有效制度供给不足与中国经济增长，本文主要内容关键词为：中国经济增长论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124 文献标识码：A
文章编号：1003 —5656 （2001）01—0016—05
一、有效制度供给的缺口
制度的演化实质上是对制度这种公共产品的公共选择过程，这一演化是在两种体制下即分散决策体制和集权决策体制下进行的。在分散决策体制下，制度创新者，不仅政治家，而且公民通过互相竞争成为制度的供给者。而在集权决策体制下，公民一般被禁止进入制度供给的行列，政府是制度的主要供给者。我国的经济体制改革是在党中央和国务院的领导下进行的，要不要改，如何改，是由党中央和国务院等权力中心决定的，对个体实行严格的“许可证”制，主要以自上而下的方式进行。
分散决策体制下，制度的变迁肇始于制度失衡所带来的获利机会，它的基本逻辑是：人口增长与迁移、技术进步、偏好改变等累积性因素的变化改变了人们的目标集合，少数人便会采取非制度行为实现自己的目标。少数人非制度行为的成功示范效应使仿效者日益增多，非制度行为演变为习俗和惯例，最后非制度行为还可能被政府以法令的形式固定下来，一种新的制度供给就产生了。在集权决策体制下，制度供给者的单一化，使制度供给面临的约束更大。
1.路径的依赖及累积效应
制度变迁的规模和方向不是随机的，而是受初始条件的严格制约，有着强烈的路径依赖。制度变迁同技术演进一样，同样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使得原来所选定的道路在其后发展的过程中得到自我强化。正如诺斯所说，“人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择”（道格拉斯·C·诺斯，1991）。 中国在这一重大的制度变迁的过程中，路径依赖是不言而喻的。第一，东方专制主义的累积性影响不可能消除，甚至在现实政治经济生活中还有很大影响，个人的创造性受到压抑，个人的制度供给在很大程度上不可能。第二，计划经济给一部分人带来的好处以及计划经济方式下成本和收益的计算方法和思维成为新制度供给的障碍。第三，在中国20多年的制度变迁过程中所形成的既得利益集团，力求巩固现存制度，阻碍新制度的供给。第四，推倒重来的激进方式代价太大，所以，新体制的产生必然内生于原来的体制。这样，改革给各方带来的得失是不同的，这一过程中的讨价还价或“逆”改革行为会延缓新制度供给的速度。
因此，我国制度变迁所依赖的初始条件，制约着新制度供给的速率。
2.非中性的制度与利益集团
如果一种制度变迁不会造成利益冲突，那就是中性的制度演进，是帕累托演进。但事实上制度的演化往往是非帕累托的，往往会给不同的人带来不同的成本和收益。制度变迁中的受损者便会反对新制度的创立，即便这种新制度创立的社会效益大于社会成本。特别是，如果制度变迁中的受损者是统治者所依靠的对象，统治者就不愿进行这种威胁自己政治支持或经济基础的制度变迁。而且更重要的是，利益集团和意识形态及观念通常唇齿相依。利益集团便会利用对传媒的垄断来传播“有利于己”的意识形态和观念，误导对新制度的认识。在这种情况下，新制度的供给便不会产生。
中国在改革之初和改革以后形成的利益集团，为巩固现存制度的利得，改革的动力和刺激就很小。中国电信在国务院打算设立中国联通时为维护自己的垄断地位以各种冠冕堂皇的理由坚决反对。国有银行在现有体制下收益内部化与风险外部化使其自身具有很强的改革惰性。为了保持权力中心对改革进程的可控性，中国一般进行试点改革。试点单位可以得到优惠政策和制度创新所带来的增量收益。但这种改革也不可避免地影响了新制度的供给。因为（1）试点权所带来的“准租金”， 可能会形成新的利益集团，产生排它效果，阻碍新制度的推广；（2 ）优惠政策所带来的利得会弱化制度创新的动力；（3）更重要的是， 优惠政策会扭曲成本收益核算，新制度的推广受到限制。凡此种种，使改革本身成为改革的障碍。
3.外部性
外部性既是制度存在的原因之一，又是新制度的供给障碍之一。外部性使得制度成为一种公共产品，制度的供给将少于社会的最佳需求量。又由于制度的非中性，少数人的“支持性变动”（缪尔达尔语）和“集体行动的逻辑”（奥尔森，1995），使得现实中大多数有限受损的社会成员，面临着“三个和尚没水喝”的结局。这样“理性无知”和集体行动的障碍使得有益于全社会而不利于少数利益集团的制度供给长期不能满足社会的需求。
4.权力中心的偏好和“有界理性”
权力中心往往根据自己的偏好序（张旭昆，1993）来决定制度供给。而意识形态往往告诉权力中心哪些制度是可以变动的。若权力中心认为公有制是社会主义的相当重要的实现形式，那么，对国有企业只会放权让利、加强内部管理等改革，而不会进行“伤筋动骨”的产权改造。即使进行产权改造，也会大量保留对国有企业的控股权。
政府通过制度创新实现的目标不仅有经济目标，而且还有政治目标。一种新制度的供给即使有巨大的经济利益，如果威胁到权力中心的政治地位或政治支持度，这种制度供给是不会产生的。比如国有企业在改制的过程中产生了大量的失业，当这股力量成为社会的不稳定因素时，政府就会推迟改革的进程，停下来作大量的说服和安抚工作，减轻改革过程中的阻力。其结果是，新制度供给迟迟得不到，需求成了“有行无市”，经济发展受阻。
即使权力中心作为财富最大化者，由于它的有界理性，对有关制度变化规律认识不足和制度知识积累不够，它仍很难矫正制度供给的不足。比如，从计划经济到有计划的商品经济、再到市场经济，这一过程我们经历了14年。另外，制度的变迁是一个“重新签约”的过程（樊纲，1993），对新制度我们有一个重新认识、学习的过程。学习能力的高低也制约着新制度产生的快慢。
5.成本约束
制度不均衡产生了获利的机会能否实现制度的供给，还取决于成本与收益的计算。在制度创新的过程中，面临着多种成本与收益的核算。
（1）个体的成本与收益。在决策体制下， 个体所面临的成本主要是尝试新制度失败所带来的损失。而在决策体制下，政府实行严格的制度创新“进入许可”，个体所面临的成本不仅有尝试失败的损失，而且还面临着政府对非制度行为的惩罚。所以，在集权决策体制下，新制度供给的成本远高于分散决策体制下的成本，来自个体非制度行为的制度供给很少，有效制度的供给与需求的缺口更大。
（2）社会成本与收益。制度变迁的“非帕累托”性质， 使得一部分人成为新制度的受益者，另一部分人成为受损者，产生“摩擦成本”（樊纲，1993），成为改革的阻力。摩擦成本的大小视决策的分散程度而定。在分散决策的自由创新体制下，摩擦成本较小，新制度容易供给；而在集权决策的压制体制下，摩擦成本较大，新制度的供给较困难。
（3）政治成本与收益。 一种制度经济上的收益大于它的成本是不是就会产生制度的供给呢？特别是在集权决策体制下，能否产生一种制度的供给，不仅取决于经济上的成本收益核算，而且更取决于政治上的成本收益核算。如果一种制度的创立会弱化权力中心的控制权力，即使经济上是可行的，也不会产生该种制度的供给，即使一种制度的社会净收益大于零。如果损害到权力中心所依靠的利益集团的利益，它则会“丢车保帅”，不会供给这种制度；如果定有效率的产权结构所费超过所收，政府将会放弃对它的供给，比如对我国金融产权的界定。
除以上所分析的制度供给约束、宪法约束、意识形态约束和财政约束同样制约着有效制度的供给。我们的体制是一种集权决策体制。在这种体制下，制度供给的成本极高，有效制度供给不足已成为我国所有“不足”中的最大的不足。有效制度的供给与需求的缺口过大，已成为我国增长强有力的制约因素。
二、有效制度供给不足制约中国经济增长
尽管中国经历了20年的改革，市场经济制度的框架已初步建立，但制度“瓶颈”仍然广泛存在，它们成为制约中国经济持续、快速增长的主要障碍。
1.从投资方向看，在制度上还没有创造出非国有企业预期的发展空间
据世行计算，从1979—1995年，中国经济增长的46%归功于制度变革带来资源的重新配置（世界银行，1988）。1998年政府实行积极的财政政策，进行大规模的投资，想以此带动民间资本的大量跟进，结果事与愿违，非国有经济反应冷淡，这很可能是制度上造成的非国有经济跟进的障碍。因为仍然有许多行业非国有经济被禁止准入，如银行保险等金融业、铁路航空等交通运输业、自然资源的开发、广播电视等传媒业、邮电通讯业、教育业、自来水等准公共品行业。这些领域外资可以进入，而内资却难以涉足，极大地限制了民间资本的投资范围，垄断造成的低效率难以消除，对经济的增长是净损失。
2.投融资和银行改革滞后，国有和非国有部门资金供给和产出不对称
在利用信贷进行的固定资产投资中，国有部门的比重分别为72%和62%，但国有部门和非国有部门投入与产出极不对称。国有部门产出只占总产出的1／3，投资效益大幅度下降；而非国有部门的产出占2／3，资产供应却仅占1／3。（注：以上数据根据《中国统计年鉴》（1999）的相关数据计算得出。）但由于信贷资金的所有制“歧视”、缺少为非国有部门服务的非国有银行，中小企业既无力从资本市场上筹资，内源资金又缺乏，非国有企业难以在经济疲软中对经济增长发挥支撑作用；相反，得不到银行资金支持的非国有部门的中小企业，只好率先“关门”（国有企业却不能）。另一方面，国有企业自身却坏帐累累，破坏了信用关系，最终导致了“信贷萎缩”（樊纲，1999），增长不力。这是目前投融资体制改革滞后造成的。
国有部门吸收了大量的银行信贷资金，在竞争力和效率不断下降的情况下，引发企业高额的微观负债，由于国企固有的产权性质和特殊的营运机制，再通过国有银行转换成国家的宏观负债。这是现行体制下不可避免的结果。在目前中央财政收入占GDP份额很低的情况下， 无疑是雪上加霜，大大降低了中央调控经济的能力，影响了在经济疲软时政府拉动经济的作用发挥。
3.制度性的软约束和特殊的资金供求机制
由于政府与国有企业、银行特殊的产权关系，政府对国有企业、银行对国有企业就不可能形成市场经济条件下的“硬约束”，只能是“软约束”，这种“软约束”是体制性的。只要国家财政、银行、国企三位一体的格局不改变，就不可能根除银、企之间的“软预算”状态，而地方政府、地方金融机构和国有企业之间也存在这种状态。这种制度性的“软约束”便产生了对国有企业的“天然”保护倾向。在资金供求上就表现为，向国有企业不计成本、不计效率地提供资金。而银行的债权也不可能发挥对国有企业的相机治理作用。另一方面，非国有部门得不到，只有望“钱”兴叹。这种体制性的约束造成投资供给、需求、产出和效率严重不平衡。
4.制度“瓶颈”制约了货币政策的效果
在发展中国家，货币政策发挥作用存在两方面的障碍。第一，金融市场和金融机构具有很高的非独立性，强烈地依赖政府，形成了一种“刚性的贷款结构”，即国有企业在贷款中占有较高的比重。第二，产业结构不合理， 供给结构和需求脱节严重， 形成“刚性的供给结构”（Michael，1997）。我国作为发展中国家， 信贷结构刚性和供给结构刚性同时存在。这种体制性的缺陷使得扩张性的货币政策难有用武之地。
5.金融业产权结构单一，歧视民间金融的制度安排
国家维护和扩张其垄断金融产权的边界并非不是明智的选择。但这种扩张造成产权结构单一、国有银行一统天下的局面。工、农、中、建四大专业银行的存贷款市场份额达80%以上，而且随着金融风险的增大和金融监管的加强，存款向四大专业银行转移和集中，银行的垄断有加强的趋势。随着货币化收益的下降，国有金融边界的扩张，国家的控制成本上升。当控制成本上升到一定水平，国家就应当选择退出的策略。但由于国有企业的低效率导致国有银行累积性的金融风险，国家又面临着极高的退出成本。极高的退出成本使国家界定金融产权因成本高昂而不可能，中国金融体制改革陷入困境。国家不敢、商业银行不愿改革，使得专业银行商业化改革成为一条不可能的道路。内部改革已不可能，似乎只有走一条“增量”改革的道路。但事实并非这样轻松。改革使非国有部门有了大发展，而民间金融却仍属非法的，非国有部门缺乏与之相对应的金融服务机构提供金融资源。新兴股份制商业银行的发展仍受诸多限制。利率市场化也由于国企的高负债和与之相应的累积在银行的金融风险而成“镜中花”。结果，金融对经济增长的支撑作用难以有效地发挥，成为经济发展的桎梏。
6.行业和部门的垄断
经济的繁荣是来自竞争的繁荣。由生产过剩或技术进步所引发的价格战本属正常，但有关部门却禁止降价或搞行业自律价，进行价格管制。其实，中国企业的价格战，撇开技术进步的因素，深层次的原因还是产权的扭曲造成的。国有企业在定价时，不仅面临着成本函数的约束和需求函数的约束，而且还面临着产权的约束。这种约束使国有企业以虚拟的需求曲线为定价的基础，使得消费者的约束软化。
7.产权非人格化，政企难分
政府作为产权代表的一个最大难题在于产权的非人格化。中国国有企业最根本的问题是控制权和剩余索取权的分离（张维迎，1999）。资本的唯一目标就是利润。政府作为国有企业的所有者必然使国有企业的目标多元化，不仅要承担经济目标，而且还要承担社会目标、政治目标。国有企业在经营的过程中就不可能做到目标单一，以赢利为宗旨，政府必然要插手国有企业内部事务，让其承担社会、政治任务。所以，政府作为产权代表，不可能实现政企分开（银温泉，1998）。设立国资局、国资委，通过政资分开来达到政企分开只能是标本不治。改革若不触及到国有产权制度这个核心，是解决不了任何问题的。国有企业仍不会有任何起色，它仍是中国经济发展的心脏病。
8.人力资本流动受阻
经济的现代化首先是人的现代化。生产力的解放首先是人的解放。而我们现行的户籍制度却束缚着人这种生产力中最活跃的要素的流动。它不仅阻碍了城市化的进程，而且也阻碍了人力资源存量的“盘活”，人力资源未得到充分利用。西部最缺乏的劳动要素之一就是人才。除了收益率较低之外，户籍的约束也是一个相当重要的因素。另外，社会保障制度也成为制约改革深化的障碍。信用制度不健全导致信用不足，不但阻碍了资金流动，而且也阻碍消费的增长（茅于轼，1999），是中国经济增长道路上的又一大障碍。
分析至此，结论已经非常明确：多种因素制约着制度的有效供给，现行的制度供给方式使得有效制度供给远远落后于制度需求；目前最大的不足是有效制度供给不足，它已成为中国长期增长道路上的不可逾越的“瓶颈”。因此，在政府进行国有企业改革、基础设施建设的过程中，应投资一部分资金用于制度性的基础设施改革，扫清阻碍有效制度供给因素和经济长期增长道路上的障碍，重拾制度转换给中国经济快速增长所带来的强劲势头。
收稿日期：2000—10—25
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