核不扩散机制透析——国际安全机制的一个案例研究，本文主要内容关键词为：机制论文,案例论文,核不扩散论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从全球层面来看，作为一种有效的合作安全机制，没有比核不扩散机制更引人注目的了。我们注意到，核不扩散机制在冷战后得到了巩固和加强，同时它又面临严峻的挑战。这很值得我们对其加以分析和研究。
一 核不扩散机制是一个典型的国际安全机制
“（核）不扩散机制是所有国际的、国家的、双边的、多边的（核）不扩散法律、政策和协定的总和。”（注：Oxford Research Group,Strengthening the Non-Proliferation Regime:1995 and Beyond,Current Decision Report No.13,December 1993,p.11.）它也是为阻止核扩散而构筑的一个法律的、技术的、经济的和政治的广泛性国际网络。（注：Oxford Research Group,p.12.）其中，它以维护国际和平与安全为基本目的，以不扩散概念为先导，以核武器不扩散条约(NPT)为制度基石，来协调各方利益，促进国际合作。
1968年签署的《核武器不扩散条约》是核不扩散机制的核心。该条约体现了从1958年到1961年演化生成的不扩散概念(the concept of non-proliferation)。不扩散概念有两条基本原则：其一，核武器扩散的问题需以国际协定的方式加以处理，其他措施既不能高看又不能排除。其二，设想中的国际协定必须置于由核武器国家和非核武器国家所承担的一系列义务的基础之上。（注：Mohamed I.Shaker,"The Nonproliferation Treaty Regime:A Rereading before 1995",in Joseph F.Pilat and Robert E.Pendley (eds.),Beyond 1995:The Future of the NPT Regime,(Plenum Press,New York and London,1990),p.7.）不扩散概念是基于这般认识：拥有核武器国家数量的增加可导致国际紧张局势的加剧和维持世界和平的困难的加大，从而使总裁军协定的达成愈加艰难。（注："Toward 1995:United Nations Documents Relating to the Establishment and Functioning of the NPT,1959～1988,"in Joseph F.Pilat and Robert E.Pendley(eds),Beyond 1995:The Future of the NPT Regime,Plenum Press,New York and London,1990,p,169.）
罗杰·史密斯(Roger K.Smith)根据克莱斯勒的机制定义和杰维斯对安全机制的界定，对核不扩散机制作出了分析评判。（注：Roger K.Smith,"Explaining the Non-Proliferation Regime:Anomalies for Contemporary International Relations Theory,"International Organization 41,Spring 1987,pp.253～281.）按照他的分析，核不扩散机制假定：核武器扩散到更多人手中将使国际和平与安全的前景陷入危境。这一假定认为，即使核武器不引起冲突，也将因其巨大的社会破坏潜力而大大加剧国际紧张局势。所以，核不扩散机制的指导原则是，拥有核武器的国家不要帮助其他国家获取拥有核武器的能力，而没有核武器的国家要放弃获取核武器。
核不扩散机制的原则经两套制度转变成明确的规范。一套制度是，禁止大规模杀伤性武器部署在设定的地缘界限内的一系列条约，这包括：1959年的北极条约、1967年的外层空间条约、1967年拉美地区的特拉特罗尔科条约(Treaty of Tlatelolco)、1972年的海底军控条约。另一套制度更加重要，这就是1970年生效的核武器不扩散条约(NPT)。
核武器不扩散条约以六条可操作性条款明示了“有核国”和“无核国”之间的“核契约”(nuclear bargain)的实质内容。前三个条款使条约签字国承担不向无核武器国家转让核武器之义务；除非已成功地生产了核武器，否则要承担不生产核武器之义务；还要承担无国际安全保证措施(international safeguards)不得输出核材料的义务。后三个条款确立了所有各方为和平目的发展核能源的“不可剥夺的权利”(inalienable right)；条款规定，所有各方都应给与便利并有权参加为和平利用核能而进行的最大可能的设备、材料和科技信息的交流；核武器不扩散条约在最后要求各方，就早日停止核武器竞赛和核裁军进行有诚意的谈判。换言之，拥有核武器的国家要结束它们的“垂直”扩散以换取“水平”扩散的终结。
需要特别指出的是，有核武器国家和无核武器国家所达成的“核契约”中有一个基本契约(basic bargain)，这就是：作为不获取核武器的回报，无核武器国家得到了有核武器国家的一项明确承诺——向它们提供适于发展核能工业的核技术并戒除核武器发明创造的垂直攀升。在这项明确的承诺之后，双方有一个心照不宣的协定：只要占经济和军事主宰地位的有核国能维持一个有活力和不断扩展的国际经济以及常规武器方面相对自由的贸易体系，无核国家便不寻求得到核武器。
核不扩散机制的规则和决策程序在由国际原子能机构(IAEA)管理的国际安全保证措施(international safeguards)制度中得到了很好的体现。国际安全保证措施制度通过具体的规则和决策程序来证明和核实没将已得到安全保证的材料转用于军事；它同时提供了已得到安全保证的材料和设施的地点、状况和用途的详细知识，这些知识对赢得信任是大有必要的。国际原子能机构所奉行的国际安全保证制度对核不扩散机制的基本契约来说，是最为重要、不可或缺的。但是，它并不具备有效的强制机制，其最有力的措施是中止对违约者的技术援助。
核不扩散机制的规则和决策程序也可以在机制参加国的法律中发现，尤其是在那些核供应国(nuclear suppliers)的法律中。这可以看做是机制内化的表现和结果。
此外，1974年由15个成员国成立的核供应集团，建立起了旨在使商业竞争不损害国际安全保证义务的指导方针；1977年由46个成员国成立的国际燃料循环估价(INFCE)组织以限制达到武器级别的钚的扩散为目标，制定了相应的措施。这些同样是核不扩散机制的规则与决策的程序的体现。
总之，正如史密斯所指出，“显然，考虑到用于决定一个国际机制存在的总的标准，确实有一个核不扩散机制。”（注：Roger K.Smith,"Explaining the Non-Proliferation Regime:Anomalies for Contemporary International Relations Theory,"International Organization 41,Spring 1987,p.260.）而且，根据杰维斯关于安全机制的定义及其形成和维持的标准，核不扩散机制也是与之相符合的。因此，我们断言，核不扩散机制是一个典型的国际安全机制。
二 核不扩散机制的弱点和它在冷战后遭逢的挑战
到1993年中期，核不扩散条约已有159个成员国（中国和法国于1992年入约），这是任何其他军控条约无法相比的。尽管如此，冷战后的世界仍然面对核不扩散条约的种种弱点。弗兰科·巴尔纳庇(Frank Barnaby)指出了这些弱点：
1.条约在开始被看做一种防止大的工业国得到核武器的方法；但后来却被看做是控制核武器在第三世界扩散的一种方法。
2.对无核武器方来说，参加条约的主要好处是得到用于和平目的的核技术；但是，当大家不再认为核动力能作为一种经济的能源而发挥有效作用时，尤其是对发展中国家来说，与之相关的第四条款的作用就势必日趋下降。
3.第五条款也变得多余了，因为无核武器方不再相信能受益于和平的核爆炸。
4.三个事实上的核武器国家——以色列、印度和巴基斯坦尚未加入核不扩散条约。
5.许多无核武器国家相信核不扩散条约具有难以接受的歧视性，认为无核武器方承担的义务大大多于有核武器方，因为核不扩散条约导致了一个两层体系，在这个体系中有些国家可以保留核武器，而另外一些国家却被禁止发展核武器。
6.有核武器方惟一的主要义务是，就有效地阻止核武器竞赛和进行核裁军“早日”进行谈判；所有这些国家的一项主要外交政策就是防止核武器向其他国家扩散。但是，许多无核武器方认为，除非有核武器方谈判一个全面禁试条约(CTBT)，否则它们就未能履行第六条款下的义务。这样第一条款所规定的不帮助无核武器国家获取核爆炸设施的义务，几乎就无关紧要了。
7.另一歧视源自条约以外的国家在核贸易上更具有商业优势。入约各方须接受所有核设施上的安全保证措施，而非入约方可以在无需担心全面安全保证措施限制的情况下进出口核材料和核设施。
8.条约没有对一件“核武器”作出具体界定。无核武器方可以生产核武器的所有零件，包括裂变核心，只要不组合在一起，就不违约。一个无核武器的国家可以生产一个核武器所需的所有零件，并根据条约第十款退出条约，然后将这些齐备的元件组合成核武器。所有这些全是合法的。
9.按照条约第一条，在核武器领域里，有核武器方对无核武器方的间接援助是违约的，但该条款并未将无核方对无核武器国家的援助涵盖进来。
10.有些身为入约国但却在发展核武器，这就违背了条约的第二条。
11.根据条约第三条所设立的国际安全措施制度本来就是妥协的产物，其可信度又受到了有些国家的挑战并被削弱。但国际原子能机构的“特别视察”被怀疑为对国家主权的威胁，因而不被许多国家所接受。
12.朝鲜根据条约第十条曾威胁要退出条约，这将大大削弱核不扩散条约。（注：Frank Barnaby,"strengths and Weaknesses of the Non-Proliferation Treaty:and Is It Worth Extending in 1995?"in Strengthening the Non-proliferation Regime:1995 and Beyond,(Oxford Research Group,Current Decision Report No.13),December 1993,pp.1～2.）
由于以上种种弱点，以核不扩散条约为核心的核不扩散机制招致了各种批评。对核现状的批评者可归为三类国家：
其一，视巨大的核武库为世界安全的威胁，或者对任何国家拥有核武器的合法性提出质疑的国家；
其二，不面对不可克服之安全威胁但渴望用核武器来增强其权力和地位的国家；
其三，一些视核武器对其安全至关重要的国家。（注：Zachary S.Davis,"United States Leadership in Nuclear Non-Proliferation:the First Fifty Years,"in Strengthening the Non-Proliferation
Regime:1995 and Beyond.December 1993,p.13.）
其实，尽管核不扩散条约有助于使各国确信它们的邻国不再发展核武器从而增加了国际信任，并推进了不扩散规范，尽管其重要性和必要性不容置疑，但是，我们不能认为它比各国对自身安全的考虑更重要。
根据核不扩散条约的规定，到1995年各国要开会审议条约的执行情况并据此决定条约是否延续，如何延续。这样，核不扩散条约是否获准延续就成了关乎整个核不扩散机制存亡的关键所在，这也是冷战后核不扩散机制面临的首要挑战。
冷战后的不利局势加剧了这种挑战的严峻性。冷战后的不利局势主要有：东西关系和南北关系的根本性变化，地区冲突的蔓延和加剧，核不扩散条约入约方的不遵从行为，非入约方显示出发展核武器的能力，以及核走私、盗窃、恐怖主义等事件，加上有些国家为抗议进展不大的军控进程而从核不扩散机制中退出的可能，等等。
因此，冷战后，国际社会除需要直接面对因苏联解体而造成的核武器在事实上的扩散外，还有一些更加重要的问题被提了出来。首先是“原子”和“发展”问题需要重新面对，南方国家的发展愿望必须得到更好的满足。其次是需要解决好地区冲突问题，地区安全的保障、信任措施的建立和经济发展问题都应纳入核不扩散机制的广泛考虑之中。再次，核不扩散条约中所包含的军控和核不扩散之间的联系，应给予高度重视，军控问题被认为可能是核不扩散机制的所面临的主要冲突所在。（注：Joseph F.Pilat and Robert E.Pendley(eds.),Beyond 1995:The Future of the NPT Regime,Plenum Press,New York and London,1990,p.167.）
由于核不扩散关系到世界的和平与安全，对有核武器国家和无核武器国家有着同样的重要性。而且，由于一无重复立约的必要，二有修约带来的彻底毁约的危险，根本就没有其他行得通的条约可用以替代。所以，保护条约不被损害或终结，就成了冷战后维护核不扩散机制的优先选择。这样，克服各种障碍使核不扩散条约在1995年如期得以延续，并在此基础上使核不扩散机制获得新生，就成为顺理成章的事情。
三 核不扩散条约的延续和核不扩散机制的巩固与加强
根据《核武器不扩散条约》第八条第三段和第十条第二段的有关规定，1995年核武器不扩散条约的审议和后续会议在联合国主持下于4月17日至5月12日在纽约召开，会议以协商一致的方式通过了“延长核武器不扩散条约”的决定：“条约将无限期地继续生效”。会议还作出了其他几项决定：一是“加强条约审议进程”的决定，申明每五年召开一次关于条约执行情况和未来走向的审议会议(review conference)；二是关于“核不扩散和核裁军的原则和目标”的决定，再次确认和重申了条约的原则和目标，就条约的普遍适应性、不扩散、核裁军、无核武器区、安全保障(security assurances)、安全保证措施(safeguards)、核能的和平利用等重要问题作了申述。另外是关于中东问题的决议。（注：NPT/CONF.1995/32(Part I).）这些决议的通过有利于核不扩散机制的巩固和加强。
《核武器不扩散条约》在1995年有178个缔约国，到目前缔约国已达到186个。（注：潘湘庭、库桂生主编：《国际战略形势分析》(1998～1999)，国防大学出版社，1999年5月第1版，第276页。）可见，其受到了国际社会各成员国的广泛欢迎。
在《核武器不扩散条约》获得无限期延续之后，1996年9月的联合国大会以158票赞成、3票反对、5票弃权通过了《全面禁止核武器试验条约》，目前该条约已有150个国家签字。（注：潘湘庭、库桂生主编：《国际战略形势分析》(1998～1999)，国防大学出版社1999年5月第1版，第276页、第300页。）1997年4月，彻底销毁和禁止一种大规模杀伤性武器的《禁止化学武器条约》正式生效。同时，禁止生产核武器用的裂变材料公约也得到了联合国的授权。此外，建立无核区的努力也取得了积极的成果，继1985年南太平洋无核区宣告成立后，东南亚10国和非洲42国也分别于1995年12月和1996年4月签署了《东南亚无核区条约》和《非洲无核区条约》。目前，中东、南亚甚至东北亚地区建立无核区的呼声也日益高涨。（注：潘湘庭、库桂生主编：《国际战略形势分析》(1998～1999)，国防大学出版社1999年5月第1版，第300页。）所有这些举措，对巩固和加强核不扩散机制具有十分重要的意义。
以机制分析的方法来看，冷战后各方对核不扩散的期望不是减少了而是增加了。核不扩散机制的巩固与加强表现在其原则、规范、规则和决策程序的进一步确立和更好的贯彻实施上。
核不扩散机制的加强首先建立在以下五个指导性原则的确立和认同上：
第一，不扩散而不是加以管制的扩散是其目标。接纳新的成员加入核俱乐部，即使是在严加挑选的基础上，对核不扩散机制也将是一个灾难。因此，事实上的核现状应予以维持，至少临时应如此。
第二，为挫败获取核武器能力的努力，控制能用于组建核武器的技术和材料的转让，是一个合法和必要的工具。核技术供应国对不以制造核弹的物品和技术污染世界负有特别的责任。
第三，为核实用于和平目的的核材料没有被挪用于制造武器，并在挪用发生时发现且阻止这种行为，安全保证措施是至关重要的。
第四，全球利益得到最为有效的维护需通过集体行动。核武器不扩散条约、国际原子能机构、联合国、多边性核供应集团以及地区安全组织等赋予不扩散机制以合法性。
第五，通过军控来降低对核武器的依赖的努力，诸如：战略武器限制谈判、建立无核区和全面禁试条约的谈判与签署等，都有助于加强核不扩散机制。
核不扩散机制的巩固和加强实际上是通过上述原则的确认和化做更加具体的规范、规则和决策程序来实现的。1995年召开的核武器不扩散条约的审议和延长会议及其随后的一些国际努力或多或少地做到了这一点。因此，我们说，核不扩散机制得到了巩固和加强。
四 问题与挑战犹存
虽然，核不扩散机制在冷战后得到了一定的巩固和加强，但问题和挑战犹存。
首先，尽管《核武器不扩散条约》得以无限期延续、《全面核禁试条约》也终获联大通过，然而，前面提到的核不扩散条约或核不扩散机制的弱点大多并未改变。三类对核不扩散机制持批评态度的国家也并未改变其立场和态度，依然对核不扩散机制构成挑战。
更为严重的是，以上两个重要条约受到了极为严峻的现实挑战。先是1998年5月11日、13日，印度在不到48小时内连续进行了5次地下核试验。随后，仅隔半个月，巴基斯坦于5月28日、30日针锋相对地也进行了6次地下核试验。印巴核试验实际上使上述两个条约失去效力，在已经得到巩固和加强的核不扩散机制中打开了一个危险的缺口，直接威胁到广为接受的核不扩散机制的效力。在此情况下，其他一些核门槛国家也会以自身的安全需要或受到别国威胁等各种理由为借口进行核试爆、发展核武器。据外电报道，国际上会出现“第二个核俱乐部”，除印度、巴基斯坦之外，可能还有以色列、伊朗、朝鲜、韩国、日本、利比亚和埃及等国家。“第二核俱乐部”一旦形成，国际社会几十年的核裁军的努力将化为泡影，核不扩散机制将崩溃或名存实亡，世界将被重新拉回到冷战时期的核战争边缘，甚至更加严峻。（注：参见潘湘庭、库桂生主编：《国际战略形势分析》(1998～1999)，国防大学出版社，1999年5月第1版，第277页、278页。）
1999年10月又传来了美国国会拒绝批准《全面核禁试条约》的消息，这无疑使已受到冲击的核不扩散机制和世界核裁军进程雪上加霜，从而引起了国际社会的严重疑虑和普遍不满。
其次，大国的领导作用固然重要和不可缺少，但是美国在核不扩散机制上的霸权用心及其双重标准，使大国间的协调一致难以实现，也使得核不扩散机制的效力受到挑战。
冷战结束后，以美国为首的西方国家实际上控制了国际军控和裁军的主导权，极力强化以核不扩散机制为核心的不扩散机制，并试图将其变成为自己服务的工具。美国还制定了反扩散(counter-proliferation)战略，改变了过去主要依靠政治外交手段解决扩散问题的做法，提出外交手段与军事手段并重，主要在对核扩散施加外交压力的同时，在军事上做好打击对方核设施和运载工具以及防御对方大规模杀伤性武器的准备。这里，除维护世界霸权的企图之外，以美国为首的西方国家还从自身的而不是整个世界的利益出发，在对待核扩散问题上实行双重标准，即：对个别亲西方的国家的核扩散采取默认甚至姑息态度，而对广大发展中国家，尤其对那些所谓利益不一致的国家，则把它们视为防范和打击的对象。这势必损害核不扩散机制的可信性和有效性。
此外，1999年12月2日在第54届联合国大会上以压倒性多数通过了中国、俄罗斯和白俄罗斯提出的“维护和遵守《反弹道导弹条约》”的决议，但美国等少数国家却投了反对票。这危害了条约的不可侵犯性和有效性。美国搞国家导弹防御(NMD)和战区导弹防御(TMD)系统，将使国际战略环境的稳定和核裁军的势头遭到严重破坏，也给核不扩散机制蒙上了一层厚厚的阴影。
核不扩散机制是维护世界和平与安全的需要，近三十年的历史提供了不少可资借鉴的宝贵经验。冷战后得到确认的《核武器不扩散条约》是不扩散逻辑的历史延续，也是众望所归，加上《全面核禁试条约》的通过以及其他一些措施，使得核不扩散机制得到巩固和加强。但是，印巴核试验本身就使核不扩散机制陷入危机，它可能引起“多米诺”骨牌效应。所以，国际社会必须作出更大的努力，有核方和无核方均需承担更大的责任；核不扩散机制自身的建设和进一步完善也是必不可少的，其中核查机制、监督机制的加强和对机制破坏者的更加有效而又公正合理的惩戒措施应得到高度重视；大国协调一致还有待于加强；维护一个稳定的国际战略环境也是至关重要的。所有这些，都是为了使我们这个赖以生存的世界不被毁于核灾难，也是为了全人类能共享一个更加美好的明天。