包容性理论视角下香港社会福利制度的经验与实证_政府支出论文

適度普惠理論視角下香港社會福利制度的經驗與啟示，本文主要内容关键词为：香港论文,福利制度论文,適度普惠理論視角下论文,經驗與啟示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2014)03-0021-10

      20世紀60年代是西方福利國家發展的黃金期，彼時香港構建現代社會福利制度的努力才剛起步。然而，在不到半個世紀的時間裡，香港立足本地經濟和社會人文實際，廣泛借鑒全球福利經驗，成功地在西方福利國家模式之外，構建了一套特色鮮明、高度制度化、在亞洲獨樹一幟的社會福利制度。香港福利制度被視爲東亞福利體制的代表之一，香港也因具有較高的福利水平而被視爲東亞福利社會的典範。①關於香港福利制度的研究不少，但從適度普惠的視角研究香港社會福利制度經驗與啓示的研究乏善可陳。本文在評述“剩餘福利論”、“儒家福利論”和“生産主義福利論”的基礎上，提出“適度普惠論”，認爲香港福利制度己超越了最初剩餘福利模式的設計，成爲一種不同於西方福利國家、具有香港特色的適度普惠型社會福利模式，並從福利目標、福利對象、福利主體、福利水平和福利內容等方面分析香港適度普惠型福利制度構成及特色，探討香港福利經驗及其對內地的啓示。

      一、香港社會福利模式的理論爭辯

      衆所公認，香港建立了比較完善的社會福利制度，整體福利水平在亞洲名列前茅，其教育、醫療和社會服務水準令人矚目。然而，對於香港社會福利體制屬於何種模式，學術界一向是見仁見智，存在理論爭辯，其中最具影響力的當屬“剩餘福利論”、“儒家福利論”和“生産主羲福利論”。

      1.“剩餘福利論”。麥克勞克林(Eugene McLaughlin)認爲，香港社會福利制度屬於典型的剩餘型福利模式(Residual Welfare Regime)，公共支出和福利水平相對較低，福利主要面向“市場競爭的失敗者”和“最不能自助者”，以保障其基本需要爲目的。②威爾丁(Paul Wilding)認爲，香港社會政策具有濃厚的自由主羲和剩餘主羲特點，政府奉行“自由放任”和“積極的不干預主羲”政策，對經濟活動干預較少，社會福利政策强調個人、市場和第三部門的作用，政府在福利供給中主要扮演“最後幫助者”的角色。③一方面，香港社會福利制度在20世紀70年代創立之初，在很大程度上汲取和借鑒了英國公共援助制度和英國貧困法的經驗，强調救助“那些容易受到傷害的人——老人、殘疾人士和窮人”等所謂的“最不能自助者”，福利剩餘化的傳統源遠流長。④另一方面，香港堅持走“低稅制、低福利、高發展”的發展路綫，重點發展公共援助，多數福利項目主要面向中低收入群醴，並需通過嚴格的家計調查和資産審查，具有剩餘福利的特點。有鑒於此，“剩餘福利論”廣受推崇。

      2.“儒家福利論”。瓊斯(Catherine Jones)認爲，香港社會福利制度表現出濃厚的東方儒家文化特色，如重視家庭責任和社會關懷，鼓勵好善樂施，强調自强自立、社會互助和不依賴政府，因而屬於“儒家福利體制”(Confucian welfare states)。⑤香港學者周永新也認爲，香港社會福利制度受中國傳統文化影響深遠，推崇自食其力、自强不息，要求承擔家庭和社會羲務，遵循工作倫理，以依賴他人爲耻，具有儒家文化特色。⑥傳統儒家思想在香港社會根深蒂固，香港人普遍重視家庭觀念和履行家庭責任，推崇積善行德、家庭責任、社會羲務和不依賴政府等觀念。同時，香港政府一貫强調傳統文化價值觀，推崇儒家福利文化，倡導和推廣“關懷家庭、力求上進、自力更生、互相扶持、不願意依賴‘福利’、極重視社會秩序，以及具備靈巧機智的特性”等華人傳統價值觀。因此，“儒家福利論”也有一定的市場。

      3.“生産主羲福利論”。霍利廷(Ian Holliday)認爲，香港社會福利體制屬於“東亞福利體制”的一種亞類型，即“爲經濟增長服務的類型”，以生産主羲爲導向，經濟增長優先於社會發展，社會政策從屬於經濟發展的需要，政府的責任主要是促進經濟發展，儘量减少公共支出和對市場的干預。⑦香港學者莫家豪也將香港社會福利制度歸爲東亞“生産主羲福利醴制”(productivist welfare regime)，“重經濟發展而輕社會保障”，以高經濟增長率和低社會福利支出爲特徵。⑧長期以來，香港在經濟政策上奉行“自由放任主羲”思想，在社會政策上堅守“生産主羲”導向，即經濟發展第一、社會發展其次，維持相對較低的公共支出，社會政策扮演輔助經濟發展的作用。⑨這一點，與新加坡、韓國和日本等東亞福利國家具有相似之處，因此，“生産主羲福利論”的擁躉也不少。

      筆者認爲，“剩餘福利論”、“儒家福利論”、“生産主羲福利論”對香港社會福利制度都具有解釋力，但都不全面，有一定的偏頗之處。“剩餘福利論”正確地看到了香港福利制度低收入再分配和低去商品化的一面，但忽視了香港教育、公共醫療等社會政策具有普惠主義的特點。“儒家福利論”正確地强調了香港福利制度的儒家文化特色，但低估了西方福利文化，特別是英國福利國家對香港社會政策的影響。“生產主義福利論”正確地認識到了香港福利制度與其他東亞福利體制的相似之處，但忽略了其獨有的香港特色。實際上，香港社會福利制度不完全屬於東亞福利模式，也不能簡單用剩餘福利模式來套用，經過近半個世紀的發展，它已超越了最初剩餘福利模式的設計，具有適度和普惠的特點，成為一種不同於西方福利國家、具有香港特色的適度普惠型社會福利模式。

      “適度”是指香港社會福利制度契合香港實際情况，與其經濟發展水平和社會人文狀况相適應，福利水平保持在適度區間且具有相當的彈性。“適度”包含“適合”與“適量”兩層含義，前者是定性概念，指福利制度適應本地區的經濟、政治和社會人文狀况；後者是定量概念，指福利水平恰到好處，能滿足民生福利需求又不至於太慷慨進而掉進“福利陷阱”。從“適合”角度看，香港福利制度與香港社會古今融合、中西合璧的人文特點相適應，體現了多元並存、包容開放的特點，既保留了優秀傳統中國文化，信守個人自强、家庭責任和社會互助等華人福利觀，又汲取了西方福利國家特別是英國福利國家的經驗。從“適量”角度看，香港福利制度强調公共支出“總量控制”，保證福利水平維持在合理的區間範圍内，與經濟發展水平動態適應。香港社會支出歷來遵循“兩個不超”的準則：一是1976年規定的公共支出規模不超過本地生產總值的20%，二是1987年規定的公共支出增速不超過本地生產總值的增速。除了1998-2003年受亞洲金融危機影響公共支出略有增加外，近30年來香港公共支出佔GDP的比重大體維持在20%以內。“兩個不超”準則保證了香港社會福利在“總量控制”的前提下，充分運用“柔性調節”，按照政策目標優先次序來决定福利資源投放量，確保福利水平維持在合理區間，從而既能不斷回應和滿足改善社會民生的需要，又不會因為高福利而損害香港作為全球自由經濟體和國際金融中心的競爭力。

      

      圖1 2007年香港和OECD國家社會支出佔政府公共支出的比重(%)

      “普惠”是指香港社會福利體制具有相當的普惠性和普及性，廣泛惠及不同的階層和群體。顧名思義，普惠(universality)有兩層基本含義：一是“普”即覆蓋面廣，二是“惠”即保障水平較高。⑩香港福利制度的“普惠”集中表現在兩個方面。一是覆蓋面廣，具有相當的包容性和普惠主義，不僅針對貧困和弱勢群體，而且廣泛覆蓋各類有需要的社會群體。例如，香港擁有完善的全民公立醫療服務制度，全民免費基礎教育制度，為近50%的市民提供住房保障的公屋制度，以及針對各類人群的社會服務制度。二是保障水平較高，惠及多重民生。近20年來，香港社會支出佔公共支出的百分比大體保持在50%左右，就社會支出佔公共支出的比重而言，香港基本上達到OECD發達國家的水平。2007年，香港社會支出約佔公共支出的54%，高於韓國41.2%的水平，當年美國、英國和加拿大等OECD發達國家的社會支出(11)佔公共支出的比重基本上在50～60%之間(見圖1)。(12)

      需要特別指出的是，香港福利制度的適度普惠有別於西方福利國家那種大包大攬的高度普惠主義，而是强調“應保盡保”的適度普惠主義。西方福利國家的“高度普惠”是建立在“高稅收、高支出”的基礎之上的，這些國家的公共支出佔GDP的比重大多超過40%，甚至達到50%以上。(13)香港福利制度的“適度普惠”是建立在“低稅收、低支出”的基礎之上的，受低稅制和公共支出準則影響，香港的公共支出佔GDP的比重很少超過20%。西方福利國家的福利普惠，在很大程度上是福利資源的普惠，即向全社會或某一階層的所有成員提供無差異的福利服務。相比之下，香港福利制度的普惠，在更大程度上是福利機會的均等，即保障公民在基本社會福利方面享有平等的權利和機會，基本福利服務以外的則由市場來决定。對此，香港學者周永新寫道：“政府爲市民提供‘一視同仁’的服務，讓他們得到基本的生活保障，患病時得到治療，有合理的居住及工作環境和條件，每人都有發展的機會，但在這個平臺以上，個人過著怎樣的生活，必須交由他們自己來决定。”(14)機會均等甚於結果平等，基本保障甚於全面保障，兼顧經濟效率與社會公平，這是香港福利制度迥異於西方福利國家的價值取向。

      二、香港適度普惠型社會福利制度的構成

      從廣義福利的角度看，香港社會福利制度涵蓋公共援助、(15)社會保險、社會服務和公共福利(16)四個層次，包含豐富多樣的補救性、預防性和發展性福利項目，並非僅針對貧弱群體，而是覆蓋各類有需要的群體。這些福利制度承擔不同的福利功能，具有各自特定的福利項目、福利目標、福利對象、福利資格和福利形式，共同組合爲香港適度普惠型社會福利制度(見表1)。

      

      首先是公共援助制度，包括綜援、公共福利金、三個意外傷亡賠償及緊急救濟等計劃，旨在爲貧困者及弱勢群體提供基本生活保障。綜援是“綜合社會保障援助計劃”的簡稱，主要是爲經濟困難的人士提供基本生活保障，資金主要來源於稅收和政府撥款，面向收入低於一定水平的貧困群體，類似內地的最低生活保障制度。公共福利金是爲殘疾人士和老人提供津貼，每月以現金津貼的形式支付，包括普通高齡津貼、高額高齡津貼、普通傷殘津貼、高額傷殘津貼等四類，類似內地的高齡老人和殘疾人津貼。意外傷亡賠償及緊急救濟包括暴力及執法傷亡賠償計劃、交通意外傷亡援助計劃、緊急救濟計劃，分別爲暴力罪行或執法行動中的受害人、交通意外的傷亡者親屬和自然災害災民提供現金或實物援助。根據特區政府統計處的統計，2012年，公共援助支出達到305.51億元，資助個案達96.91萬宗，受益人數超過120萬人(詳見表2)。(17)

      

      其次是社會保險制度，以强積金計劃爲主，旨在爲在職勞動人口提供社會保險。(18)强積金是“强制性公積金”的簡稱，是香港特區政府强制設立的退休金制度。根據規定，除部分豁免人士(享受法定退休計劃或公積金計劃的公務員和公辦學校教師等)外，所有18歲至65歲並長期在香港居住和工作的僱員和自僱人士，都必須參加强積金計劃。僱主和僱員分別按參保人士月收入的5%或以上向强積金計劃供款，參保人士達到65歲退休年齡方可提取强積金，但參保人士由於死亡、喪失行爲能力、永久離開香港及提早退休的原因，可在退休年齡之前提取强積金。根據强積金管理局的統計，截至2013年3月31日，强積金淨資産值達4，553.3億元，僱主、僱員參保人數分別達到25.91萬人、237.64萬人，兩類群體的參保率分別達100%、98%，基本上實現了應保盡保、全員覆蓋。

      再次是社會服務制度，旨在爲特定和有需要的群體提供社會服務。香港社會服務制度覆蓋個人服務、家庭服務和社區服務三大層次，包括家庭及兒童福利服務、安老服務、青少年服務、醫務社會服務、康復服務、臨床心理服務、違法者服務、社區發展等八大類別。上述社會服務主要面向兒童、老人、青少年、病人、殘疾人、心理障礙者、違法者等特定群體和有需要的公民，提供針對各類社會問題的預防、支援和補救性服務。香港社會服務涵蓋日常生活各個領域，具有很高的專業化水平和服務質素，能够滿足不同群體的多元化服務需求。根據社會福利署的統計，2011年，上述社會服務的政府支出總數爲110.32億元，服務人數達到295.02萬人；2014年，社會服務預算支出爲157.29億元。

      最後是公共福利制度，以公屋、醫療和教育爲核心，旨在爲有需要者和全民提供公共福利。公屋政策是香港政府爲收入和資産低於一定限額的中低收入群體提供的住房保障制度，包括公共租住房屋和資助自置居所房屋等。根據香港房屋委員會的統計，2012年，香港共有110.36萬戶家庭、334.1萬人居住在公屋，佔香港家庭總數和人口總數的47%。公共醫療也是香港公共福利的重要組成部分。香港的公共醫療制度沿襲了英國全民健康服務制度，採取公辦醫療保健服務的形式，通過醫院管理局轄下的公立醫院爲全體市民提供價格低廉的醫療健康服務。教育是香港公共支出最大的福利項目。香港免費義務教育已涵蓋從小學至高中12年，目前正研究將幼兒園教育也納入義務教育，如果獲准通過，有望實現15年免費義務教育。

      近20年來香港社會支出結構發生了明顯變化(見圖2)，教育、醫療、社會福利等支出增勢大體平穩，相比之下，住房支出波動較大，在2000年到達頂點後一路下挫，在2007年探底後緩慢回落，但增速明顯下滑。受亞洲金融危機影響，2003年香港特區政府宣布無限期終止“居者有其屋計劃”，停建及停售“居屋”，後又終止“租者置其屋”計劃，這直接導致住房支出大幅縮减並從此陷入低谷。在香港現有社會支出中，教育支出穩居第一，醫療衛生支出位列其次，社會福利支出排名第三，房屋支出墊底。以2012年爲例，當年香港公共支出4，055.27億元，其中教育、醫療、社會福利、住房四項支出所佔比重分別爲19.19、14.67%、11.33%、5.45%，四項總支出爲2，053.47億元，佔公共支出總數的50.64%。(19)總之，香港在基本生活、教育、醫療、住房和社會服務等方面建立了比較完善的社會安全網，爲香港的經濟發展和社會穩定提供了强有力的保障。當然，香港福利制度也面臨不少問題，例如，養老保險制度仍是“軟肋”，現行的强積金制度漏洞不少；福利改革缺乏系統的頂層設計，存在“頭痛醫頭、脚痛醫脚”的問題；經濟轉型、貧富懸殊、人口老齡化等問題導致福利支出水漲船高，福利供需不平衡的矛盾突出等。但這些都瑕不掩瑜，香港福利制度以其高度的制度化、專業化、高效以及精簡的特點而在亞洲獨樹一幟，成爲東亞福利體制的典範之一。

      

      圖2 1991-2012年香港教育、醫療、住房、社會福利等支出變化情況(20)

      三、香港適度普惠型社會福利制度的特色

      威爾丁(Paul Wilding)認爲，香港社會福利制度的突出優勢是擁有一套完善的、由公共財政支付的福利服務體系，雖然香港社會支出佔GDP的比重低於西方福利國家，但香港福利制度在覆蓋面、可獲得性及服務質素方面擁有不錯的表現，在教育、醫療衛生和公共服務方面的成就極爲突出。(21)根據我們的研究，香港社會福利制度具有如下鮮明特色。

      1.福利目標：社會投資，發展導向。香港歷來强調社會政策對促進經濟發展的作用，認爲社會政策的目標應從傳統的收入維持，轉向增强人力投資、促進經濟發展和社會融合。在福利目標上，香港福利制度强調“支援個人及家庭，協助真正有需要的人，並提供機會，使他們可以自力更生，力爭上游，從而促進社會團結和諧”，政府將大部分福利支出投入在教育、醫療和住房等方面，以促進人力投資和經濟發展。由於具有發展主義的特點，香港福利制度被視爲“東亞生産主義福利體制”的一種亞類型。近年來香港廣泛推行社會投資的理念，提升個人、家庭和社區的自我發展能力，推動福利服務從事後補救到事前預防、從“輸血”到“造血”的轉變。例如，倡導“工作導向型福利”，推行“自力更生支援計劃”和“深入就業援助計劃”，力推積極就業和受助人“重返勞動力市場”；成立“社區投資共享基金”和“携手扶弱基金”，深化官商民三方合作，爲弱勢社群投資社會資本，截至2013年底，社區投資基金覆蓋全港18個區的268項社區發展計劃，參與機構達到7，000個，參加人數達到45萬人，支援家庭30，200個；設立兒童發展基金，嘗試資産社會政策，通過建立個人賬戶、提供儲蓄配額、减免稅收等方式，幫助貧困兒童及家人積累資産。這些社會投資導向型福利政策及舉措，在很大程度上合乎“發展型社會政策”和“新福利主義”等全球福利改革的方向。

      2.福利對象：弱者優先，適度普惠。香港社會福利制度奉行“弱者優先”的原則，强調救助“那些容易受到傷害的人——老人、殘疾人士和窮人”等所謂的“市場競爭的失敗者”和“最不能自助者”，重點爲貧困和弱勢群體提供基本保障。在“弱者優先”的原則下，香港重點發展公共援助，福利支出向弱者傾斜，福利對象以弱者爲主，優先照顧基本民生需求。社會福利署每年70%以上的福利支出用於綜援金和公共福利金，貧困和弱勢群體是主要受益者。例如，2014年社會福利署預算總支出爲559億元，其中綜援金和公共福利金支出達402億元，佔預算總支出的72%。此外，社會服務制度主要面向兒童、青少年、老人、殘疾人等弱勢群體，公屋制度主要爲中低收入群體提供基本住房保障。在弱者優先的前提下發展公共醫療、教育和社會服務等普惠型福利，讓福利惠及各類有需要的群體。12年免費義務教育惠及所有適齡入學兒童及其家庭，公共醫療制度爲全民提供價格低廉的醫療服務，社會服務制度爲各類有需要者提供支援性服務。這些組合式福利項目實現了應保盡保、全民覆蓋，兼顧了弱者優先和適度普惠。

      3.福利主體：責任分擔，夥伴關係。早在20世紀70年代香港就提出建立政府與社會組織的夥伴關係，探索多元化福利服務。經過四十餘年的發展，政府和社會組織在多元福利供給中建立了制度化的責任分擔機制，形成了公私夥伴關係。這種夥伴關係超越了簡單的“服務購買關係”，擴及政策諮詢、服務購買、項目實施、行業監管等廣泛領域，而成爲比較全面的“夥伴關係”。政府將大部分福利服務交給社會組織來運營，政府主要負責政策制定、資金支持和服務監管等宏觀事務，社會組織負責提供具體福利服務。從福利支出看，政府在福利供給中承擔了主要作用，除强積金主要由個人和企業供款外，教育、醫療、住房和社會福利的資金主要來源於政府財政撥款。2012年，香港公共支出爲4，055.3億元，佔GDP的19.9%，其中用於教育、醫療、住房和社會福利的社會支出爲2，053.5億元，佔公共支出的50.6%。從直接服務看，社會組織在福利服務供給中承擔了主要作用，除“綜援”和緊急救助等部分福利服務外，社會組織提供全港90%以上的社會福利服務，其僱傭的社會工作人員佔全部社會工作人員的80%。2012年，香港註册社會組織數超過30，000個，每萬人擁有社會組織數超過40個，社會組織在福利服務供給中發揮非常重要的作用。

      4.福利水平：適度均衡，動態調節。不同於西方福利國家的高福利剛性，香港福利支出歷來遵循量入爲出的原則，强調“够用就好，過猶不及”。在福利投入上，香港奉行漸進主義財政策略(incremental budgetary approach)，對高福利持謹慎態度，保持福利支出穩健增長。早在上世紀70年代，香港就確立了“公共支出規模不超過GDP的20%、公共支出增速不超過GDP增速”的準則，其目的就在於保證福利支出量入爲出。除了1998-2003年受亞洲金融危機影響公共支出略有增加外，1981-2012年香港公共支出佔GDP的比例基本上控制在20%以內，保持了較高的連續性和穩定性。此外，香港定期編制“社會保障援助物價指數”(簡稱社援指數)，根據經濟增速、通脹和物價指數以及住戶支出調查結果，動態調節福利標準。例如，由於亞洲金融危機影響，1998-2003年香港經濟下滑，社援指數隨之年均下調1.7%； 2003-2008年，香港經濟復蘇，社援指數隨之年均上調3.4%。(22)對於香港福利水平的這種適切性特點，香港學者黃黎若蓮形容爲“雖然瘦削但不至於吝嗇，並且具有相當的有效性和穩定性”。(23)

      5.福利內容：需要爲本，組合供應。香港福利制度强調以需爲本，按照服務對象類別確定相應的服務標準，提供“需求導向型”和“福利友好型”服務。以綜援爲例，綜援金包含標準金額、補助金和特別津貼三類，其中補助金又細分爲長期個案補助金、單親補助金、社區生活補助金、交通補助金和院舍照顧補助金，標準金額旨在滿足一般個案的基本需要，補助金和特別津貼旨在保障特別個案的特別需要，高齡、傷殘、單親、失業等不同類型的個案能結合不同需要獲取個性化援助。在福利形式上，香港福利制度針對不同群體的不同層次需求，提供“收入支持+實物救濟+服務支持+資産支持”多元化支持結構，推行“補救性+預防性+發展性”組合式福利項目，在基本生活、教育、醫療、住房和社會服務等方面建立了完善的社會安全網。通過公共財政支持，香港將公共援助、全民醫療保健服務、免費基礎教育、社會服務以及公共房屋等福利組合爲廣覆蓋、多層次、全方位的“多重安全網”，不僅面向貧弱群體，而且覆蓋各類有需要的公民；不僅保障受助人的生存性福利需求，還滿足他們的安全性和發展性福利需求。

      四、對內地的啓示

      伴隨經濟發展和民生需求不斷增加，我國社會福利制度正面臨從“剩餘型”向“適度普惠型”的戰略轉變。超越傳統剩餘型福利格局，構建與經濟社會發展水平相適應的適度普惠型社會福利制度，已成爲當前我國民生建設的重要任務。由於我國普惠福利建設起步較晚，沒有現成經驗可借鑒，基本上是“摸著石頭過河”。香港的福利經驗對於我國內地社會福利建設具有重要的啓示意義，受篇幅所限，這裡簡要談三點。

      首先，正確處理經濟發展與改善民生之間的關係，促進民生福利健康可持續發展。目前，我國GDP總量位居世界第二，人均GDP超過6，000美元，總體經濟水平邁入中等收入國家行列，但是，經濟發展和社會民生“一條腿長、一條腿短”的問題依然比較突出。2011年，我國內地社會支出佔國家公共財政支出的23.39%，除教育支出佔公共財政的比重超過10%之外，醫療和住房支出佔公共財政的比重都不足4%。(24)上述社會支出水平尚不及香港水平的一半，甚至低於許多發展中國家。社會福利建基於一定的經濟發展水平，但經濟發展不是决定社會福利水平的唯一因素。德國在19世紀80年代建立了現代社會保險制度，美國在20世紀30年代經濟大蕭條時期建立了現代社會保障制度，英國在二戰的廢墟上建立了現代福利國家。這說明，社會福利制度並非要等到經濟足够發達時才建立，它可以成爲經濟發展和社會現代化的助推器，而非一定是經濟發展的負擔。(25)內地可以借鑒香港的經驗，建立社會支出與GDP、公共支出聯動增長的機制，構建以民生福利爲導向的公共財政支出結構，適當增加社會保障和就業、教育、醫療、住房等社會支出，逐步將社會支出佔公共支出的比重提高到40%以上。根據經濟增速動態調節福利支出水平，在經濟效率與社會公平、經濟發展與改善民生之間找到一個合理的平衡點。

      其次，正確處理福利政治與社會屬性之間的關係，發展需求導向型和福利友好型福利。一直以來香港堅持以需爲本，以滿足民衆的福利需要爲宗旨，彰顯人性化和精細化，發展需求導向型和福利友好型福利。過去我國內地重福利的政治屬性而忽視其社會屬性，强調以國家爲本，社會福利更多的是服務於國家政權建設需要而非民衆需要，服務於經濟發展需要而非社會民生需要。(26)作爲社會福利核心要義的“人民福祉”和“人的需要”在一定程度上被忽視。應回歸福利本義，在福利制度設計中把滿足人的需要擺在更加突出的位置，發展“需求導向型”(need-oriented)和“福利友好型”(welfare-friendly)福利。不僅保障貧弱群體的基本民生需要，還關注有需要者在教育、醫療、住房、就業等多元化需要。不僅保障受助人的基本生活，還通過配套服務改善其生活質素，促進人力發展與社會投資。不僅完善以社會救助爲主的補救性福利項目，還拓展社會服務—公共福利等預防性和發展性福利項目，實現福利制度從被動補救到主動回應、從維持生存到促進發展的轉變，更好地滿足經濟發展和社會民生的需要。(27)

      最後，正確處理普惠和適度之間的關係，優先照顧弱者又兼顧普惠全民。近年來在改善民生福利的口號下，我國一些地方出現了兩種不良傾向：一是福利冒進主義，大幅度增加福利投入，片面强調普惠，盲目推崇高福利；二是福利保守主義，人爲壓低福利投入，片面强調適度，固守傳統補缺型福利。這兩種傾向都偏離了適度普惠的要義，也有失公平與效率兼顧的價值追求。可以借鑒香港福利制度“控制總量、兜住底綫、動態調節”的經驗，堅持“增量式”福利發展策略，即以“存量福利”爲基礎，通過做大經濟“蛋糕”，不斷擴大“增量福利”。從總量上控制公共支出規模，從存量上盤活社會支出各項科目，優先保障基本生活和底綫民生，優先發展公共救助和基本公共服務，兼顧弱者優先與適度普惠。一方面，將福利資源優先向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜，向弱勢群體和貧困群體傾斜，重點發展以基本生活保障爲主的全民社會救助制度，夯實“最後的安全網”。另一方面，發展教育、醫療、住房、社會服務等普惠主義福利項目，推動公共服務均等化，完善應保盡保、覆蓋全民的“多重安全網”。

      ①王卓祺：《東亞國家和地區福利制度——全球化、文化與政府角色》，北京：中國社會出版社，2011年，第4頁。

      ②Eugene Mclaughlin,Hong Kong:a Residual Welfare Regime,in Allan Cochrane and John Clarke,(eds),Comparing Welfare States:Britain in International Context,London:Sage in association with Open University,1994.

      ③Paul Wilding,Social Policy and Social Development in Hong Kong,Public And Social Administration Working Paper Series,1996,Vol.3.

      ④Hong Kong Government,Help for Those Least Able to Help Themselves:A Program of Social Security Development,Hong Kong:Government Printer,1977:2.

      ⑤Jones,C.,The Pacific Challenge:Confucian Welfare States,in C.Jones(Ed.),New Perspectives on the Welfare State in Europe,London:Routledge,1993.

      ⑥周永新：《社會福利的觀念和制度》，香港：中華書局(香港)有限公司，1995年。

      ⑦Ian Holliday,Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia，Political Study,2000,Vol.48,pp.706～723.

      ⑧莫家豪：《金融危機後的東亞“生産主義福利體制”——基於我國香港和澳門地區的個案研究》，杭州：《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2011年第1期。

      ⑨Maggie K.W.Lau.,Research for Policy:Mapping Poverty in Hong Kong and the Policy Implications,Journal of Societal & Social Policy,2005,Vol.4/3,pp.1～16.

      ⑩Andreas Bergh,The Universal Welfare State:Theory and the Case of Sweden,Political Studies,2004,Vol.52,p.750.

      (11)OECD国家社會支出並不包括教育支出，但考虑到在東亞国家和地區，教育是社會政策和民生福利的重要內容，加之在國內大多數研究中，教育支出也列爲社會支出，圖1香港和OECD国家社會開支是經過改進後的社會支出，其中包括教育支出。

      (12)貢森、葛延風：《福利體制和社會政策的國除比較》，北京：中国發展出版社，2012年，第217～218頁。

      (13)有關數據參見OECD Publishing,Government at a Glance 2011,Chapter 3,pp.67～68,27Jul 2011.

      (14)周永新：《社會政策的觀念和制度》，香港：中華書局(香港)有限公司，2013年，第150頁。

      (15)香港早期使用公共援助的概念，後公共援助制度更名爲綜合社會保障制度，由於其社會保障具有特定含義，不同於一般意義的社會保障概念，這裡依舊用公共援助的概念。

      (16)爲行文方便，考虑到公屋、醫療和教育等項目面向各類有需要的群體，具有公共福利和適度普惠的特徵，這裡用公共福利来統稱相關福利制度。

      (17)(19)香港特別行政區政府統計處：《香港統計年刊(2013年版)》，2013年，第395頁；第247頁。

      (18)香港沒有類似於內地由政府統籌的失業保險、工傷保險和醫療保險制度。在强積金制度推出前，香港一直缺乏完善的養老保障制度，只有公務員和教師等少數群體可享受養老保障。强積金計劃涵蓋了除部分豁免人士以外的絕大部分工作人口，這裡主要分析以强積金爲核心的養老保險制度。

      (20)參見香港特別行政區政府統計處：《香港統計年刊(2001-2012年)》。

      (21)梁祖彬：《香港的社會政策：社會保護與就業促進的平衡》，香港：《二十一世紀》，2007年6月號，第33～42頁。

      (22)香港特別行政區政府統計處：《香港社會及經濟趨势(2009年版)》，2009年，第207頁。

      (23)黄黎若蓮：《香港的社會福利模式、特徵和功能》，北京：《社會保障研究》，2008年第1期。

      (24)參見国家統計局2010-2011年《中國統計年鑒》，国家財政部2010-2011年《全國公共財政支出决算表》。

      (25)鄭功成：《社會保障是經濟發展的包袱嗎》，北京：《北京日報》，2007年4月18日。

      (26)彭華民：《論需要爲本的中國社會福利轉型的目標定位》，天津：《南開學報(哲學社會科學版)》，2010年第4期。

      (27)劉敏：《構建普惠形社會福利制度：誤區與路徑》，南寧：《廣西社會科學》，2014年第3期。

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