为减弱。三是基金管理制度不健全。还有个别地方实行“收支一条线”管理，自收自支，不便于监督管理，基金管理漏洞大，流失严重。四是资金拨贷关系手续不完善，资金投放效益不明显，有的基金随人走，影响基金的正常运转。
4、使用思路狭窄，管理与监督不统一，是基金使用有效增值不理想的主要问题。随着经济的发展、居民消费水平的提高和消费结构的变化，解决消费需求结构矛盾逐渐成为价调基金投放扶持的重点。然而有些地方基金使用仍停留也流通领域和无偿使用，没能处理好“只有用好，才能收足”的关系，没能及时向扶持生产，实行有偿使用、滚动发展，增加有效供给，适时调整产品结构，促进多样化、层次化，保持市场价格稳定方面转移，而是一味地无偿投放，且对无偿投放的资金使用效果评估和跟踪监控跟不上。长此以往，物价部门就失去主动权，往往被使用单位牵着走，形成对基金投放“倒逼”，不利于基金积累及发挥最佳经济效益和社会效益，甚至造成资金的浪费。对基金有偿使用（如贷款）的回收没有形成约束机制，如基金有偿使用公证、担保及相应数额的财产抵押制度，导致到期基金回收率低，影响基金的周转和积累。对扶持生产、建设市场等项目可行性调查测算不够，盲目投资，重复建设，不能形成合理布局。对借款、生产扶持资金使用效益跟踪监控不力，定期效果评估流于形式，基金运作状况心中无数，难以形成小规模基金，扶持大生产，调控大市场，最终达到建立价调基金的目的。
四、有关完善价格调节基金制度的建议
1、提高认识，加强领导。价格调节基金制度是市场经济条件下，地方政府调控市场价格的重要手段。建立这项制度是完善价格调控体系的实际步骤，各地方政府应该从适应社会主义市场经济要求，从对市场经济进行宏观调控、抑制市场价格大幅度波动、安定居民生活的高度来重视这项工作。没有建立价格调节基金的地方，要尽快建立，以提高政府利用经济手段调控市场价格的能力；已经建立价格调节基金的地方，需切实加强领导，按照法规健全、制度规范、组织落实、使用高效和监审严格的基本要求，进一步完善价格调节基金制度。基金领导小组应切实担负起领导职责，引导好基金的使用方向，协调和解决好基金征管用过程中出现的问题。
2、积极推行，扩大规模。从目前情况来看，各地副食品价格调节基金工作发展还很不平衡。在全国近500个市地级大中城市中，已建立价格调节基金的刚过一半，有些地区仍是空白。各地应当抓住当前有利时机，在全国所有大中城市普遍推广副食品价格调节基金制度，力争在一二年内在全国各市地级大中城市建立起这项制度。当然，建立副食品价格调节基金要按规定的程序报批。已经建立这项制度的，要逐步扩大基金规模，以不断增强政府调控副食品价格的能力。
3、明确职责，科学管理。价格调节基金是为民谋利的好事情，好事要办好，关键在管理好、使用好。副食品价格调节基金的管理要与部门的职能相统一，征收使用必须在政府的统一领导下，由物价部门具体审核提出意见，报政府审批后实施操作；基金的财务要严格管理制度，加强财政、审计等部门的监督。
4、建立制度，完善管理。已经建立价格调节基金的地方通过总结经验，抓紧制定相关规定，依法合理确定基金征收范围和标准，不得乱收费、乱摊派，同时做好已入库基金的存储管理、基金的减免审批和被征单位的财务处理等工作，严防挪用。物价部门应在政府领导下，认真履行价格调节基金的征集、管理和使用方面的职能，深入细致地做好工作，充分发挥基金扶持副食品生产供应，稳定市场价格的作用。