全国人民代表大会会议制度研究，本文主要内容关键词为：全国人民代表大会论文,制度论文,会议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、序言
在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关。人大作为民意机关、代议机关，集体行使职权、集体决定问题。对全国人民代表大会来说，集体行使职权的组织形式就是每年一次的人代会，主要内容就是审议和决定议案。所以，全国人民代表大会的会议制度是否健全、完善，就直接关系到它的职权的行使，进而关系到它在我国政治、经济、文化等社会生活中作用的充分发挥。值得指出的是，全国人民代表大会会议的议事规则及其相应的制度，事实上也是我国根本政治制度——人民代表大会制度的一个重要内容。[1](P3)
随着我国人民代表大会制度的不断发展完善，全国人大会议的举行也日益规范化、制度化、法律化。其重要标志就是五届全国人大五次会议于1982年12月10日审议通过的《全国人民代表大会组织法》、七届全国人大二次会议于1989年4月4日审议通过的《全国 人民代表大会议事规则》，这使最高国家权力机关的工作纳入了制度化、法律化和程序 化的轨道。不过，伴随着我国民主法制建设的加强，全国人大组织法和全国人大议事规 则中的一些规定已然不能适应现实需要，急需对其进行修改、完善。本文拟根据我国民 主法制建设与人民代表大会制度运作的实际情况，以全国人大议事规则为重点，兼及宪 法和全国人大组织法，并借鉴发达国家议会议事规则和会议制度，对全国人大会议制度 进行全面深入的研究，为其修改完善建言献策。
二、全国人大会议的准备工作
会议的准备工作包括组织准备、文件准备和会务准备。这里只谈组织准备和文件准备。
(一)关于组织准备
这主要包括：提出会议议程草案，提出主席团和秘书长名单草案，决定列席会议人员名单，组织代表团，审查代表资格等。其中，最重要的工作无疑是，会议议程草案的提出。全国人大组织法第2条规定，全国人大常委会应当在全国人大会议举行一个月以前，将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人大代表。全国人大议事规则作了类似的规定。最近10多年来，全国人大常委会都是在12月份的常委会会议上，作出一个关于来年召开全国人民代表大会会议的决定。该决定的主要内容就是：对代表大会会议的 议程提出建议，然后以此来通知全国人大代表，这应当加以坚持。同时，也应适当考虑 把一定数量代表(如一个代表团)提出的议案列入会议议程，而这是需要在大会会议期间 由主席团来决定的。这样做，不光是可以提高全国人大代表参政议政的积极性，也可以 使人大代表所提出的一些具有重要内容的议案能够在代表大会上进行审议。
(二)关于文件准备
会议文件的准备，是真正提高会议的审议质量、发挥全国人大会议作用的前提条件。它包括两个方面：
1.应为人大代表提供尽可能详细的文件及其相关的辅助材料。立法法和议事规则除了明确要求应当提出法律草案文本及对法律草案的说明以外，还规定应提供必要的资料。 根据全国人大议事规则第22条和全国人大常委会议事规则第14条的规定，这些有关的资 料，由提案人和有关的全国人大专门委员会、有关的全国人大常委会工作部门提供。为 了便于人大代表审议，这应作扩充性规定，即不仅法律案应提供必要的资料，其他报告 和议案也应提供必要的资料。
2.应按规定将这些文件或材料尽早发给人大代表，使其有充分的时间进行阅读，了解并熟悉相关情况，为正式审议作好准备。对此，全国人大组织法第2条已作了规定，全国人大议事规则第6条则进一步规定，全国人大常委会在全国人大会议举行的一个月前，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。立法法第15条重申了这一规定。但全国人大常委会的办事机构通常并没有按规定将法律草案提前发给代表。这主要是因为提前发给人大代表的法律草案，在大会正 式审议时往往又作了修改(有的可能还是较大的修改)，因此，有关部门从便于人大代表 审议的角度出发，就不再提前将法律草案发给人大代表。笔者认为，除了要严格执行“ 一个月前”进行通知的规定以外，还应对这一条的规定加以扩充，即提前发给代表的文 件不应局限于“法律草案”，而应该是会议将要审议的主要文件，包括政府工作报告( 稿)、国家预算和预算执行情况的报告(稿)、常委会工作报告(稿)等文件。哪怕这些文 件在正式开会时已作了修改，也应提前发给代表。这样，给代表的会议通知不仅是形式 上的，也是内容上的。而且，这样做也是充分尊重代表的知情权的需要。为此，一方面 ，需要在修改全国人大议事规则时加以考虑，作出规定；另一方面，需要在实际工作中 努力创造条件，尽量做到这一点。
为了使全国人大代表能够更好地审议国家预算和预算执行情况的报告，一方面除了将这一报告(稿)提前发给人大代表外，另一方面，还可以效法常委会对提请代表大会审议的法律案事先进行至少一次审议的做法，让代表大会之前的一次常委会先对国家预算和预算执行情况的这一报告(稿)进行审议，并将审议意见连同报告本身一起提请代表大会审议，从而为代表大会审议作更为详细、有效的准备。
三、全国人大会议的会期制度
会期制度是会议制度的重要内容，它不仅直接影响会议的成功与否，也牵涉到国家财政预算的审批等实质性问题。会期是指“在一年的某个时期议会有法定权力召集会议处理自己的事务。”[2](P43)或者说，“是立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度，这种制度通常由宪法或法律加以规定，自集会之日起，至闭会之日止。 ”[3](P354)全国人大会议的会期制度包括每年召开的次数，每次会议开幕和闭幕日期 ，会议时间长短等。
1982年宪法第61条规定，全国人民代表大会会议每年举行一次，如果全国人大常委会认为有必要或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。全国人大组织法第1条规定，每届全国人民代表大会第一次会议，在本届全国人民代表大会代表选举完成后的两个月内由上届全国人大常委会召集。这为全国 人大会议的会期制度作了原则性规定，但没有对会期制度的其他内容作出规定。全国人 大议事规则对会期作了更具可操作性的规定。长期以来，全国人大的会期制度是很不严 格、也很不严肃的。事实上，全国人大的会期制度有一个曲折发展的过程，并在这一过 程中逐步规范、完善起来的。
(一)关于全国人民代表大会的开幕时间
1995年以来，全国人大会议一般是在3月初召开，3月中旬结束。但我国的财政年度是从1月1日开始的。换句话说，有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经在事实上执行了。所以，近些年来一直有人主张，从批准国家的年度计划和预算的角度来看，在我国计划期和财政年度开始前的某一时间，例如12月的某一时间，召开全国人代会更合适。(注：见王汉斌《关于<中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(草案)>的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1989年第2期；参见陈寒枫：《国家立法机关会议制度和议事程序比较研究》，载宪法比较研究课题组编：《宪法比较研究文集(一)》，南京大学出版社1993年版，第347页。)但反对意见则认为，我国目前的信息渠道、统计方法、统计汇总手段、计划和预决算体制、有关报告的起草等各方面都还存在着制约因素，实际上还无法做到这一点。[4](P347)这一意见有一定道理 。
随着经济、科技、计划体制、财政体制、统计方法和手段的发展，尤其是信息化技术的发展和广泛运用，以及有关部门工作水平和专业人员素质的提高，逐步将全国人民代表大会的召开日期提前至年初，以致12月份，应当说这是可行的。实际上，为了逐步做到全国人民代表大会的开幕时间与国家计划和财政年度尽量一致起来，全国人代会前几年的召开时间，每年都曾提前了5天。但略微有点儿遗憾的是，到1995年就相对固定在3月5日开幕，而没能继续提前。至于有关报告的准备，应该不成问题。一方面，在现代信息技术日益发达的今天，国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院完全可以把起草工作报告等相关工作提前，另一方面，即使因为统计等工作无法把有关数据弄得十分准确，有关报告也还可以适时进行调整。更何况，根据宪法第67条的规定，在 全国人大闭会期间，全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预 算在执行过程中所必须作的部分调整方案，在实际工作中也是按照这一规定来做的。
(二)关于全国人民代表大会持续的时间
我国还没有对全国人民代表大会会议应当开多久进行规定。所以，每次会议的持续时间是不一样的，短的开5天、8天，长的超过20天，而最长的则开了26天。最近10多年来，会期一般是15天左右，但似乎有越来越短的趋势。
通常情况下，我国全国人大的会期为10—20天之间，加上常委会的会期往往也不会超 过60天。对此，有两种不同看法。一种意见认为，目前全国人大会议的会期是符合我国 国情和实际的，且与资本主义国家议会的会期制度有着明显不同。[4](P345—346)另一 种意见认为，会期的长短在一定意义上反映了立法机关在国家政治生活的地位和作用。 会期过短不利于人大充分行使职权。所以，应考虑适当延长全国人大会议的会期。[5]( P74)
对于中国这样一个大国来说，60天左右的会期无疑是太短了。实际上，按宪法的规定，全国人大所享有的职权在世界各国议会或代议机关中也许是最大的，是所谓的“最高国家权力机关”，“一府两院”由它产生、对它负责，而“一府两院”却不能反过来制约监督全国人大。(注：这也许与我们曾一度奉行“人大至上”不无关系。关于这一点，请参见周叶中、江国华：《82年宪法与中国宪政》，载《法学评论》2002年第6期； 夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，载《中国社会科学》2003年第2期；万 其刚：《质疑“人大至上性”》，载《人大研究》(甘肃)2004年第1期，等。)同时，在 世界各国议会或代议机关中它的任务恐怕也是最为繁重的，然而，会议时间却是最短的 。正是由于全国人大会议日期过短，就不仅使得全国人大代表在会议期间提出的议案( 包括质询案)无法被列入大会会议议程，也使得本该由它行使的职权只能旁落，(注：比 如，宪法和法律所规定的法律解释权长期以来就是虚置(很少或几乎不使用)的或者实际 旁落了(由全国人大常委会法工委、行政机关或司法机关进行了大量的解释)。见蔡定剑 、刘星红：《论立法解释》，《中国法学》1993年第6期；周伟：《宪法解释案例实证 研究》，《中国法学》2002年第2期。)而改由全国人大常委会或其办事机构或者其他部 门去行使，而这样的结果就是民主精神未能得到很好的体现。而且，会期过短还导致全 国人大的其他一些职权也无法行使，如质询就没有开展过。因此，从全国人大能充分行 使职权的角度计，全国人大的会期可适当延长，如延长至20天甚至30天。这样，关系国 计民生的种种重大问题都可以提请全国人大会议审议决定，这是发展人民民主，实现人 民当家作主的必然要求。那么，至于为什么只延长到20或者30天呢?主要是基于这样的 考虑：如果会期过长，在目前全国人大代表数量不减少的情况下(注：彭真同志指出： 由于全国人大代表人数较多，曾经设想减少人数，但是，“我国国大人多，有五十多个 民族，两千多个县，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大中 都需要有适当数量的代表，人数少了不行。”彭真著：《论新时期的社会主义民主与法 制建设》，中央文献出版社1989年版，第111页。也可另见该书第163页。)，就不仅效 率低下，而且开会的成本太高。这儿所说的成本，不仅是指所花费的人力物力财力，而 且由于会议是在春暖花开的日子里召开的，所谓“一年之际在于春”，作为兼职的人大 代表来说，就有很多事甚至是本职工作的“正事”需要筹划、需要去做，这样他们在参 加会议时就很难自始至终，尤其是其中的省委书记、省长等党政领导干部就会更难于坚 持开完整个会议。而延长到20或者30天，不仅使目前的议案能得到更为充分的审议，而 且也可以把其他重大问题提交代表大会来审议，如南水北调工程等。
四、全国人大会议的形式
全国人大会议的形式是指全国人大在举行会议时的具体组织形式。它包括主席团会议、大会全体会议、代表团会议、小组会议等。本文着重对以下几种会议形式作一说明。
(一)关于主席团会议
宪法第61条规定，全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。全国人大组织法、全国人大议事规则等有关法律对此作了进一步规定。实际上，主席团是大会会议的一个领导机构、决策机构。[6](P164)而它的决策要做到比较科学合理，就需要在作出决定之前充分发扬民主，尤其是要充分发扬党内民主。这是因为，(1)从主席团的组成人员来说，绝大多数都是党的高级领导干部；(2)从实际运作看，中共全国人大常委会党组在决策过程中起着重要作用，而它则要接受中共中央的领导；[6](P166—16 7)(3)前几年，党就提出要通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。党的十六大 报告更是明确指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。 ”所以，要改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，扩大党内民主 ，以进一步推动人民民主。这也是开好主席团会议、乃至全国人大会议的前提和保证。 而且，党的十六大报告还明确提出：要规范党委与人大的关系，支持人大依法履行国家 权力机关的职能。这些都为进一步理顺党与人大的关系指明了方向。本文限于主题与篇 幅不予展开。
(二)关于大会全体会议
大会全体会议主要有两个方面的任务：(1)听取各种工作报告和法律等议案的说明；(2)投票选举和表决工作报告等议案。这些都是非常必要的，但大会全体会议对议案的审议却是很少或者几乎没有，尽管全国人大议事规则第14条规定：“主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。”第50条也已对大会发言作了明确规范。不过，在该议事规则颁行以来的10多年时间里，全国人大会议还几乎没有举行过大会发言。主要原因：一是由于全国人大会议会期偏短，在开会期间举行全体会议的次数偏少，因而就几乎没有时间用于大会发言。相应的，就使会议的审议质量受到影响。二是从全国人大会议的实际情况看，主席团会议的职权过大，其直接影响就是：人大代表所提出的各种议案几乎不可能被列入大会会议议程，宪法和法律所赋予的职权无从得以实行，这显然既不利于调动人大代表的积极性和主动性，也有违集体行使职权的民主本质。
笔者建议，要在延长会期的前提下，适当增加大会全体会议次数，比如增加两个半天专门用于大会发言。鉴于以往常委会全体会议上委员的发言在一定程度上成了“自由发言”这一现实情况，应规定全体会议的发言至少有一次必须围绕所审议的议题来进行，这之后才能“自由发言”，即“可以就议题以外的人民群众普遍关心的有关问题发表意见、提出建议。”[7](P451)
(三)关于代表团会议
代表团在每次全国人民代表大会会议举行前，讨论全国人大常委会提出的关于会议的准备事项；在会议期间，对大会的各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在主席团会议上或者大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。会议期间代表团还可以提出属于全国人大职权范围内的议案。代表团审议议案和有关报告，由代表团全体会议、代表小组会议审议。以代表团名义提出的议案、质询案、罢免案，由代表团全体代表的过半数通过。目前，代表团会议存在的一个重要问题就是，省、市、自治区的党政一把手在审议政府工作报告时，往往把会议变成汇报过去一年的工作、安排和部署新的一年工作的“四级”或“五级”干部会。这是应当改变的。一要多给非领导干部尤其是来自基层的人大代表一些机会发言；二要分清主次，要以审议政府工作报告、议案等为主。
五、全国人大会议的审议
(一)审议工作中存在的一些问题
人大代表在审议报告和议案存在以下主要问题：(1)在代表团会议、代表团小组(或分组)会议上，常常发生人大代表随意打断别人发言的现象。其实，这既是对正在发言的人大代表不尊重，也不利于会议的正常进行。这需要加以规范。(2)有的人大代表事先并没有做充分准备，所以，发言时很随意，想到哪就说到哪，而并不能围绕议题进行审议。这应在议事规则中明确规定，发言要围绕所审议议题的(主要)内容，避免即兴式发言。(3)往往是各说各的，没有交锋、没有辩论，特别是没有大会发言，更没有大会辩论，这就很难形成一致性意见，难以达成共识，使得会议的审议质量不高，从而没有为法案的最后通过提供实质性的意见和建议。
(二)会前准备工作
人大代表自己也应做好相应的准备工作，必须增强责任意识，努力提高参政议政的能力和水平。为此，人大代表不仅在平时的工作和学习过程中要多调查研究，应在平时多进行持证视察，而且有关工作机构也要认真组织代表在会前搞好调查和视察工作。只有知政，才能参政议政，才能彻底改变目前在很大程度上只是“学习”工作报告等议案的现状。
(三)人大代表要认真审议
目前有相当一部分人大代表在审议工作报告和议案时，仅关注自己本单位、本部门、本地区的情况，或者仅从自己本单位、本部门、本地区的情况出发来谈“学习”工作报告或议案的体会，有的甚至成了对本单位、本部门、本地区工作的布置或安排。这就使得人大代表审议的质量不高，并在一定程度上变成了走过场，从而对进一步完善工作报告或议案的意义不大。代表们应当从本单位、本部门、本地区的情况出发，站在国家和民族的高度来审议工作报告，力争多提出一些真知灼见。当然，恐怕光靠人大代表的这种“自觉”，显然还是不够的，亟需建立健全代表奖惩机制，(注：关于是否建立代表奖惩机制，有不同意见，限于本文的主题和篇幅，在此不予展开。)不能审与不审一个样，审多审少一个样，使人大代表能切实为选民代言，为民族和国家建言。
从审议的形式来看，除了适当召开代表团全体会议和全国人大会议全体会议(相应增加在这两种会议上的“大会发言”)以外，就是要实行辩论。实际上，早在1956年，周恩来同志就指出：“明年还准备进一步允许辩论，当然现在也允许辩论，小组会上就辩论得很热烈，将来在大会上也可以辩论。就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。……我们共产党人要有勇气面对现实，面对错误，有错误就不怕揭露，就勇于承认和改正。”[8](P208)在这里，周恩来不仅指出了实行辩论的必要性，也指出了辩论制度的作用。尽管他所说的“辩论”，在很大程度上指的是“质询”，但在全国人大的各种会议上实行辩论制度，不仅是必要的，也是可行的，有利于对议题的审议，有利于审议质量的提高。
(四)审议意见的处置或办理
以往人大代表审议工作报告或议案的积极性不高，原因固然很多，其中最重要的一点是，人大代表的审议意见并未受到有关部门的重视。为了避免这一尴尬，就应对人大代表的真知灼见进行整理，并交由有关部门办理。对此，地方人大已进行了有益的探索，就是将代表或常委委员在会议上的发言整理成审议意见，并交政府或“两院”办理。目前，全国人大常委会办公厅也已开始借鉴地方的做法，将常委会组成人员在审议时的发言整理成“审议意见”，交有关部门办理。2003年4月常委会听取和审议国务院关于防止非典的工作报告，办事机构就将常委会委员的发言编辑整理后，交由国务院有关部门办理。两个月之后，即6月份的常委会上，国务院办公厅就反馈了办理的有关情况，各方面的反映都很好。2003年10月常委会听取和审议老年人权益保障工作情况、小城镇发展和农村富余劳动力转移情况、就业和再就业工作情况等三个报告，并将审议中提出的意见和建议，首次以《常委会组成人员审议意见》的形式印送国务院及其有关部门。这项工作需要进一步实践，总结经验，不断规范“审议意见”的整理工作，完善相关程序，如《审议意见》整理出来后，至少应由委员长会议审议通过，再交由有关部门办理。这样才能体现“审议意见”的严肃性。在总结经验的基础上，可以逐步适用于全国人民代表大会会议的审议。
六、询问和质询
(一)关于询问和质询的规定及其现状
在我国，以前的宪法对质询没有明确规定，“一个小组会就可以把国务院的副总理或者部长找去质询，这就把人民代表大会变得不严肃了。”[9](P248)所以，现行宪法第73条规定，全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案；受质询的机关必须负责答复。我国不仅有质询，还有询问。但从宪法等的规定来看，询问和质询是有区别的。质询是人大或其常委会依据法律规定的程序，强制被监督对象回答代表或委员提出的问题，代表或委员可以根据回答的情况采取必要措施，以实现一定的监督目的。而询问是指人大代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议议案时对不了解的情况或者不理解的问题，提出疑问，有关机关予以解释说明。询问主要是用于审议各种议案时了解情况，不是完全意义上的监督。说到底，质询和询问的根本区别，就是两者的效力不同。“小组会可以请有关部门派人解答问题，但那不是质询，没有质询的效力。”[9](P248)在实践中，全国人大及其常委会采用的是较为温和的“询问”的形式，而不是“质询”的形式。这与质询制度还不完善是密不可分的。
(二)需要研究解决的三个问题
1.应科学界定质询的范围。宪法第73条、全国人大组织法第16条和第33条、全国人大议事规则第42条和第44条分别对质询作出规定。全国人大常委会议事规则还将常委会组成人员提出质询案的范围，从国务院或者国务院各部、各委员会，扩大到了可以对最高人民法院和最高人民检察院提出质询案。代表法把全国人大代表质询的对象扩大到最高人民法院、最高人民检察院。一些学者对此提出质疑，认为缺乏宪法上的依据，有违宪 之嫌；而且，司法权在性质上不同于行政权，对司法机关进行质询，有损于审判机关独 立行使审判权、检察机关独立行使检察权。(注：见李晓斌：《对“人大”质询法院的 质疑》，《法学》1996年第9期；傅林：《宪法对质询制度规定的疏漏及其完善》，《 法学》2001年第2期。但有人持反对意见，如刘今定等：《对<对“人大”质询法院的质 疑>的质疑》，《法学》1997年第2期。)这个问题值得研究。如果宪法已对质询对象或 者范围作了规定，全国人大或其常委会在后来制定的法律中突破这一规定，或者擅自加 以扩大，显然不合适。
2.应明确质询的次数。由于受会期及程序等限制，质询案的答复很仓促，如果质询的提案人对受质询机关的答复不满意，再要进行答复，从时间上来说就更难操作。但一些地方对两次答复仍觉不满意，便通过地方立法规定了诸如再质询、进行特别问题调查、作出决议等。其用意也许是良好的，却未必能够实行。所以，“可以参照多数国家在质询中所采取的一次答复即行结束或者两次答复即行结束的办法，对现行法律的有关规定予以修改，明确规定一次或两次答复即行结束质询，不宜继续延伸。”[10](P295—296 )
3.应进一步规定质询的法律后果。宪法第73条规定的“受质询的机关负责答复”，从法律后果的角度来看，事实上是混淆了质询和询问的区别。[11]既然二者在法律效力上 是不同的，那么就应明确其法律后果，如罢免等，因而需要细化质询的法律程序，对再 次答复不满意的，应启动表决程序、罢免程序，以真正发挥质询制度的职能。
七、信任或不信任投票
信任与不信任投票，是内阁制国家代议机关监督政府的一种手段。信任投票“是政府为征得议会对某些政策或决策的支持，就该项政策或决策向议会提出要求其投票表决的议案，议会对此议案进行表决，为信任投票。不信任投票是议会不赞成政府的某项政策或决策，为追究政府的责任，提出不信任政府的议案交付表决。”[4](P355)在我国，宪法规定全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告等，但并没有明确规定全国人大会议要对这些报告进行表决。只是在全国人大大会会议之前举行的预备会议所通过的会议议程中，有对 各项工作报告进行表决的“程序”。现在的问题是，既然要由大会对工作报告等议案进 行表决，则工作报告等议案既有可能通过，也有可能通不过。然而，我国现行宪法法律 还没有对“一府两院”的工作报告在通不过的时候应该怎么办作出规定。目前比较一致 的意见是，宪法或法律应对这种情况作出规定。
(一)要明确表决什么
目前，人民代表大会会议在对各种工作报告进行表决时，所表决的往往并不是工作报告本身，就是说，会议不是对报告本身的内容进行表决，而表决的是关于工作报告的决议。在这种情况下，如果报告通不过，那么，究竟是报告通不过还是关于报告的决议通不过，就难以界定。因此，为避免这一情况的发生，今后在对工作报告进行表决的时候，应当只对报告本身加以表决。在此基础上，适当改变以往实行的一揽子表决，而将报告分开来加以表决，即对过去一年的工作、下一年度工作的安排或打算分别进行表决，如有必要，再对工作报告进行总体表决。
另外，还应引进修正案先行表决的制度，对有重大争议的部分单独表决，对作了重大修改的部分先进行表决。这些都分别获得通过之后再对其它部分进行表决。
(二)应当明确在什么情况下，人大可以行使否决权
人大对政府及其部门等的工作报告行使否决权，应该十分慎重，且须有宪法依据。因为“即使大多数人作出的决定也可能是不理智甚至是不妥当的。为了防止否决工作报告权力运行的无序性和可能导致的滥用自由裁量权，今后立法时应当明确规定哪些情况下可以否决工作报告。”[12](P10)总的原则应该是，对过去一年的工作不满意，人大才可以、才能够行使否决权，从而导致工作报告被否决。而对下一年度工作的安排或打算，一般情况下不应导致工作报告被否决。“因为政府不可能对于未来的一切工作，安排得周到完美，人民代表大会的重要任务之一是要靠代表们共同出主意想办法安排未来的工作。”[12](P10)因此，今后全国人大在对国务院的工作报告(以及全国人大常委会工作报告等)进行表决的时候，不应对所谓的“决议”进行表决，而应对工作报告本身实行表决，并按前述程序予以表决。
(三)应明确工作报告被否决后的处置办法
这应该包括两个方面：即对报告本身和有关领导人。1.就对被否决的报告本身来说，应明确是否重新听取和审议工作报告。2001年沈阳市中级人民法院工作报告未被人大通过，沈阳市人大采取加开一次特别人代会的做法，审议市法院根据上次人代会上代表提出的审议意见进行整改的情况及工作调整后提出的2001年工作安排。对于这种做法，许 多人都给与了充分肯定，认为这从法理上讲是合适的，从实践上说也是可行的。[13]但 是，这种做法似乎仍有值得怀疑的地方。(1)报告被否决，说明人大代表对政府、检察 院等在过去一年的工作不满意。而过去一年的工作已然成为历史，即不管怎么进行整改 ，这一“历史”是改不了的。就此而言，人大再开一次特别代表大会就是没有必要的。 (2)如果报告被否决，领导人承担政治责任(辞职或被罢免)后，肯定要组成新一届领导 班子，让这新一届领导班子对过去的工作进行整改是可以的，并就整改工作情况向人大 进行报告也是可行的。但是人大再开一次特别会议专门听取和审议整改报告似乎不可取 ，当然更不宜再就整改工作情况的报告进行表决。因为如果这一报告又被否决了(至少 在理论上是存在这一可能性的)，让新一届领导班子来承担责任显然不尽合理。(3)而且 ，姑且不说人大是否应该听取和审议法院的工作报告，即使可以听取和审议法院工作报 告，这种“整改”也不具有合理性。因为对于法院来说，这种“整改”的内容是什么? 若是该院的行政管理工作，似乎还有必要。但若是该院已经判决或审结的案子(尤其是 已经生效的判决)，恐怕就无论如何都说不过去，也说不通，实践中也不可行。因此， 更为可行的办法是，可由代表大会授权人大常委会在半年之后听取和审议“整改”工作 报告，但不表决，并提交下一次代表大会备案或审议。
2.报告被否决后对有关领导人的处置。(1)人大对工作报告的否决，表明在过去一年的工作中，政府的行政首长、检察长等没有尽职尽责。所以，工作报告被人大否决，他就理应辞职。(2)如果行政首长不辞职，那么人大可以依据宪法法律的规定，提出罢免案，由代表大会全体会议表决。
八、特定问题调查
特定问题调查，“是人大及其常委会依法组织特定问题调查委员会就有关国家机关重大、复杂、疑难的事宜按照法定程序进行监督的一种手段，是国家权力机关实施监督的重要法定形式。”[14](P300—301)现行宪法第71条规定，全国人大和其常委会认为必 要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相 应的决议。全国人大议事规则第6章专门规定了“调查委员会”。但历史上全国人大没 有正式成立过特定问题调查委员会，只成立过特定问题调查小组。1989年7月3日，根据 当时正在召开的七届全国人大常委会第八次会议期间部分委员的意见，委员长会议作出 关于成立对胡绩伟委员进行调查的决定。按照这个决定，常委会四位委员组成小组，对 常委会委员胡绩伟“委托四通社会发展研究所征集人大常委会委员签名，提议立即召开 全国人大常委会紧急会议事件”进行调查，并向委员长会议提出调查报告。
特定问题调查之所以很少或几乎不用，与它在法律规定上不完善有关。这主要表现在：特定问题调查委员会作为临时性的组织，它的职权和调查方式没有具体的法律规定，尤其是没有规定是否采取调查听证制度；特定问题调查委员会如何组织；以及特定问题调查的结果是什么等。因此，可以考虑在法律中对这些问题加以明确。如赋予特定问题调查委员会以诉讼法中规定的发出传票、拘传、搜查证据等强制性权力(可以在组织特定问题调查委员会的决定中作出明确授权)；明确人大及其常委会有权组织特定问题调查委员会；特定问题调查委员会的成员从人大代表和常委会组成人员中产生(同时应明确回避原则，即提出特定问题调查动议的代表或委员应主动回避或由有关当事人申请回避，这也同样适用于调查委员会的工作人员)；调查委员会在全面调查的基础上形成报告，全国人民代表大会必须作出决议，而不是全国人大议事规则第48条所规定的“全国人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。”[14](P307—316)
九、罢免和弹劾
(一)关于罢免
罢免是指全国人民代表大会解除由其选举和决定的国家机关主要组成人员的职务。宪法第63条、全国人大组织法第15条、全国人大议事规则第39条都作了规定。但全国人大的监督工作实践中，很少运用罢免权，而是用了宪法和法律都没有规定的撤销职务权。如1987年6月23日六届全国人大常委会第21次会议根据当时的国务院总理提出的议案，作出了撤销杨钟的林业部部长职务的决定。实际上，宪法和全国人大组织法都没有规定 全国人大及其常委会有撤销职务权，而撤销职务权是地方组织法第44条规定的地方人大 的职权。
所以，应在宪法和法律中明确人大及其常委会的撤职权的同时，进一步完善罢免权及其行使的规则与具体程序。如人大和县级以上的人大常委会就罢免案依法组织特定问题调查委员会的，在调查期间，罢免案所涉及的领导干部须暂停执行职务；罢免案被通过后，除了解除被罢免的领导干部职务以外，该领导干部在若干年内(如5年、甚至10年)不得担任任何公职；如果罢免案被否决，则在该拟被罢免者任期内，不得对其再次提出罢免案，等。
(二)关于弹劾
弹劾是指议会对蓄意违法犯罪的国家机构的最高负责人或其他负责人以及某些高级官员按一定程序提出的揭发控诉。在我国，现行宪法和法律都没有对弹劾作出规定。
那么，我国是否应该建立弹劾制度呢?主要有两种意见。一种意见认为，建立弹劾制度，是健全我国的民主制度、完善人民代表大会制度的需要，是保证国家机构工作人员廉洁奉公，保障国家干部队伍纯洁性的需要。同时，还认为，应当在宪法中明确规定弹劾制度。因为辞职也好、罢免也罢，仅仅只是解决了领导者的政治责任，即这两种措施只解决了领导者职位的去留，却没有解决他犯罪与否的问题。[12](P11)另一种意见认为，我国已有很多监督国家机构工作人员的方式和手段，似乎不必再建立弹劾制度，加之我国并不具备西方国家议会实行弹劾制度那样的社会环境。而且实行弹劾制度，人大及其常委会会不堪重负。[4](P371—372)
我们认为，在现有宪法法律规定的架构内，不宜再规定弹劾制度。理由是：且不说类似弹劾这样的制度是否越多越好或者越健全越好，仅从功能上看，国家机关工作人员出现违法犯罪的情况后，就可能面临要么辞职、要么被罢免的惩罚，进而可能被移交司法机关，由司法机关去定罪量刑。因而，在我国并不是不能解决国家机关工作人员违法犯 罪的问题。
十、全国人大会议的表决
宪法第75条规定，全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。但宪法并未对表决程序、方式等作出明确规定。全国人大组织法第18条对表决方式作 了规定；全国人大议事规则第52条、53条就表决原则和方式等作了规定。根据规定，全 国人大及其常委会是以全体代表或常委会全体组成人员作为计票基数或基准。具体计票 方式分为两种：一是宪法的修改以全体代表的三分之二以上的多数赞成为通过，延长全 国人民代表大会任期的议案以常委会全体组成人员的三分之二以上的多数赞成为通过； 二是其他议案则以全体代表或常委会全体组成人员的过半数赞成为通过。而开会的法定 人数都是其全体成员的三分之二以上。
我国的表决制度还存在一些需完善的地方。主要是，我国的表决原则过于单一，就是不加区分地都实行绝对多数原则，其结果就使得未出席会议、出席会议但未参加投票(未按表决器)、弃权等三种情况无法体现出本来的法律意义，进而与“反对”混为一谈。(注：这三种情况的具体含义，见陈寒枫：《国家立法机关会议制度和议事程序比较研究》，载宪法比较研究课题组编：《宪法比较研究文集(一)》，南京大学出版社1993年版，第384—385页。另见苗连营：《民主市场的交易规则—以代表机关的议决原则为中心》，《法制与社会发展》2002年第5期，第17页。)这不仅是一个理论问题，更是一个实际问题。比如，1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议在表决公路法草案时，常委会组成人员中有125人出席会议，表决结果是，赞成77票，反对6票，弃权42票，这一法案就以一票之差未获通过。的确，我们很难找到6票否决77票的理由。因而 ，这种不加区分的绝对多数的表决原则，在表面上看起来很民主，实质却是少数人否决 了多数人的意见。
应如何完善我国现行的表决制度呢?首先，要确定表决制度的原则。一是民主原则。就是有利于全国人大代表或常委会组成人员自由、充分地表达自己的真实意愿，进而有利于体现大多数人的意愿。二是效率原则。即有利于提高全国人大及其常委会的议事效率，使议案能及时的通过。三是公开原则。即表决及其结果要公开，便于选民了解人大代 表或常委会组成人员的态度、倾向、立场。而这有助于选民对人大代表或常委会组成人 员的监督，增强人大代表或常委会组成人员的责任感、使命感。[4](P385)
其次，要根据重要性程度，对议案加以区分。大体说来，议案可分为重要议案和普通议案。重要议案包括：宪法修正案；重大事项决定；重大人事任免和有关监督方面的议案等。法律案等则为普通议案。
第三，要进一步确定计票基准。对不同议案实行不同的表决原则。一是对于重要议案的表决，采取以全体成员为计票基准的制度。宪法的修正以全体代表的三分之二赞成为通过，其他重要议案以全体代表或常委会全体组成人员的过半数赞成为通过。二是对普 通议案的表决，采取以出席会议人员的人数为计票基准的制度。即全国人民代表大会全 体会议表决普通议案时，以出席会议的代表过半数赞成为通过。[15]不过，采取以出席 会议人员的人数为计票基准的制度，必须提高会议的出席率，并尽量使投票者表示明确 的态度。否则，这一制度会使投票失真。
十一、一些思考与结论
总之，全国人民代表大会会议制度是由宪法、全国人大组织法、立法法以及全国人大 议事规则等规定构成的。这样，要完善全国人大会议制度，仅仅研究、修改全国人大议 事规则就是远远不够的。
首先需要明确，哪些制度应由宪法规定，哪些则由议事规则来规定。就是说，应在宪法与其他法律之间划出一条界线，这是全国人大会议制度合法性、合宪性问题必须解决的。换言之，要解决什么样的实体性权力由宪法规定，什么样的程序性权力由议事规则规定。现在，一方面，全国人大议事规则规定了一些本不该规定的内容，如听取和审议法院的工作报告，质询法院等，因为这些内容宪法并未规定。另一方面有些内容却没有规定，如信任或不信任投票、听证等的程序。当然，这也需要首先在宪法中作出原则规定。这里着重研究两个问题。
(一)关于听取和审议报告的问题
宪法和有关法律赋予人大听取和审议常委会工作报告及“一府两院”工作报告的职权。但全国人大究竟应该听取和审议什么工作报告，却是一个有争议的问题。这主要集中在，一是国民经济和社会发展计划报告，二是法院的工作报告。一些同志认为，这两个报告都不该再听取和审议了，而应予以取消或废除。鉴于笔者已有专文讨论这一问题，此处从略。(注：有兴趣的读者，请参见万其刚：《对人代会听取和审议工作报告制度的研究》，载法制日报主办的《法治参考》2004年第2期。)
(二)议事规则应规定听证
全国人大议事规则作为全国人大会议制度的重要载体之一，理所当然地应该对会议的程序作出严密的规定。除了上文已经提到的以外，进一步建立健全听证制度乃当务之急。尽管我国已经在价格制定、行政处罚和立法等方面初步建立听证制度，并取得一定效果。2003年12月10日，广州市人大常委会就《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的执法情况举行了“监督听证”。[16]但总的来看，听证制度所覆盖的范围还太小，应在 一般意义上实行该制度。即人大及其常委会进行重大问题的讨论和决定，均应实行听证 制度。不仅立法要进行听证，特定问题调查也应实行听证。为此，要明确听证的范围和 内容、主持人的产生和权力、质证和辩护、证据的取得、结论的形成及效力等。在全国 人大的工作中全面建立并实施听证制度，这是落实党的十六大精神的必然要求。也只有 如此，才能使这些工作公开透明，进而促进我国人民民主的完善与实现。WWXXCK
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