西方公共管理与公共行政研究述要——兼及对中国公共行政体制改革的影响，本文主要内容关键词为：行政论文,体制改革论文,中国论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息化、民主化和经济全球化趋势的日益发展使管理的方法与技能越来越成为影响实现政府管理目标、提高服务质量与效率、搞好政府绩效管理与评估，完善公众与政府部门之间互动式双向传输的重要因素。为此，以研究政府管理的方法与技能、重视管理目标与公共项目的具体运作过程及其绩效评估为核心内容的理论派别在西方国家应运而生。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。
一、公共管理和公共行政理论的流变
公共行政学作为政府管理领域的一门应用性学科，诞生于20世纪初的发达资本主义国家，迄今已有上百年的历史，并发展形成了蔚为壮观的学科理论体系。
有学者认为，在公共行政学科的发展进程中，先后形成了宪政主义、管理主义、政策主义等不同的研究取向和理论范式。宪政主义取向以推进民主为己任，热衷于设计可操作的民主程序、公民参与和分权原则，它要求公共行政更多地关注正义、自由和责任等价值目标。管理主义理论认为，以民主方式作出政治决定后，行政执行有赖于与私人企业管理相同的技术和方法，这种研究取向主要关注于如何增进行政组织的管理效率。在这种理念的指导下，公共行政研究主要关注于组织结构、科学管理和组织效率等问题。政策科学是一门运用多学科知识和方法研究政策系统及政策过程，探讨政策现象和寻求政策解决方案的综合性学科。政策分析是一种应用性的社会科学学科，它以描述性、价值性和规范性的多种学科为基础，使用各种研究和论证方法，提供并转变相关信息，以便政治组织解决政策问题。由于管理主义和政策主义的公共行政理论都存在着自身的局限性，20世纪80年代中后期以来，在西方政府改革和管理实践的推动下，公共行政学界出现了“新公共管理”理论。新公共管理理论试图摆脱管理主义和政策主义公共行政对官僚机构的倚重，转而更多地通过经济学途径来研究和解决公共行政问题。[1]
另有学者指出，公共管理学学科研究的兴起最早始于美国。自1926年怀特标志性的教科书出版以来，公共管理学研究在美国的发展经历了四个主要阶段。(1)1926～1946年，POSDCORB“正统”学说居统治地位阶段的公共管理学研究，曾相信可以发展成一门精致的技术科学，只要足够努力并摒弃政治热情与个人价值的偏见，普适的类似自然法则的公共管理理论便会被总结出来。在政治与管理“二分法”及完全理性原则的指导下，学者们将主要精力投入到对公共管理过程技术中立性的认可及对经济和效率目标的追求上，并架构了一种机械方法去匹配正在浮现的私域科学管理的模型。(2)1947～1967年，为社会科学的“异端”阶段。学者们不仅试图扩展该学科关于人类行为的假定，从广阔的历史、经济、社会而非单一的技术或“理性人”角度来理解管理效果，而且试图用“有限理性”模型解释人类的管理行为。与前一阶段重视稳定、固定的原则以追求管理的经济和效率不同，对有效性或包括有效性在内的“3E”概念及动态过程的重视构成了此阶段公共管理学发展的价值趋向。(3)1968～1988年，为“民主”理想主义的回潮阶段。它一反前两个阶段对于理性、技术、绩效等因素的暧昧态度，公共管理学者提出并倡导一个称之为“民主的公共管理范式”或“公共选择”、“个人选择”的反中央集权的模式。公共管理学研究不再以提升经济、效率、效果作为公共管理基本的价值观，而把限制、控制官僚制度的任意决定权和广泛的民主参与作为瞄准的主要对象；伦理的、法律的和经济的因素一起被视为公共管理中控制政府行为基本的约束变量。(4)1989年至今，公共管理学进入到了“重建”运动阶段。这一时期重新强调将研究的目光投向对公共管理学科基本问题的关注和审视。显然，公共管理学研究的历史变迁，留给人们的印象更多地不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命。多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身演进的逻辑。[2]
二、新公共管理范式的内涵及其特征
20世纪70年代以来，西方出现了声势浩大的政府再造运动。作为这场运动的标签和口号，新公共管理以其多视角的研究方法和独特的政策主张对传统公共行政学造成巨大冲击，尤其因其对市场和私人部门的学习而使公共行政在本质上增加了新的内涵，并表现出取代既有统治理论成为行政学新主流的趋势。新公共管理代表了一个时代对良好治理的寻求，反映了社会及民众对有效政府的合理期待。
有学者指出，从20世纪70年代开始，西方各国的政府治理遇到了前所未有的挑战，但传统公共行政学(以及新公共行政学)理论无法解释这些新情况和新问题。当传统公共行政常态科学面临危机的时候，新公共管理提供了革命性的回应理论，在各个主要方面都对传统公共行政有所突破：(1)采取理性途径的方式，即在设定政策目标和议题时，特别强调战略管理的作用；(2)重新设计组织结构，使政策与行政相分离，并为提供服务建立赋予职责的执行单元；(3)改变组织结构，促使官僚组织进一步扁平化，向管理人员授权以实现绩效目标；(4)依据经济、效率和效能等标准来衡量组织的成就；(5)使公共组织摆脱被传统公共服务价值所支配的文化，转换为能够与新公共服务模式强调市场和企业价值相调和的文化；(6)运用人力资源管理技术，淡化集体主义色彩，采用个人主义途径，包括寻求员工的支持与承诺，以持续地推进变革；(7)试图建立具有弹性、回应力和学习精神的公共组织以及把民众视为顾客、消费者和市民的公共服务取向，公共服务不再由专门的供给者支配，而是以回应民众的真正需求来提供公共服务，等等。[3]
另有学者指出，从理论上看，新公共管理有七大原则：(1)政府部门内的职业化管理；(2)明确的绩效评估标准；(3)更加强调对结果的控制；(4)政府部门内单位的分散化；(5)在政府部门内引进竞争；(6)强调在政府部门内运用私有工商管理的方法；(7)强调成本概念。从实践上看，它有五大模式：(1)效率模式。它代表了这样一种努力，即力求将政府部门变得像工商部门一样。由此来检验其在成本及效果上的正当性。此外，效率驱动模式还辅之以公务员制度的改革以及公共财政的改革，目的均在于使政府官员对更高效的公共管理负更大的责任。(2)紧缩与分权模式。它代表了一种与以往政府不断扩张截然不同的趋势：政府组织规模不断缩小；追求更高的组织灵活性；更高程度的标准化；不断分权和下放的规划与预算责任；将更多的公共服务承包给非政府部门。(3)私有化与竞争模式。它代表了在公共服务的提供方面由政府向私有部门的转移以及在政府运作中对市场力量的引入。(4)公共服务导向模式。它试图通过对公共服务的使命的清晰勾画来重塑和激励政府官员，而这种使命又与私有部门的已普遍接受的高质量的管理理念相兼容。(5)公私伙伴关系。这一模式包含了中央政府、地方政府、非政府组织以及私有工商部门之间的合作或合并。这一模式认为，公私伙伴关系可以分担疲于奔命的政府机构的某些事务。总之，新公共管理对于公共行政的发展有着重要影响，它带来了一种崭新的治理模式，并提出了一种新的政府责任体制。因此，公共行政的发展应当整合新公共管理的这些积极贡献。[4]
也有学者认为，当代西方国家以市场化为取向的行政改革围绕政府使命采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)和运用现代信息技术(IT)等手段与方法来进行管理。这极大地推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论、经验和方法，并由此导致了具有民主价值取向的以市场为基础的公共管理、企业家政府、顾客至上等措施在实践中的广泛运用；导致了政府公共管理由强调环境的影响到强调管理结果，包括完善公共服务网络结构、建立高绩效的体系和更加关注顾客服务。在实践中产生了重大影响的当代西方政府公共管理方法主要有：(1)编制战略计划；(2)推进政府部门的改革与发展；(3)倾听顾客的声音；(4)改善服务质量；(5)评估政府绩效；(6)推进电子政务。[5]
还有学者认为，公共管理是人类社会的一种新型的社会治理模式，它的出现是市场经济发展的必然结果。在市场经济的发展中，存在着深刻的市场经济与传统的统治模式的矛盾，在解决这些矛盾的政治努力都宣告失败的时候，人类探索出了一条公共管理的途径。市场经济是与法治联系在一起的，但对于公共管理来说，仅仅有了法治是不够的，在法治的制度框架下，还需要伦理的支持，才是完善的公共管理制度。公共管理意味着管理主体的二元化，即政府和社会自治型组织这两个主体的竞争与合作。公共管理的社会自治内容会对政府形成一种压力，这种压力对于重塑政府有着积极的意义，可以促使政府朝着伦理化的方向发展。人类的社会治理模式已经实现了从统治行政向管理行政的转型，而公共管理的出现则意味着管理行政发展到了它的最高阶段。[6]
综合学者们的观点，我们看到，当代西方政府公共管理虽然强调政府部门再造、转换政府管理模式和树立新的管理理念，强调顾客至上和市场化取向，强调管理的方法与技能，体现了表面上的超政治性；但实际上实现了政治与政府行政和管理的高度统一，而不是分离。这种表面上的超政治性正体现了当代西方政府公共管理的艺术性，使政治统治以服务于公众的巧妙方式进入公众的普通生活，从而改善了公众对政府部门的信任，提高了政府对社会的动员能力，实现了政府公共管理间接维护资本主义政治统治的基本功能。
三、中国公共行政体制改革的路径及模式选择
我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制改革以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。
有学者认为，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业与社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须认真跟踪研究。(1)政府改革或行政体制改革必须采取恰当的战略战术。政府改革是一个系统工程，在转轨时期以及加入世贸组织的背景下，我们必须重视改革的系统配套，将组织重建、职能转变、流程重构和管理方式更新有机地结合起来，全方位推进行政体制改革。(2)必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面。(3)充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率。(4)必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求，着力于建立一种新型的政府与社会的关系，克服目前在这种关系上存在的种种弊端，大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力；政府组织及公共部门必须由领导者转变为服务者，必须有强烈的服务意识和公共责任感，必须改善政府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。(5)注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代(新)公共管理模式的转变。[7]
反对意见认为，管理主义革命的一些成功经验，都是在市场机制成熟的国家、经济发达的国家和官僚制充分发展的国家取得的，过度的官僚化是管理主义革新的基本动因，成熟的市场机制、强大的非政府力量和健全完善的制度体系是管理主义革命的基本条件。然而我国的政府改革却恰恰相反，是在官僚体制发展严重不足、市场机制及保障公平竞争的法制体系尚不成熟、非政府组织的能量极其薄弱等背景下开启的，这就决定了它与西方管理主义革命会有不同的重心、路径和努力方向。因此，我国的公共管理改革不能简单套用“让市场来替代政府”、“让私营部门来替代公共部门”的理念和方法，我们应当探索适合自己的模式。尽管新公共管理有不少缺陷，且在发展中国家尚不具备实施的条件，但“管理主义”模式所倡导的改革理念和方法确实揭示了未来公共管理发展的一些趋势。发展中国家应该创造条件借鉴其中的有益经验。(1)不断完善市场机制及保障公平竞争的法制体系，为在政府管理中的某些领域，如执行性尤其是公共服务性事务的市场化运作提供法律制度环境。(2)革新“全能主义”的政府观念和公众对政府的依赖心态，将政府沉重的行政包袱卸下来。(3)加快对非政府公共部门、社会民间组织及私营部门的孵化和培育，使之能与庞大的公共部门展开竞争。[8]
国外学者也认为，尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但是否同样适用于发展中国家却不得而知。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。因此，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。在现实中，市场和官僚体制相互需要，相互补充。新公共管理不可能完全代替官僚制。新公共管理运动表明，早期传统官僚制的许多功能现在都可以而且经常由市场来执行。政府管理背后的理论基础已经发生了变革，我们完全可以用“范式”这一术语来描述它。在新公共管理模式之后，会出现另一种新的模式，但肯定不会回到传统的行政模式。[9]
国外学者指出，在新公共管理改革差不多进行了20年之后，有必要重估新公共管理对发达国家和发展中国家公共行政的影响，并在综合考虑实践批评的基础上重新思考其概念范式。对新公共管理的价值作出确切的评价，我们仍然还有很长的路要走。如果想逼近这一目标，我们需要填补一些知识缺口。其中，我们需要进一步了解：工业化国家改革的结果；改革适用性的限度和边界；这些改革实际应用于发展中国家的程度；发展中国家管理分权化的影响以及它与机构绩效的关系。在发达国家或发展中国家，尤其是后者，无论是学者还是从事改革者，都不应该假设新公共管理是或者应该是普适性的。它仅仅是可资利用的一套新思想，一套添加到改革者工具箱中的新工具。对标签的过多关注，会导致我们忽视：新公共管理改革在发展中国家实施的多种原因，或者在改革不良执行记录方面与过去的连续性。[10]
也有学者认为，由中国大国转型期的历史和现实条件所决定，在可以预见的未来，中国政府关于政府管制的理念以及相应的公共政策选择，既是制约中国实现可持续发展战略目标的主要因素之一，也是影响新时期中国政府公共政策质量和公共管理有效性的主要因素之一。这是因为，十一届三中全会以来，中国政府的职能和管理方式相应正在经历深刻的制度变迁。在此意义上，我们可以认为，中国的新公共管理的时代已经到来。在这个新的时代，以WTO规则和全面融入世界主流经济为新的发展背景，以政府与市场(经济主体)、国家与社会(公民)、中国与世界(不同国家及民族)的关系为基本线索，以跨越式的相对均衡发展和国民生活质量的普遍提高为价值基点，以深化改革为主要的制度创新形式，中国政府势必加快构建新型的国家公共管理制度，而政府管制恰恰是构成这种新型国家公共管理制度的基本“模块”以及基本问题之一。在政治、经济、社会、文化等综合的而不只是经济的全景视角内，其命题可以表述为：由中国的发展条件所决定，新时期中国政府管制具有双重属性——管制与放松管制俱为新的发展时期中国政府制度创新的价值基点，亦同时构成了新时期中国政府继续实现有效公共管理的宏观公共政策思路。[11]
综合学者们的观点，我们看到，新公共管理的兴起是近二三十年来最为显著的全球趋势之一。它宣称其理论和实践具有全球的通用性，但事实上，在许多发展中国家，新公共管理并没有成为主导性的公共管理模式。其主要原因是新公共管理所要求的制度安排在发展中国家并不存在或者非常薄弱。这使得新公共管理的核心机制——契约主义难以发挥其应有的作用。学者们普遍认为，今后一个时期中国行政体制改革的目标是要从传统的政府行政转向与市场经济相适应的公共行政。政府作为公共管理中最主要也是最重要的部门，必须是依法行政的责任政府，管理者必须具备服务理念、绩效理念等。所以，从传统行政管理走向公共管理的关键环节就是切实转变政府职能。
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