我国数字信息资源宏观规划的成就、问题及发展思路，本文主要内容关键词为：信息资源论文,发展思路论文,成就论文,我国论文,数字论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息资源的开发和利用越来越成为一个国家新的经济增长点和国际竞争力的焦点。信息资源在传播先进文化和精神文明建设中也越来越起着日益重要的作用。因而国家信息化六个要素中，“信息资源的开发和利用”是核心[1]，已经不再仅仅是专家们的观点，而是被越来越多的组织、企业、行业、领域乃至于国家及全社会所普遍接受。尤其是中共中央办公厅国务院办公厅《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中办发［2004］（34号文件）的出台和实施，使得多年来形成的“重建设轻应用”、“重硬轻软”、“重技术轻资源”的顽症，在一定程度上得到治理，这体现在从行业、地区到国家层面的“十一五”规划或相关战略中。然而，当前的研究很少涉及数字信息资源的宏观层面[2]，国家宏观层面的信息资源规划、尤其是面向高速信息网络及其应用的数字信息资源的宏观规划与管理，尚未引起足够的重视且理论研究及实际应用都十分薄弱。本文基于相关信息资源规划理论，对既有信息化规划进行有针对性的分析，试图探寻我国数字信息资源规划的主要缺陷，并提出建设性的对策。
1 数字信息资源及其宏观规划的意义
1.1 数字信息资源的发展及现实影响
关于信息资源的概念有狭义和广义之分：狭义理解即信息资源是指人类社会经济活动中经过加工处理有序化并大量积累起来的有用的信息集合，如科技信息、政策法规信息、社会发展信息、市场信息、金融信息、统计信息、档案等，都是信息资源的重要构成要素；广义理解即信息资源是指人类信息活动中积累起来的信息、信息生产者、信息技术等信息活动要素的集合。本文主要针对狭义信息资源，上述34号文件将信息资源明确定位为是一种“生产要素”、“无形资产”，前者说明了信息资源对于社会生产的重要促进作用，后者表明信息资源是有价值的。
同传统的信息资源相比，数字信息资源呈现出数量巨大、增长迅速，内容丰富、覆盖面广，形式多样、分布广泛等特点。仅以国家图书馆为例，其数字信息资源累计总量已逾120TB[3]。另外，网络信息资源在形式上包括了文本、图像、声音、软件数据库等，堪称多媒体、多语种、多类型信息的混合体，在地域上打破了时空阻碍，使网络信息资源呈现出全球化的分布结构。因而，数字信息资源在数量、分布、传播范围、信息内涵、信息类型以及信息传递的速度等诸多方面都超出了传统的信息资源管理方式和技术手段所覆盖的范围，为数字信息资源的利用制造了复杂的环境[4]，甚至于数字信息资源正日益取代传统的印刷型信息资源而成为当今社会信息资源的主体[5－7]，需要我们采取必要的手段，实现数字信息资源效用最大化。
1.2 数字信息资源宏观规划的意义
规划先行是一个机构成熟、有步骤建设的体现，也为大到国家、小到企业的未来发展指明了方向[8]。数字信息资源建设是整个信息化建设的重要一环，信息化规划的重要作用应当是沟通政府与社会，创造信息化目标的共识，进而更有效地调动政府与社会的力量，为实现共同的目标而努力[9]。数字信息资源规划也不例外，如果说有特殊性的话，有必要强调在所有信息化建设要素中信息资源规划的主导、渗透、粘合作用，因为信息化建设的初衷和归属都是通过对信息资源的充分开发利用来发挥信息化在各行各业中的作用[10]。
2 数字信息资源宏观规划的理论基础
2.1 信息资源规划的层面
根据决策者关注角度及理解的不同，信息资源规划可以分为宏观与微观两个层面。宏观层面的信息资源规划是针对信息资源开发利用这一领域，在未来一段时期内采取一定措施促进信息资源的综合开发与利用，提升信息资源在社会运转中的功能，保证社会向预期目标发展的长期计划。微观层面的信息资源规划主要是运用信息工程及信息资源管理等一系列理论和方法，对边界清晰的组织机构在生产经营活动所需要的信息进行全面的规划。虽然二者在规划对象、目的、方法、规划重点、执行方式、存在形式都有较大的区别，但由于它们都以提升信息的效能为手段实现各自的目标，两者都要求消除各自规划范围内的“信息独岛”，实现信息的自由流动和信息资源的共享[11]，因而从全局角度考虑，二者又具有相互渗透性、相互支撑性。本文关注的主要是宏观层面的信息资源规划，尤其是国家宏观层面的信息资源规划。
2.2 数字信息资源规划的方法与内涵
现有信息资源规划的方法主要集中在企业信息资源规划之中，但是，现存的理论基本上都是面向如企业那样的边界清晰的组织机构而言的，对于超越一个机构范围的信息资源规划问题，如对一个边界不清晰的行业、一个地区（如城市）乃至一个国家，则并无成熟理论可寻[12]。因而，政府宏观层面的信息资源规划方式方法的研究十分薄弱，而涉及数字信息资源宏观规划的既有成果就更少。
孙建军教授等提出基于系统观的数字信息资源战略规划模式，将数字信息资源看成一个整体，研究影响其发展的内部因素和外部因素，并进行综合分析与评价。这一模式分为三个环节：数字信息资源战略的总体环境和内部条件分析，它是数字信息资源战略规划的核心环节和关键步骤；数字信息资源战略功能定位，它是数字信息资源战略规划的首要任务；数字信息资源战略的形成，它是数字信息资源战略规划的最终目的[13]。
也有研究者提出了“广义信息资源规划”的定位：不论是在一个具体的组织机构范围内还是在行业、地区、国家等更大的范围内，信息资源规划都是指对信息资源描述、采集、处理、存储、管理、定位、访问、重组与再加工等全过程的全面规划工作，并构建了广义的“信息资源规划”的理想模型，即基础层（建设基础信息资源平台，即对一最广泛而普遍的信息资源集中采集、处理、存储并提供尽可能广泛而普遍的使用）、细胞层（按狭义信息资源规划方法，做好所有机构组织的结构化信息资源的规划，所有领域的非结构化信息资源规划）、享层（建立信息资源共享的支撑平台）、应用渠道层（通过各种不同的访问渠道，如宽带、移动、有形介质等，所有使用者随时随地均能获得其所需的信息）[14]。这一理想模型富有开拓性，但该理想模型的思路是“应用导向型”，因而设计对象及设计思路具有较强的刚性，相对而言易于从企业信息资源规划中得到借鉴。另外还有研究者从行业、领域、对象等角度进行了信息资源规划研究和探索[15－17]，但主要思路也偏向于“应用导向”。而宏观信息资源规划是一种软规划，既要面向应用、更要面向全局和整体，具有极强的复杂性和困难度，并非一蹴而就，只能逐步深化与拓展对它的认识和把握。
我们认为，借鉴业已在企业中得以应用的信息资源规划（IRP）方法[18] 和电子政务规划的相关研究成果[19]，考虑到自身的特殊性，国家宏观层面的数字信息资源规划方法及内涵可以包括战略、业务、管理三个层面[20]，主要体现为：制订数字信息资源战略、确定数字信息资源的核心业务、开展数字信息资源规划的绩效评估。相关内容我们将在把握我国数字信息资源规划的成就及缺陷的基础上进行具体分析。
3 我国数字信息资源宏观规划的成就及存在问题
3.1 国家层面的既有数字信息资源规划
2001年8月我国重新组建了国家信息化领导小组（现为国务院信息化领导小组），迄今已先后召开6次会议，审议通过了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《2006～2020年国家信息化发展战略》等一系列指导性文件，对国家信息化发展做出了全面部署，为未来信息化发展提供了明确指导［国务院信息化工作办公室，中国信息化发展报告2006，2006年3月］。因而，我国国家层面的宏观数字信息资源规划虽然尚未制订，但在相关的政策、战略、全局规划及专项规划、发展报告中可以体察到有关数字信息资源规划的一些思路及定位，主要体现在《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》、《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》和《2006～2020年国家信息化发展战略》等之中。
《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》提出的加强信息资源开发利用工作的总体任务是：发展壮大信息资源产业；推进政府信息公开和政务信息共享；推动我国信息资源总量增加、质量提高、结构优化。包括鼓励文化、出版、广播影视等行业发展数字化产品，提供网络化服务。该《意见》提出的保障措施包括：加强组织协调和统筹规划，强化对信息资源开发利用工作的组织协调、统筹规划和监督管理，制定信息资源开发利用专项规划，并纳入国民经济和社会发展规划[21]。
《中华人民共和国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出：加快国家基础信息库建设，促进基础信息共享。优化信息资源结构。加强生产、流通、科技、人口、资源、生态环境等领域的信息采集，加强信息资源深度开发、及时处理、传播共享和有效利用[22]。
《2006～2020年国家信息化发展战略》提出的战略目标之一：确立科学的信息资源观，把信息资源提升到与能源、材料同等重要的地位，为发展知识密集型产业创造条件。战略重点之一：建立和完善信息资源开发利用体系。加快人口、法人单位、地理空间等国家基础信息库的建设，拓展相关应用服务。完善知识产权保护制度，大力发展以数字化、网络化为主要特征的现代信息服务业，促进信息资源的开发利用。战略行动之一：网络媒体信息资源开发利用计划[23]。
《国家信息资源开发利用规划》（草案，1997）是我国第一个国家级中长期信息资源规划[24]。1997年7月3日国务院信息化工作领导小组办公室以国信办［1997］035号文，委托国家信息中心牵头，联合有关部委组建“信息资源开发利用规划起草小组”，在《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标（纲要）》起草小组领导下负责该《规划》的起草工作，计划在2000年发布实施。该规划提出，政府信息资源开发利用的主要任务是，建立政府信息资源管理制度，规范政府部门间的信息交换方式，确定各级政府部门向社会发布的信息内容，实现政策、法规、公告、办事程序、统计及其他按规定发布的信息网络化，建立专门的政府信息网络和政府信息资源综合目录系统，到2000年政府部门生成的信息资源数字化率超过50％，新生成的信息资源数字化率达到100％，到2005年政府信息资源管理制度基本建立，政府信息资源目录管理系统面向社会提供联机服务，网络化水平进一步提高。
另外还有一些“准国家”层面的信息资源规划，例如国家档案局、中央档案馆《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》[25]。
3.2 我国数字信息资源宏观规划存在的问题
通过对上述政策、战略、规划、报告的分析我们可以发现，我国数字信息资源规划还存在着较为严重的缺陷和问题。
首先，虽然信息资源开发利用是信息化的核心，已在认识上被广为接受，但仅仅停留在理念层面；2004年10月27日，国家信息化领导小组第四次会议对今后一个时期我国信息化工作做出了部署，强调要深入开展信息化战略和规划研究，但至今，国家并未出台针对信息资源开发利用的专项规划，国家缺乏顶层设计，缺乏全局和长远的网络资源建设规划[26]。虽然在1997年公布了《国家信息资源开发利用规划》，但它仅仅是一个草案并未正式实施，而且主要是针对政府信息资源的开发利用。而上述战略、规划中虽涉及信息资源的共享与开发利用，甚至提出“制定信息资源开发利用专项规划”，但其更多的是侧重网络建设规划、产业信息化规划等，而在信息资源开发利用方面的“规划”过于粗犷，甚至可以说还没有。因而尽管我国出台了一系列涉及信息资源建设的战略、意见、信息化规划，但缺乏信息资源专项规划；只在我国部分地区取得值得肯定的成绩，例如黑龙江省完成了《黑龙江省信息资源开发利用“十一五”规划》的编制工作，《黑龙江省信息资源管理办法》已正式纳入省立法程序[27]。
其次，在上述背景下，数字信息资源专项规划的编制更是遥不可期。虽然数字信息资源的数量、形式、种类等在近些年都得以飞速增长和发展，虽然上述战略、意见、信息化规划等也都或多或少地提及“数字化率”、“发展数字化产品”、“网络媒体信息资源开发利用”等，数字信息资源规划并未成为一个系统工程。或许正如有的专家所言，信息化最难的不是规划网络工程，而是规划信息资源。
再次，既有的相关规划尚存在诸多缺陷，如很多规划的一个共同毛病是太热衷于做工程项目的规划，而疏于对政策的设计[28]；各种信息基础设施与共享机制仍不配套，导致有限的信息资源共享困难；相关基础信息资源建设还极不完善，信息资源的开发与利用不足等，必然影响到信息资源规划的尽早出台。而事实上不论在学术界还是产业界，对信息资源产业发展规划、信息资源宏观规划、数字信息资源开发利用的顶层设计等，都提出了现实而紧迫的呼吁。如有学者提出，各地区、各机关电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分散性的特征，缺少国家层面的整体设计、统一规划、战略部署与方法指导，这种情况如果不及时加以改变，就很难保证当代社会电子文件的科学管理、完整保存和有效利用，国家将会为此付出高昂的经济成本和社会代价；可以说，加强顶层设计，制定和实施我国电子文件管理的国家战略已经迫在眉睫[29]。还有文献提出，在数字信息资源方面，国家还缺乏宏观规划、协调和管理，存在资源开发不足、利用不够、效益不高等诸多问题；数字信息资源建设与利用存在的这些不足，是在国家信息化发展进程中必须着力解决的问题，亟待从理论上寻求解决的对策。“数字信息资源的规划、管理与利用研究”课题获得了2005年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目立项，该项目以全球信息化为背景，以我国国家信息化发展战略为指导，以解决我国数字信息资源建设存在的问题为目标，从宏观角度对我国数字信息资源规划、管理和利用问题进行系统和深入的研究[30]。也有研究者对我国信息资源产业的发展策略进行了研究，提出政府应明确推进信息资源产业化的政策取向，加大对信息资源产业的扶持力度[31]。另外，2003年，国务院信息化工作办公室专门成立了“政府信息资源开发利用政策研究课题组”，专家们提出，迫切需要探索超越一个具体机构范围的信息资源规划的理论，用以指导我国电子政务建设中各地、各部门的相关规划的制订和实施工作[32]。
4 我国数字信息资源宏观规划的发展思路
信息资源宏观规划成果不足，数字信息资源宏观规划更缺乏先例，因而本研究仅仅是一家之言、一点探索。我们设想的数字信息资源宏观规划的思路主要体现为以下三个层面。
第一层含义指的是整体和全局，即从涵盖各系统、各行业、各地区的国家宏观角度考虑数字信息资源规划问题。
其一为加强战略规划研究。已有研究者提出，数字信息资源战略规划是对数字信息资源发展中的重大战略性问题进行全局性、长远性、根本性的重大谋划，它是从战略管理的高度来讨论数字信息资源的发展和管理问题，实现数字信息资源的发展目标，建立和扩大竞争优势，从而对各种数字信息资源生产要素（包括数字技术、数字资源和数字信息管理体制等）及其功能做出总体谋划[33]。我们认为，数字信息资源国家宏观战略规划研究应系统关注以下诸多方面，如指导思想：包括科学发展、可持续发展、科技投入、和谐发展、自主创新、人才培养等；途径：包括政策法规先导、体制和机构构建、信息资源管理软件系统、标准体系、人员及培训、评估等；环节：包括生产开发、加工整理、传播利用、保存维护等；主体：包括政府、非政府组织、公民等；规则：包括公开、共享、保护、合作等。数字信息资源战略规划应是各个因素和层面设计的综合体。
其二为成立数字信息资源开发利用专门管理部门。1997年4月，全国第一次信息化工作会议曾把加强信息资源开发列为今后信息化工作的首要任务，但目前机构改革仍没有解决信息资源开发管理机构欠缺的问题。在业已出台的许多文件中，中央多次提到信息化是覆盖现代化全局的战略举措，这就要求有一个覆盖信息化全局的管理体制，但是目前我们还没有这样一套管理体制[34]。虽然我们在逐渐推进政府信息资源目录体系等跨机构信息资源共享的措施和手段，国家信息化办公室也具备相当的政府间协调功能，但在行政体系上仍缺乏像美国ICGI（跨机构政府信息协调）一样的专职行政机构[35]，缺乏有效的跨部门机构信息协调与组织。因而应及早整合行业部委、系统、地方及各级各类信息化领导小组、信息化办公室、信息中心，建立集中统一的信息资源协调机构或建立一个国家级的信息资源管理机构[36]，统筹规划信息资源的建设工作，按统一标准，对我国信息资源进行整合、开发、利用，明确负责信息资源管理工作的政府部门。
第二层含义指的是业务，即有重点地开展数字信息资源开发利用涉及的核心业务。
业务之一是有针对性进行数字信息资源开发利用政策法规标准制度设计，按照专家的说法：利用政策来引导社会资源流向所设定的目标，推动社会资源的重组[37]。从国内外研究进展看，数字信息资源开发利用涉及的主要制度问题包括：数字信息资源政策和法律框架、数字信息资源获取机制、数字信息资源标准化、数字信息资源长期保存政策、数字信息资源协作共享及保障机制、数字内容产业发展政策、信息资源市场监管制度、政务信息资源社会化增值开发利用机制、信息资产管理制度等方面。尤其是高效率的知识产权政策与法律制度的设计，成为保障数字信息生产、传播与共享的重要保障[38]。另外，我国信息化标准体系建设经过几年的发展取得了长足进展，但总体来看偏重于信息系统、电子政务、信息安全标准，应研究制定一批基础、关键性的标准，重点开展信息资源开发利用、电子商务、社会信息化标准体系和急用标准、网络等标准规范的研制工作[39]。
业务之二是规划和开发重要信息资源。从国家的全局来看，国家基本要素的信息一定要掌握并且管理好，基本要素就是人、企业、土地这三点，这三个是最基本的社会要素[40]。例如《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（17号文件）提出，为了满足社会对政务信息资源的迫切需求，国家要组织编制政务信息资源建设专项，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系；启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设。从现实来看，经过5年的建设，2006年2月，国家基础地理信息系统1∶5万数据库建设工程通过验收[41]；全国近13亿人口身份数据已于2006年底全部入库，世界最大的人口身份信息数据库“全国公民身份信息系统”正式建成，它是全国各地公安机关以及相关部门共同努力，再加上中国移动、中国电信、中国联通、中国网通等单位的大力支持和配合的成果。但科技、教育、新闻出版、广播影视、文学艺术、卫生、“三农”、社保等领域的信息资源及网络媒体信息资源建设，仍需进一步地政策引导、合理规划及大力开发。
业务之三是大力推进信息资源产业发展。信息资源产业，是指数字内容产业或内容产业，凡是以信息资源作为基础，经过人的智力劳动加工、创意、制作、开发、分销、交易而形成的行业都可包括在内；它的内涵很丰富，包括文化出版、广播电视、网络信息服务、顾问咨询服务业、广告业、网络教育、网络游戏、数字图书馆、移动内容（短信、彩信）等[42]。信息产业、计算机网络的日新月异的发展及社会信息需求的空前高涨，为信息资源产业的发展提供了必要的技术基础和持续的原动力[43]。从国际环境来看，在发达国家，数字资源产业已经发展到很高的高度。例如美国把信息资源产业叫做“e-content”，它已成为出口第一大产业；欧洲把信息资源产业叫做“digitalcontent”，它的产值已经超过了欧洲的电信和计算机业；在韩国，数字内容产业的规模超过了汽车业；在日本，它超过了钢铁业[44]。许多国家如英国、加拿大、日本、韩国、澳大利亚、部分欧洲国家等都由政府出面规划了相关产业的发展战略，内容产业已经成为政府调整经济结构的杠杆之一[45]。如欧盟从2001年开始实施电子内容计划，全面开发利用各种信息资源，数字内容产业在欧洲的经济和社会发展中已经占有极为重要的位置。2004年6月4日，日本正式公布了《内容产业促进法》，同时内阁会议还决定将内容产业划入《创造新产业战略》。在我国，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，应“鼓励教育、文化、出版、广播影视等领域的数字内容产业发展，丰富中文数字内容资源，发展动漫产业”，表明国家已经将数字内容产业发展作为国家经济和社会发展的重要工作之一[46]；《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》也为我国发展信息资源产业提供了政策导向，但相对来说，我国还缺乏系统的规划、明确的战略、切实可行的行动计划等。
第三层含义指的是绩效评估，即从管理的角度检验数字信息资源开发利用战略、业务等的落实应用。
绩效评估的关注重点之一是提高数字信息资源政策法规的实施效率，尤其是推进政府信息公开条例的落实，保障信息资源的生产来源。一方面，针对我国涉及数字信息资源建设的网络信息政策法规建设及实施中的不足，如管理失衡、监督环节薄弱、反馈渠道不健全等导致的网络信息政策法规实施效率低下，要加强发挥网络信息政策的导向作用、设置专门机构及立法定模式进行政策法规协调、强化网络信息立法肯定网络信息政策的实施效率、建立网络信息政策法规实施的监督机制、实行第三方评估运作机制疏通网络信息政策法规的反馈渠道。另一方面，推进政府信息公开条例的具体落实。2007年4月5日，翘首以待的《中华人民共和国政府信息公开条例》终于通过国务院令的形式予以公布（国务院令第492号），并决定自2008年5月1日起施行，它对于打破政府部门之间的信息垄断、实现信息资源的共享与充分利用具有重要的现实意义，但条例的落实仍有许多工作要做，需要细致的规则、配套措施的配合。有研究者提出了条例落实面临的主要问题，一是明晰化，即落实到具体操作层面，政府信息有哪些，哪些政府信息属于主动公开范围，尚难以判定。二是精细化，即需要对政府信息公开的操作流程进行精细化设计，才可以保障政府公开信息的质量达到老百姓的要求。如分门别类、全面梳理、细化政府信息、建立信息目录；明确不同层级政府的公开内容，根据信息准备成熟度确定信息公开的重点；逐步建立信息公开规范，完善信息公开质量标准；建立信息编目责任、质量审查责任、信息审查、信息发布责任机制等。三是人性化，即需要根据行政机关所在地区社会公众的综合情况，设计信息公开的机构设置、公开方式、收费标准等[47]。
绩效评估的关注重点之二是积极开展数字信息资源及其开发利用的测度。测度本身即是一种评价，基于信息资源开发利用是信息化建设之核心的定位，信息资源测度应当成为社会信息化测度的基础和核心；对信息资源的测度意义在于反映信息资源在社会中的应用现状，预测信息资源对社会信息化的影响，并在此基础之上，通过对信息资源的开发利用进行评价，为领导者决策和提高社会对信息资源普遍利用意识发挥作用。当然，由于信息资源的无形性，因而对其客观状况尤其是效用的测度是较难把握的。有研究者对信息资源测度进行了理论分析，如信息资源测度的立足点问题、社会信息化的信息资源现象与测度指标之间的对照问题、信息资源特性于测度的影响等，并对我国学者们提出的信息资源测度的体系和方法进行了归纳[48]。其中较有影响的是从信息资源生产能力和信息资源发展潜力进行的信息资源丰裕指数测度[49]。再者，21世纪以来我国学者进行了很多信息化测度的实例研究，对测度体系的建立进行了有益的探索，其中都涉及信息资源指标[50]。另外，《国家信息资源开发利用规划》（草案，1997）初步确定了信息资源开发利用的测度原则，即六性（完整性、准确性、及时性、实用性、适用性、可获得性）、四化（数字化、网络化、社会化、商品化）和三个数量目标（数字化信息资源总量、网络化信息资源总量、电子信息服务增加值）[51]。但迄今为止，尚未产生较为成熟的信息资源及其开发利用的测度理论及系统完整、可操作性强的测度模型和方法，对数字信息资源及其开发利用的测度，不论在理论研究上还是实践实施中，都是支离破碎而且十分薄弱的。
收稿日期：2008年2月28日
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