欧洲难民治理的困境及其对欧洲一体化的影响*
闫 瑾 籍 正
【内容提要】 难民危机是欧盟面临的多重危机中最为复杂却难以治理的危机之一。欧洲当前出现的难民危机是“阿拉伯之春”以及叙利亚战争以来西亚北非地区持续动荡的余波,也是西方长期介入该地区事务的必然结果。面对难民危机,欧盟及其成员国疲于应对,欧盟制度的脆弱性不断暴露,具体表现在对难民的收容和治理、对难民分摊制度的回应以及应对难民危机的资金提供等方面,欧盟各成员国在道义和国家现实利益之间的矛盾突出。在多重危机作用下,欧盟成员国的民粹主义思潮抬头,民众的疑欧、脱欧倾向日益增强,这些现象最终成为影响英国脱欧以及欧盟成员国内部传统政党式微和极右翼民粹主义势力抬头的重要因素。难民危机暴露出欧盟内部运转机制出现问题,欧盟制度改革迫在眉睫。欧洲一体化进程在难民危机冲击下受到新的挑战,虽然2017年以来难民规模得到一定程度上的控制,难民危机逐步缓解,但随着欧洲政治版图的新变化,欧盟的难民政策走向及对欧洲一体化的影响仍值得关注。
【关键词】 难民危机;欧洲一体化;疑欧主义;民粹主义;英国脱欧
近年来,欧洲爆发了第二次世界大战以来最严重的难民危机,这场危机已经演化为欧洲一体化面临的多重危机交织的一个焦点:围绕难民治理问题,欧盟内部分歧进一步加剧,严重削弱了欧盟的凝聚力;难民危机导致成员国的民粹主义思潮抬头,民粹主义政党力量大增,民众的疑欧、脱欧倾向日益增强。难民危机与欧盟面对的其他危机相互作用,对欧盟内部治理和欧洲一体化产生了严重影响。因此,欧洲难民治理是剖析多重危机交织下欧洲一体化发展的重要政策领域,欧盟的难民治理政策走向及影响值得关注、跟踪并作出最新的分析和研判。
“留白”一词最初源于中国传统国画艺术，是许多艺术种类的重要表现手法之一．诗人称“空白”为“含蓄”，书法家称其为“飞白”，画家称其为“留白”或“布白”，音乐家叫它为“煞声”[1]．留白艺术即指创作者在作品中有意预留空白之处，为观者、读者或聆听者留下自主想象的空间．留白艺术的运用使得观者欣赏作品时能融入自身的思考与理解，不仅仅是被动地接受创作者的意图，而是有主动再创作的机会．
分析结果表明，杂交糯稻新品种黔糯优11主要农艺性状的变异系数大小为株高>有效穗>产量>穗粒数>实粒数>千粒重>结实率>穗长>生育期。表明，黔糯优11在不同生态和栽培环境下，生长周期较为一致，其穗长、结实率表现稳定，而株高、有效穗等变异较大，在生产中应提高群体有效穗数，确保稳产高产。
一、欧洲难民危机及其根源
自中东地区剧变以来,来自西亚和北非国家和地区的难民大量涌入欧洲,形成了新一轮的难民潮,到2015年,这场难民潮以难民危机的形式呈现,成为欧盟面对的最为紧迫的治理议题之一。
根据国际移民组织公布的数字,截至2015年10月6日,仅通过海路抵达欧洲的难民当年就有530265人在欧盟申请难民庇护,几乎是2014年经地中海抵达欧洲的难民的两倍,且已经接近欧洲2014年全年的难民申请数量(624710人)。2015年,德国凭借其积极的难民政策成为难民最大接收国,共接收476510人,为二战以来最高水平,排在其后的依次是匈牙利接收177135人,瑞典接收162450人,奥地利接收88160人,意大利接收83540人。① Eurostat,“Asylum and First Time Asylum Applicants by Citizenship,Age and Sex Annual Aggregated Data,”24 October 2018,http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_asyappctza&lang=en,访问日期:2018年11月3日。 2016年难民数量依然维持在危机发生以来的较高水平。欧盟当年总共收到1259955份难民申请,申请数量最高的来源国家分别是叙利亚(339265人,占总数27%)、阿富汗(186595人,占总数15%)、伊拉克(130015人,占总数10%),相比2014年的难民主要来源数据(叙利亚:122115人,占总数19%;阿富汗:41370人,占7%;科索沃:37895人,占6%),② European Commission,“Annual Report 2016 on Migration and Asylum-Statistical Annex,”July 2017,https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2016-migration-and-homeaffairs_en,访问日期:2018年10月28日。 无论是从难民总数还是所占比例来看,难民申请来源都呈现出向西亚北非地区剧烈倾斜的趋势。德国依然保持难民最大接收国地位,全年接收难民745155人,而意大利接收122960人,法国接收84270人,位列该年第二和第三名。
由仿真结果可以看出，由于有源功率因数校正电路的作用，保证了网端电压电流的近似同相位，使网端可以接近单位功率因数运行，这可由图4得出。由图6可以看出，因为滞环比较器的作用，输出直流电压在滞环带内周期性波动，变化幅度较小，可视其输出为直流。由图8、9可以看出电路系统初始工作时，直流侧有功功率P和无功功率Q会有一个较大的尖峰脉动，但在一个周期时间内，由于反馈环节的调节作用，波形逐渐趋于稳定，而且能看出无功功率近似为0，有功功率保持在较小波动范围内的稳定状态，从而达到了理想的效果。
在欧洲一体化过程中,难民与移民政策属于欧盟与成员国共享权能的领域,在难民治理问题上,欧盟需要与成员国一道共同应对。欧盟拥有接收难民的传统并有成文法律《都柏林公约》,该公约制定了在国际《日内瓦公约》下难民在欧盟申请避难的流程,规定了欧盟特定成员国对特定的难民来源负责,并确保至少一个国家处理难民申请,这套程序在欧洲面对冷战结束后的南斯拉夫解体、科索沃危机等历次难民危机时都发挥了有效作用,而且在本次难民危机中也起了重要作用。但在当前一轮难民危机的严重冲击下,旧有机制弊端不断暴露,新的问题接连出现。在这种情况下,欧盟及其成员国领导人多次召开特别首脑峰会,通过密切磋商,出台了一系列新的改革方案和应对措施。从2014年底新一届欧盟委员会上任到难民危机最为关键的2015年底,容克领导的欧盟委员会一直把处理难民问题作为一项核心工作,尤其是2015年4月至10月间,为应对难民潮,欧盟委员会召开五次“难民峰会”,提出一系列难民治理改革方案。这些方案不仅包括欧盟对内部政策架构的调整,还包括为欧盟推动难民治理国际合作展开的一系列外交活动。
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图1 2017—2017欧盟28国庇护申请数量变化(月份/人数)
资料来源:欧盟委员会2017年年度报告,https://ec.europa.eu/info/publications/annualactivity-report-2017-migration-and-home-affairs_en,访问日期:2018年10月10日。
欧洲难民危机的产生是多重因素共同作用的结果。首先,美国和其他西方国家打着推翻专制独裁政权、实行民主和保护人权等旗帜,对西亚北非国家进行干涉,甚至发动战争,造成地区局势动荡,是形成难民危机的首要因素。“阿拉伯之春”发生后,突尼斯、埃及、利比亚、也门等国家政权相继更迭,但这些国家并没能按照西方国家的预期建立起稳定的现代民主制度,实现经济发展与繁荣,反而出现中央政府对地方或极端势力的控制能力下降的情况,“伊斯兰国”随势兴起,民族宗教等矛盾集中爆发,导致这些国家的动荡甚至内战,人民流离失所,被迫成为难民。其次,欧盟自身没有能力维护西亚北非地区的稳定与发展,而其内部运作机制,尤其是便利人员自由流动的政策,方便了难民的流入,加剧了难民问题。欧盟虽然与该地区一些国家缔结了伙伴关系并进行经济援助,但在维护地区稳定、促进西亚北非地区经济发展方面成效有限。随着欧洲一体化的发展,特别是申根政策实施以来,申根区内各国的人口流动大为方便,对难民的进入和在欧盟内部的流动起到了促进作用。最后,从地缘上看,欧洲与西亚北非地区在地理上较为接近,又是世界上经济发达、富裕稳定之地,实行高水平的福利政策,而且欧洲国家秉承接收难民的传统和文化,有着较为完善的接收和安置难民的机制。此外,一些西亚北非国家曾经是欧洲列强的殖民地,与欧洲国家有着传统的联系。
“大量难民的涌入考验着欧盟的接纳能力,引发了社会矛盾,导致欧盟成员国在难民问题上的争执,加剧了各国民众的反欧盟情绪,使东欧和西欧、南欧和北欧、新欧洲和老欧洲之间的矛盾日趋尖锐。同时,难民的到来还导致社会不稳定,由难民引发的刑事案件不断上升。”① 王明进:《多重危机冲击下欧盟对外政策的调整》,《国际论坛》2018年第6期,第31页。 难民危机的出现是对欧盟治理能力的一大考验。
二、欧盟在难民治理问题上的举措
2017年,欧盟难民申请数量为712235人,① European Commission,“Annual Report on Migration and Asylum 2017-Statistical Annex,”August 2018,https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2017-migration-andhome-affairs_en,访问日期:2018年10月29日。 相比难民危机高潮的2015年和2016年有所回落,其主要原因在于西亚北非地区动乱局势有所平息,且欧盟采取的积极政策使难民潮得到了一定缓解,但难民数量依然维持在较高水平。2018年,难民数量进一步减少,国际移民组织2018年8月14日发布的最新报告显示,截至8月12日,2018年经海路抵达欧洲的移民及难民人数为61517人,比2017年同期118436人大幅减少。难民流入数量的减少还和欧盟与土耳其签署难民协议有一定关系。自2016年3月欧盟和土耳其达成难民协议后,土耳其安置了300万难民,减少了难民对欧洲的冲击。尽管难民人数有所减少,但接受难民数量的国家排序却出现了变化,表明欧盟在难民治理上出现了新的情况。由于2018年6月意大利带有疑欧和民粹主义倾向的新联合政府就职,其对接收难民的消极政策使得意大利2018年接收难民数量截至该年8月只有19231人,而西班牙在同期接纳了25101人,取代意大利成为地中海难民涌入的焦点地区。② International Organization for Migration,“Flow Monitoring Europe,”14 August 2018,http://migrationi.omi.nt/europe?type=arrivals,访问日期:2018年10月30日。 同时,由于土耳其2016年未遂军事政变以及2017年修宪公投后欧盟与土耳其的关系逐渐疏远,欧土难民协议充满了不确定性,③ 严天钦:《修宪公投对土耳其外交政策走向的影响》,《国际论坛》2018年第6期,第24—25页。 难民危机仍谈不上结束。
首先,欧盟修订完善了原有移民治理法案。在欧洲难民危机治理过程中,德国在《都柏林公约》基础上提出建立了“共同庇护体系”(CEAS)的方案。该体系对《都柏林公约》提出了一系列重大修订上,增加了《资格指令》《待遇指令》《程序指令》等条款,给不同成员国提供了统一的难民庇护标准和难民移交原则,即保障了难民的基本权利,也一次性地给难民明确了最终安置的国家,防止了难民在欧盟成员国的二次流动。这方面政策条款的修订有利于欧盟有效实现难民庇护的目标,在欧盟范围内为难民提供了更高标准的庇护措施,也保证了在难民危机的新形势下欧盟成员国分摊接收难民的责任和接收程序的高效公正。
其次,欧盟为应对难民危机,调整了一系列政策架构。2015年5月13日,欧盟推出管理移民的《欧洲移民议程》(A European Agenda on Migration),由于该文件是在欧洲难民危机最为严重的阶段推出的,因而也成为欧洲应对难民危机的最为重要的一份官方文件。文件号召所有的相关行为体,包括成员国、欧盟机构、国际组织、市民社会、当地政府以及第三国携手合作,推动共同的难民政策的制定。① 赵俊杰:《欧洲难民危机专题研究报告》,北京:中国社会科学出版社,2016年,第67页。 其具体内容涉及五个方面:(1)要求对地中海难民危机做出迅速反应,制定措施,以便全方位长期管理难民;(2)减少资助非法移民;(3)拯救难民生命并强化管控欧洲外部边界;(4)出台并实施一个强有力的共同的难民庇护政策;(5)制定对合法移民的新政策。② European Commission,“A European Agenda on Migration,”13 May 2015,http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4956_en.html,访问日期:2017年3月20日。 在《欧洲移民议程》出台之后,欧盟也围绕这一议程积极发布一系列有针对性的政策指令,如在当月就发布了关于难民重新安置计划的第一个指令包,在2015年9月和10月,继续在预算和行动上逐步落实该议程,并在10月30日提出难民危机下对成员国的具体要求。2016年7月,欧洲议会批准建立“欧洲边境及海岸警卫队”作为新的边界警卫机构,统一协助地中海沿岸成员国应对难民潮。2018年6月29日,欧盟峰会也经过谈判达成协议,包括在欧盟内部设立难民控制中心,有计划地遣返已经进入欧洲的非法移民,对外设立难民审核中心,在外部边界拦截非法偷渡移民,等等。这些措施有效地打击了混入战争难民中的非法移民,减少了进入欧洲的难民数量。难民危机以来,便利人员自由流动的《申根协定》备受指责,欧盟也对其进行了有针对性的修订,加强了边境审查和边境监管,还规定了内部边界管制临时重启制度,即当成员国国家安全面临着来自国境的严重威胁时,各国有权依据法定程序在内部边界采取管理措施。欧盟内部边境的管控措施与加强对外部边境的管控相辅相成,进一步完善了欧盟难民治理机制,对欧盟难民政策发展有着长远的正面影响。
最后,欧盟为了从根源上解决难民问题,也展开了一系列外交活动,推动难民治理的国际合作。在难民危机期间,欧盟借助对外行动署及其驻非洲、西亚和南亚国家和国际组织的外交代表,通过各种项目合作和与对话机制,如“欧洲睦邻政策”、“地中海联盟”架构、“应对移民与人口流动的全球方案”(GAMM)等,① 《欧盟应对难民危机的决策机理分析》,澎湃新闻,2018年11月2日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1616008360364618040&wfr=spider&for=pc,访问日期:2018年11月3日。 了解和共同处理地区冲突问题,控制难民的流向,稳定周边政治形势,促进社会恢复和经济发展。欧盟也减轻了对叙利亚政府的指责和制裁,积极介入叙利亚事务,并通过欧洲地区的信托基金援助叙利亚,该基金由欧盟委员会和欧盟轮值主席国意大利联合发起,双方注入的初始资金额分别是2000万欧元和300万欧元。② 《欧盟将启动援助叙利亚信托基金》,新华网,2014年12月16日,http://news.xinhuanet.com/world/2014-12/16/c_127306691.html,访问日期:2017年4月18日。 该基金是欧盟层面首个对叙利亚的援助信托基金项目,2015年,欧盟委员会为该基金追加5亿欧元用于应对叙利亚问题,并预计将撬动更多援助资金。③ European Commission,“Managing the Refugee Crisis:State of Play of the Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration,”14 October 2015,http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5839_en.htm,访问日期:2017年4月9日。 在难民危机源头的维稳和反恐议题上,欧盟国家之间有着共同的利益。欧盟与土耳其外交也是欧盟难民外交的重要组成部分。土耳其具有连接中东与欧洲的重要地缘位置,在减轻欧洲难民压力上扮演重要的角色。因此,在2016年3月的欧洲难民峰会上,欧盟领导人与土耳其总理达武特奥卢达成6项基本原则,主要在于两个方面,土耳其协助欧盟控制进入欧洲难民的规模,接受遣返在欧非法移民以交换等量在土难民,欧盟以简化土耳其公民赴欧签证手续、加快入盟谈判以及提供土方难民安置的资金援助等一系列条件作为交换。① 《难民问题:欧盟与土耳其相互“甩包袱”》,新华网,2016年3月10日,http://www.xinhuanet.com/world/2016-03/10/c_128790269.htm,访问日期2018年10月29日。
最后,应对欧洲难民危机的资金问题不仅在欧盟成员国间不断引起争议,在各国国内也容易引发了人民的不满。无论是对难民的接收与安置,还是资助土耳其在难民疏导上的合作以及援助和恢复难民来源国的经济,都需要欧盟提供较大的资金支持。在难民危机高峰的2015年,据欧盟委员会的统计,欧盟承诺在2015年和2016年两年用于解决难民危机的资金总额高达92亿欧元,为兑现承诺,欧盟委员会接连调整了三次财政预算,每次都额外拨付5000—9000万欧元的资金。② European Commission,“Annual Activity Report 2015—Budget,”March 2016,https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2015-budget_en,访问日期:2018年10月31日 然而,欧盟所拨付的这些资金并不能有效填补欧盟承诺的92亿欧元,很大一部分尚且需要成员国动用本国的财政来补贴差额。在欧洲债务危机的影响下,欧洲各国普遍实行财政紧缩政策,压缩社会福利开支,在这种情况下向欧盟提供大笔难民问题的经费无疑会招致国内的不满,而这仅仅是向欧盟提供的资金,各成员国自己还要为难民的甄别、安置、遣返等工作提供大笔开支。例如在德国登记的难民人数达到100多万,联邦政府为每一位难民申请者提供每月670欧元的补贴,州政府还要按照1∶1的比例进行配套,德国在难民安置上的财政支出将高达160亿欧元。③ 转引自宋全成:《欧洲难民危机消极影响的三维透视》,《山东大学学报》(哲学社会科学版)2016年第2期,第10页。 难民安置资金问题不仅影响到成员国对参与欧盟难民政策的意愿,更涉及到本国经济利益与欧盟整体利益的矛盾,从而导致各成员国之间的矛盾和分歧。同时,各成员国内部也面临难民安置的巨大资金压力,对欧盟各国的社会福利制度产生冲击,容易引发国内的不满。可见难民危机造成的不可避免的资金问题是摆在欧盟成员国面前一个很现实的问题,难民治理的预算远远超出预期,使得经历欧债危机后的欧盟及成员国的财政雪上加霜。
三、欧盟难民治理面临的困境
自欧洲一体化以来,欧盟逐渐形成了自己的外部边界和共同的难民政策,人员的自由流动被视为欧洲一体化最为重要的成就,但难民危机显然对此构成了严重的冲击。难民危机凸显了欧盟难民治理方面的制度缺陷,加大了欧盟内部的分裂,欧盟内部协商一致的精神受到伤害,欧盟的凝聚力受到伤害。当前欧洲面临的难民危机是第二次世界大战以来最严重的难民危机,对欧洲一体化发展带来多重消极影响。
其次,欧盟成员国中的地中海沿岸国家作为应对难民的“前线国家”,无法承担欧盟制度赋予它的责任。按照《都柏林公约》的规定,进入欧盟的难民应向其踏入的首个欧盟国家提交申请。最先出现违反欧盟规则的是希腊、意大利等处于接收难民前线的南欧地中海国家。由于本次难民危机规模空前,让在欧盟内既非大国也非最发达行列的希腊和意大利不能承受,尤其是欧债危机之后的希腊,其脆弱的政府和经济情况完全无法承受几十万难民潮的冲击,无法接纳和安置如此规模的难民,于是放弃了《都柏林公约》所涉及的第一责任国的义务,选择了开放边境,放任难民北上深入欧洲腹地,才导致了德国等国出于大国责任进行难民的审查、登记和安置,暴露出欧盟制度设计存在的不完善之处。《都柏林公约》是欧盟在难民治理方面的主要法律,一直以来得以遵循和执行,但是在本次严重的难民危机冲击下,其法律效力在当今南欧国家的脆弱现实面前大打折扣。公约赋予难民第一抵达国以全部义务,造成接待难民责任集中在难民第一抵达国的情况,由于当前难民主要来自欧洲东面和南面的不稳定国家和地区,对于本就困难的南欧国家而言,几乎没有妥善执行的可能性。其原因可归咎于欧洲对于叙利亚战争产生的难民数量预估不足,没有及时做好预案而依然希望南欧一线国家可以自行处理,结果不仅南欧的应对难民门户国家被迫放弃履行义务,更随着德国超越其义务开放边境,致使该公约几乎彻底成为一纸空文,而此公约没有对违背义务的国家加以惩罚！可以认为,当前的难民危机令都柏林体系第一次崩溃,如何恢复此公约的法律效力或者及时制定新的办法以解决难民庇护问题,是欧盟权威性存续的关键。
第二,难民危机使得欧盟成员国内部传统政党式微和极右翼民粹主义势力抬头,造成维护欧盟政治稳定且推动欧洲一体化发展的政治势力影响下降,而反欧盟、反一体化的政治势力影响上升。随着难民的涌入,欧盟成员国内部的人口结构、文化和宗教分布在一定程度上被改变,再加上难民与欧洲社会文化之间的隔阂,更重要的是混入难民中的极端宗教势力和恐怖分子在欧洲屡次制造治安事件,欧洲民众对自身所处社会文化环境变换的不安全感和对自身安全的恐惧感在不断增加,而欧洲极右翼势力在本次难民危机中成功捕捉到了民众这种恐惧情绪,将其作为增加自身支持度和影响力的政治资本。
三是走进社区，与群众开展“零距离”宣传。为适应新时期城市群众工作新要求，区委区政府结合渝中区实际策划实施“社区工作日”活动，“零距离”听民声、纳民意、解民难、化民怨，得到辖区群众高度认可。多年来，已成为干部下访群众的一个品牌。区委宣传部、政法委依托社区工作日这一平台，在全区78个社区同步开展扫黑除恶专项斗争宣传，面对面宣传相关政策，打通宣传“最后一米”，营造全民知晓、全民参与的浓厚氛围。
再次,欧盟的难民分摊制度使得欧盟成员国的分歧和矛盾日益显露。2015年9月22日,欧盟内政部长会议在布鲁塞尔以“多数票”通过分配难民的方案,以分流在希腊和意大利等国境内的大约12万西亚和北非难民。该方案遭到东欧成员国的强烈反对,罗马尼亚、捷克、斯洛伐克和匈牙利四国投出的反对票未能奏效。虽然方案得以通过,但是难民分摊作为应对难民危机的一项重大法案,未能得到欧盟成员国的一致认可,使得欧盟内部出现裂痕。匈牙利是反对欧盟难民分摊制度的一个代表。2015年1—9月,17.5万难民涌入匈牙利,匈牙利不顾欧盟其他成员国反对,从夏天开始斥资修建175公里长的边境隔离墙。从9月15日起,政府宣布进入紧急状态,增派警力控制边境线,穿越边境隔离墙将被视为犯罪。① 赵俊杰:《欧洲难民危机专题研究报告》,北京:中国社会科学出版社,2016年,第52页。 匈牙利总理欧尔班在答记者问的时候公开提出“让难民从哪里来就回到哪里去”,并将大批难民引入临近的奥地利和德国。这种行为,引起了欧洲舆论的批评。当年12月9日,欧盟委员会决定对匈牙利“违背义务”开启查处程序,认为其对待难民行为既违背人道主义,又侵犯人权。② 刘思嶽:《匈政府对待难民的态度受到诟病》,《新导报》2015年12月15日,第06版。 另一个东欧国家斯洛伐克也未全力执行欧盟强制性难民配额方案,并表示拒绝接收穆斯林难民,声称其无法融入当地社会,这一举动受到欧盟严厉批评。斯洛伐克总理罗伯特·菲乔认为,2015年11月份的巴黎枪击爆炸惨案及2016年初德国科隆跨年大规模性侵等类似事件,可能会在斯洛伐克重演,因此拒绝接受穆斯林难民入境。与此同时,他还声称,多元文化主义“纯属幻想”。① 《斯洛伐克总理再发警告 重申拒绝穆斯林难民入境》,环球网,2016年1月5日,http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-01/8355715.html.,访问日期:2017年4月11日。 这种政策分歧的主要原因在于西欧主要国家民众长期生活在相对经济发达、社会富足环境中,对施舍和接济他人有着更多的实力和意愿,政府和社会也大多信奉包容和多元化等价值观,在二战后普遍把种族主义、排外主义视为禁忌,也有着接收难民的传统,因而对难民总体持有包容欢迎态度。而以匈牙利为代表的新加入欧盟的东欧成员国政府以自身落后的经济发展状况为理由,不愿意服从欧盟的难民分配原则,其社会内部对于难民也普遍存在排斥态度。其原因不仅在于东欧国家社会发展状况和生活水平依然与西欧有差距,不愿意牺牲本国的生活水平和经济发展成果以安置难民,更在于这些东欧国家与传统发达国家存在着不同的历史记忆,在近代以来饱受德国法西斯主义与苏联沙文主义的压迫,因此在冷战后抱有较强的民族主义情绪,对本国的主权格外珍视,因此对外来移民的分摊和收容有着较强的抵触情绪。
欧盟在治理难民问题上采取的一系列举措,总体上来讲取得了一定的效果,流入欧洲的难民近年来已经明显减少。但难民流入数量的减少并不意味着难民问题的解决,也不意味着难民危机已经过去。因为难民危机的来源并没有发生实质性的改变,难民的减少在很大程度上和欧盟在其境外采取的一些阻拦措施有一定的关联。但随着国际政治形势和中东地区国际关系的变化,难民危机的解决前景仍然非常渺茫,难民问题在欧洲不断引发新的矛盾和问题,欧盟成员国仍将面临严峻的难民问题。
四、难民危机对欧洲一体化的影响
2011年以来形成的这次欧洲难民危机,无论就数量还是范围而言都堪称第二次世界大战以来最为严重的一次。欧盟为应对这次严重的难民危机,在内部政策框架和对外关系领域都作出了巨大的努力,但由于难民问题的复杂性,同时由于国际大环境和成员国国内政治的变化,欧盟在难民治理问题上仍然面临着严峻的困境。
第一,难民危机导致欧盟成员国疑欧情绪加深,削弱了欧盟的凝聚力。英国脱欧在2016年被通过是欧洲一体化进程的重大挫折,而难民危机则是让英国脱欧最后通过的最为重要的影响因素之一。在2015年5月的英国大选中,380万选民投票支持主张脱欧和驱逐难民的英国独立党,超过37%的选民认为当今英国面临最严重的问题就是“移民问题”。① Lianna Brinded,“The Refugee Crisis is Going to Blow Britain out of the EU,”businessinsider,September 2015,p.45. 2016年由英国康雷斯市场调查公司发起的调查显示只有四成受访者认为应该接收更多难民;57%的人则认为英国难民数量应维持现有水平,甚至要求减少;调查同时表明,三分之二的英国人认为小艾兰“沉睡”海滩的悲惨图片不应对英国移民政策产生任何影响。② 《英国接收2万名难民引争议,各方说法不一》,新华网,2015年9月8日,http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/08/c_128207577.html,访问日期:2017年3月28日。 不仅是英国,欧盟其他成员国内部疑欧势力的影响也有扩大趋势。德国、法国、意大利、奥地利等国都存在不同程度并持续高涨的疑欧情绪。著名民调公司皮尤中心2016年公布的结果显示,法国民众对欧盟的好感度急速下滑,只有38%,相比2015年下滑了17个百分点。德国艾姆尼德(Emnid)民调中心的调查也显示,三分之一的德民众愿意就德国脱欧举行公投,③ 《疑欧势力在欧洲究竟有多强?私下议论上升为政策主张》,中国日报网,2016年6月29日,http://top.chinadaily.com.cn/2016-06/29/content_25904351.htm,访问日期:2018年11月4日。 这样的结果对于作为欧盟最重要领导者之一的德国,也是史无前例的。在政治层面,难民危机中欧盟和主要成员国及时有效治理难民危机的能力受到民众质疑,欧盟决策层面及各国支持一体化的传统政党在应对这场危机的过程中影响力下降,而各国的疑欧民粹势力则趁势抬头。在经济层面,欧盟及成员国为了难民危机的治理,花费大量资金。在文化和社会层面,大量穆斯林难民涌入,一部分难民本身行为不端,加上政府安置力度不足和右翼民粹势力的宣传,一些欧盟民众,特别在中东欧国家,担忧难民会冲击本国的文化传统、社会安全和福利制度,甚至是国家主权。欧盟各国国内社会情绪被撕裂,欧盟成员国民众对于其他成员国和欧盟本身也越发不信任。不断上升的疑欧情绪是欧洲一体化的重大考验。
首先,在成员国的难民收容和治理政策上,不同成员国的态度出现了分化,增加了欧盟在难民治理问题上协调难度。第一类国家以德国、瑞典等国为代表,选择了较为积极的难民政策。德国在这次难民危机中受到较大压力,难民危机不仅考验德国在欧盟的领导力,还涉及德国如何应对难民危机带来的国内社会问题,② 李文红:《德国对欧盟面临的多重危机的政策立场》,《国际论坛》2017年第5期,第29页。 但德国总体上顶住了压力。在2015年,默克尔政府公开表示对难民的欢迎,对难民采取了几乎无条件的接纳,并接纳滞留在匈牙利边境的难民。根据德国联邦移民与难民局的统计,2015年当默克尔公布“欢迎政策”之后,有将近132万难民进入德国。到2017年底,德国法院系统还有超过36万件未决的庇护申请,这些难民当中很大一部分来自于西亚与北非。③ German Federal Immigration and Refugee Board,“Information for Refugees in Several Languages,”24 February 2016,http://www.bamf.de/Shared Docs/Meldungen/EN/2017/20170727-pmmehrsprachige-infos-fuer-gefluechtete.html,访问日期:2018年11月1日。 以巴伐利亚州为例,每个难民只要完成身份登记手续,即可以免费获得住所,此外还能每月领取300欧元(约合2400元人民币)的补助。① 《德砸4000万欧元请难民回家:提供返乡费和创业金》,中国新闻网,2017年1月22日,http://w ww.885.com/a/292811.html,访问日期:2018年11月1日。 德国联邦政府2016年共花费了超过200亿欧元用来解决难民相关问题,其中93亿欧元为联邦政府向各州提供的难民安置拨款,110亿欧元则被用来打击非法胁迫移民和外国的无家可归者。② 《德国2016年花费难民预算逾200亿欧元,民众仍支持接受难民》,德国之声,2017年2月10日,http://www.dw.com/en/germany-spent-20-billion-euros-on-refugees-in-2016/a-38963299,访问日期:2018年10月28日。 第二类国家以维谢格拉德集团四国波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克为代表,采取相对排斥的难民政策。波兰在2017年只受理了5045份难民申请,其主要来源则为俄罗斯、乌克兰等斯拉夫难民,③ European Commission“Annual Report on Migration and Asylum 2017 Statistical Annex,”August 2018,https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2017-migration-andhome-affairs_en,访问日期:2018年10月29日。 而对西亚北非穆斯林难民接收微乎其微。第三类国家是上述两类国家之间的多数欧盟成员国,它们虽然愿意按照欧盟分摊的指标接收和安置难民,但总体上只是尽作为欧盟成员国的义务,在主动接纳难民的态度上并不积极。英国内政部在2017年3月9日宣布:在英国通过申请难民身份获批永久居留权的人,五年后需要通过“安全国家审核”,如果申请人的祖国已经安全,那么申请人就可能被遣返回祖国,或者申请人必须重新以其他方式再次申请在英国的居留权。新的审核政策适用于所有五年期限届满后的难民申请人,不符合规定的人,将面临遣返,并且不能工作,也不能申请救济金。④ British Ministry of the Interior,“Safe Country Review,”9 March 2017,https://www.gov.uk/government/organisations/home-office,访问日期:2018年10月28日。 欧盟成员国对难民态度的分化,反映了成员国不同的利益诉求,而难民问题的治理恰恰需要欧盟各成员国的充分合作,这无疑对欧盟难民治理形成了很大的挑战。
2017年法国总统大选和立法选举的结果,就历史性地颠覆了法国的既有政治格局:在总统大选中,传统左翼社会党和传统右翼共和党候选人在第一轮选举中均遭淘汰,极右翼民粹主义政党——国民阵线候选人勒庞以不断攀升的选票进入第二轮选举,虽然勒庞在第二轮选举中败给了新兴的政治中间派马克龙,但这一现象给法国乃至欧盟带来巨大影响,法国政治版图中传统左翼与右翼力量轮流执政的格局被颠覆,在随后举行的立法机构选举中,两大传统的左右翼政党也未能翻盘。① 彭姝祎:《法国总统及立法大选与法国政党格局的演变》,《国际论坛》2018年第6期,第67—73页。 勒庞所代表的国民阵线以其反难民、反欧盟、反全球化的政治主张深深抓住了法国很大一部分民众的心,其所代表的极右翼民粹主义势力在法国政治中曾一度处于边缘地位,却在难民危机的背景下,支持率不断上升,甚至距离掌握国家最高权力竟只差一步之遥。
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政局相对稳定的德国近年来政党格局也出现新变化,默克尔总理欢迎难民政策在德国国内政坛和民众中引发极大争议。2017年德国联邦议会选举中,默克尔领导的联盟党获得33%的选票,虽然保持了联邦议院第一大党地位,但比2013年联邦议会选举下降8.5%。德国社会民主党获得20.5%的选票,维持了联邦议会第二大党地位,但比2013年也下降了5.2%。极右翼民粹主义政党德国选择党获得12.6%的选票,比2013年上升了7.9%,首次进入联邦议会,并成为第三大党。① 郑春荣:《德国发展报告》,北京:社会科学文献出版社,2016年,第11页。 德国两大传统政党得票率的大幅度下降和右翼民粹政党选票的大幅度上升是2017年德国联邦议会大选结果的突出特点。2018年德国州议会选举中,默克尔所在的联盟党在地方的稳固地位受到很大程度的动摇。在10月中旬的巴伐利亚州选举中,默克尔的执政联盟遭受重挫,姐妹党基社盟(CSU)失去一党独大的地位,执政伙伴社民党得票率更是跌破10%,预示着德国地方政治版图正在发生戏剧性变化。最能显示德国国内政治格局变化的莫过于2018年10月底黑森州议会选举,默克尔领导的基民盟虽然继续保持州议会第一大党,但是其支持率大跌至50年以来最差成绩,而其执政联盟伙伴社民党支持率也跌破20%,动摇了该党领袖继续与联盟党维持执政联盟的信心。基民盟与社民党身为德国两大传统政治势力,一直共同致力于维护德国政治稳定,但作为德国政治压舱石的传统两党在州议会选举中双双受到选民冷落,使欧盟成员国中一度相对稳定的德国政治出现了不稳定因素。最值得注意的是,具有强烈反移民反欧盟倾向的极右翼民粹主义政党——德国选择党在州议会选举中成为选票增加最快的政党。德国选择党已经在德国16个联邦州获得州议会席位,在萨克森—安哈尔特州成为第二大党,在巴登—符腾堡州和莱茵兰—普法尔茨州成为第三大党,且在联邦层面的民调中也在进一步扩大地盘,民调支持率达到了14%,是德国联邦议会第三大党。② 同上。 该党利用默克尔政府备受争议的难民政策,至今依然持续扩大政治影响力,使德国和欧盟政治稳定受到挑战。
2018年意大利大选中,在难民危机背景下成立仅两年的极右翼民粹政党“五星运动”成为最大赢家,该党除了反难民和疑欧倾向,几乎没有明确政治主张,成为大选中最大政党,该党和其他所有右翼政党获得全意大利三分之二的选票,民粹政党组建联合政府的困难性导致意大利持续三个月的政治动荡,最终在2018年6月,“五星运动”与中右翼联盟组成了具有右翼和疑欧倾向的新政府。意大利新政府就职以来对接收难民和参与欧洲事务表现消极。此外,荷兰、奥地利等欧盟中小型成员国在难民危机冲击下也持续面临着极右翼民粹力量上升的威胁,匈牙利欧尔班政府在国内持续强势,主张对难民和欧盟采取强硬政策。可见,欧盟成员国无论国家规模,经济发展水平,所处地理位置如何,其传统的主流政党日益受到伴随难民危机而影响不断扩大的民粹主义政治力量的挑战,而“难民危机不自觉地充当了欧洲极右势力团结在反体制、反一体化核心主张下的一面旗帜”,① 罗英杰、张昭曦:《欧洲极右势力的崛起与难民危机》,《现代国际关系》2017年第2期,第54页。 使欧洲极右翼势力迅速崛起,这种政治版图的变化,让欧盟未来充满了不确定性。
第三,难民危机暴露出欧盟内部运转机制出现问题,使得欧盟的改革迫在眉睫,也给欧洲一体化的未来带来更多不确定性。难民危机爆发以来,意大利、希腊、西班牙等“前线国家”独自承担难民庇护申请,难民安置机构人满为患,不堪重负,迫切希望改革“都柏林体系”,缓解难民前线国家压力。欧盟尽管通过了成员国共同分担的难民分摊方案,但由于中东欧国家的反对,尽管该法案得到了通过,中东欧国家也没有实际执行,欧盟也没有有效方法约束成员国执行欧盟的决议,“都柏林体系”改革久拖不决,欧盟成员国相互指责,欧盟内部的团结受到破坏,欧盟难民治理能力大打折扣。2018年6月底,欧盟首脑峰会艰难通过新的难民治理协议,决定在欧盟境内建立“处理中心”、在北非建立离岸难民中心以及在欧盟预算中拨出处理难民议题的专项基金。该协议的达成是欧盟在共同难民政策方向上的新进展,但是令人疑虑的是,这些措施落实难,见效不易。欧盟提出在北非设置难民中心的提议,已遭到利比亚等国政府的回绝。欧盟为了促进成员国共同分担难民压力,许诺提供一系列财政激励措施,欧盟“庇护、移民和融合基金”及“内部安全基金”已向意大利划拨逾6.5亿欧元,但实际效果并不明显。② 《难民危机持续困扰欧洲》,新华网,2018年9月15日,http://www.xinhuanet.com/world/2018-09/15/c_129953817.htm,访问日期:2018年10月8日。 欧盟成员国关于难民治理责任分摊、难民人数分配等问题的争吵、分歧和推诿,充分暴露了欧盟在难民治理中的力不从心,进一步的改革迫在眉睫。不仅如此,欧盟成员国的右翼民粹主义政党,打着“反移民”的旗号,利用欧洲普通民众对难民潮的担忧和恐慌,在选举中得票率不断攀升,对传统主流政党造成冲击和挑战,各国主流政党的难民政策颇受压力,对难民态度更趋保守。德国默克尔政府的开放边界政策,在内外压力之下难以为继,不得不转而限制难民数量。2018年选举后的奥地利和意大利政府难民政策更趋强硬,维谢格拉德集团排斥难民的政策亦难有改变。难民问题已经被高度政治化,加深了欧盟成员国之间以及成员国内部的分裂和不信任,影响着欧盟国家政治、社会稳定和对欧洲一体化的信心。
总起来讲,大量难民的涌入,从政治、经济、社会和文化等方面都对欧盟构成了较大冲击,影响欧洲一体化的未来发展。难民危机加重了欧盟及其各成员国的负担,容易引发成员国内部的分歧和国内政治中排外情绪的增加;移民潮冲击了欧盟各国长期以来建立的社会化福利制度,尤其是在经济危机的大背景下这一点更加突出,使欧洲一体化进程中长期建立起来的欧盟社会政策受到影响;移民的大量涌入还带来了不同文化如何相处的问题,使主导欧洲一体化进程的西欧文化受到冲击。在经济全球化停滞、逆全球化事件不断出现的背景下,难民危机促使欧洲政治“再国家化”苗头的出现,民粹主义政党力量在欧洲政治舞台上越来越显示其力量,欧洲政治呈现碎片化趋势。所有这些都使欧盟政治中对抗性因素增加,协调的难度增加,欧洲一体化未来的不确定性增强。
五、结论
纵观欧盟对难民危机的治理,一方面,我们看到欧盟为了维护团结,共同应对危机,改革都柏林体系的不足,在推动欧盟难民政策一体化方面做出的种种努力,危机处理过程中也体现出了大国的担当和小国的量力而为,以及对欧洲共同的价值观的维护。但另一方面,我们也看到,成员国基于理性选择自保而将负担转移给其他成员国,欧盟已有的难民治理机制不足以应对现实冲击,达成新的改革措施十分艰难,欧盟又没有有效手段保证其政策在成员国得到有效贯彻。这些因素导致欧盟内部分裂和不信任感加深,欧洲一体化面临多方面的威胁,也遭遇了重大现实挫折。换言之,欧洲一体化依然处在“同安乐易,共患难难”的境况下,难民政策一体化的道路还很漫长。2016年以来欧洲难民数量不断下降,危机已经得到初步控制,但是寻求欧盟难民政策改革的共识依然艰难,欧盟难民治理将是一个漫长复杂的过程,难民政策将继续左右欧洲的政治走向。随着欧洲和世界政治版图的新变化,难民危机对欧盟造成的影响将是深远持久的,无论是对欧盟整体还是成员国自身的耐心和能力都是一次重大的考验。但是我们可以看到,欧洲一体化进程在难民危机历练下,依然会在挑战与机遇中前行。
在民宿这样广泛的概念基础上，通过对“携程”“去哪儿”等旅游网站的观察，不难看出，民宿可分为城市民宿和乡村民宿两种，城市民宿主要存在于大型城市中，通过展现外来文化形成主题房间，体现着新潮的流行文化；乡村民宿多依托景区或者地域特色资源而发展，核心内涵体现为乡村文化。
【作者简介】 闫瑾,中国人民大学欧洲问题研究中心执行主任,副教授;籍正,中国人民大学国际关系学院2018级硕士生。(北京 邮编:100872)
【DOI】 10.13549/j.cnki.cn11-3959/d.2019.01.002
【中图分类号】 D81
【文献标识码】 A
【文章编号】 1008-1755(2019)01-0018-15
* 本文是2017年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“多重危机背景下的欧洲一体化与德国的政策走向(项目批准号:17JJDGJW011)”和中国人民大学国际关系学院2017年“双一流”建设项目的阶段性成果。
【收稿日期: 2018-09-14】
【责任编辑:王明进】
标签：难民危机论文; 欧洲一体化论文; 疑欧主义论文; 民粹主义论文; 英国脱欧论文; 中国人民大学欧洲问题研究中心论文; 中国人民大学国际关系学院论文;