政府法制化的艰难探索：新中国成立后专员区公署制度的推行及变化，本文主要内容关键词为：公署论文,法制化论文,专员论文,新中国成立论文,艰难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D630.1;D693.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2007)-01-0092-08
政府制度法制化，是近代以来行政制度变改的大势。新中国成立后，政府的法制化状况如何？其演变情况如何？其原因和背景是什么？这些问题，是学界需要探讨的一个重要问题。本文拟以新中国成立到“文化大革命”前专员区公署制①的推行与变改的历史，探讨上述政府的法制问题。专员区公署（以下简称“专署”），是新中国成立到“文化大革命”前介于省和县之间的一个行政层级。本文考察的重点是：从法制的角度看，专员区公署制的法制状况及演变情况如何？其主要原因是什么？通过对专署组织演变的考察与分析，探讨和揭示当代中国地方政府制度中存在的共性问题，是本文的主旨。
一、新中国成立之初专员区公署的普遍设置与法律安排的缺位
新中成立初期，专员区公署制在革命战争年代根据地和解放区普遍实施的基础上，在全国得到全面推行。到1950年，据统计全国共建立专员区（以下简称“专区”）有190多个，主要包括今之河北10个、河南10个、山东11个、江苏9个 （苏南4个、苏北5个）、安徽10个（皖南4个、皖北6个）、浙江9个、福建8个、江西8个、湖南10个、湖北9个、广东9个、广西10个、云南13个、贵州8个、四川19个（川南4个、川北4个、川西4个、川东5个、西康2个）、青海 2个、新疆10个、内蒙4个（绥远4个）、辽宁1个，②只是由于内蒙古自治区实行盟制、西藏尚未进行改革和东北设立直辖市及省份较多等特别原因而未实行专员区制管理。可以说，专员区制就像省制一样，是一种普遍推行的地方区域管理制度，在少数民族自治区和大城市没有实行只是个别例外。到1953年底，全国共设置专区152，其中华北18个、东北1个、西北26个、华东41个、中南32个、西南34个。③和1950年相比，专区的大致地域分布可以说是相同的，只是专区的数量少了一些，其所以少，据考主要是由于某些专区合并的缘故。
政府组织，从性质上说是一种法律安排。在创建政权过程中，法律成为创政者自觉或不自觉的维护政权的武器。在中华人民共和国建立的过程中，除了制定并颁布了《共同纲领》作为临时大法外，在政府组织方面，还制定和通过了中央和地方政府的有关组织法规。值得注意的是，在地方政府体制中，省、市、县、区、乡均有新制定的单行的组织法规，惟专区没有其组织法规。
那么专员区制推行的法律依据何在？应该说当时在制定地方政府组织法规时是意识到这一问题的。鉴于专署层级普遍实施的现实，1950年1月6日政务院第14次政务会议通过并于次日公布的《省人民政府组织通则》第13条规定：“各省得根据需要划为若干专员区，各设专员一人，并得设副专员一至二人。专员公署为省人民政府委员会之派出机关。”④这是专员区公署制推行最直接和明确的法律依据。但这实际上只是关于专署性质和地位的规定，即系省政府的“派出机关”，而非一级正式政府；而对于推行于全国的专署这一机构的组织工作部门的设置和编制，其任务、职责和职权，其工作原则和工作程序，其与中央和省的关系，其与县及县以下政府的关系，此通则均无规定。此外，也无关于专员区公署的单行组织法规。相比较来看，县之下的区虽然在一些地区是县政府的派出机关，却也有其组织法规。与此同理，作为省政府派出机关的专署的具体组织状况也是可以制定相应的单行法规给予详细规定的。这种在全国普遍设置、却无具体法规框定的行政组织，其运行自然有时会受到无法可依的困扰。
如1955年3月23日，山西雁北专署向山西省人民委员会请示“关于办公室干部分工及财委会撤销后工作如何安排归口”问题。其请示报告大意谓：“一、办公室编制共为二十三人，分工为：总务五人，收发二人，传达一人，文书三人，支部一人，招待所二人，机要一人；协助专员处理政务的连秘书主任在内共八人。其中除秘书主任外，秘书三人，分别掌握农林水利、政法、财经、文教、卫生、交通运输等各方面的工作；文牍、资料人员三人；执件监印兼群众来访来信等一人。这样分法是否合适？省是否可作较为明确的规定？……”⑤
山西省雁北专署所提问的问题，实际上是应由关于专署组织法规所应解决的某些问题。这份请示报告的具体背景和缘由虽然这里不得而知，但根据该报告内容的上下文判断，应是专署机构局部性整顿和调整之类的工作之后所面临的问题。从根本上说，机构调整和改革，都应依法进行，如果法律规定所进行的机构调整和改革，那么法律就自然会对调整和改革后的机构状况和设置进行必要的规定，那样也就不会出现上述专署办公室分工后要求省政府给予“较为明确的规定”的困扰。
山西省人民委员会（即省人民政府）对雁北专署请示报告中的第一个问题要求给予“较为明确的规定”的回答，是耐人寻味的。山西省政府给雁北专署的批复指出：“关于第一个问题。一九五二年以前，由省确定的编制中，对各专署和市、县人民政府办公室（秘书室、处）的内部编制，一律列举具体职称，并确定其人数；以后因感到各地具体情况不同，全省作统一规定好处并不多，故改为只给编制总数的办法，这样，专县即可根据自己工作的实际情况具体掌握使用，不受省编制的不必要的约束。事实证明，这个原则是正确的。今后，各专、县在确定办公室内部分工时，更应注意尽量紧缩事务工作的人员，使其达到最低限度，扩大协助专员、县长处理政务的工作人员，以达到加强领导、提高工作效率的目的。”⑥在这里，并没有见到雁北专署所要求的“较为明确的规定”。事实上，山西省政府在批复中所给予的答复中解决问题的方法对雁北专署来说并非不知道，因为从批复中看，这是自1952年后就一直实行着“这个原则”的。实行着“这个原则”而另要“规定”，显然“原则”是政策性的，其内涵是变动的、容易引起不同理解的，并且有时是不易掌握的；“规定”则是法制性的，其内涵是稳定的、明确的、详备的，而且通常是容易操作的。因此，就政府的机构设置、分工和编制而言，法制性的规定比政策性的原则指导应更合乎实际需要。就山西省政府来说，它没有给雁北专署明确的规定，从根本上说是由于就全国并不存在一个统一的关于专署机构及其内部设置、分工和编制的法规。在这种情况下，对省政府最佳的选择就是把这一政策性的原则下放到专署，留待专署自己去掌握。
新中国成立之初，疾风暴雨式的阶级斗争虽然接近尾声，但还没有结束。在面临恢复国民经济、巩固新生的共和国政权的艰巨任务下，党和政府仍习惯用革命战争年代所熟悉的革命手段和运动方式，是十分自然的。这样，难免忽视对法制的建设。正是在这一背景下，专署呈现出缺乏法制安排的问题。但事实表明，专署作为一种地方行政组织，又必须有明确、具体、详备的法律，作为其权力行使和机构设置的合法依据。雁北专署的请示报告，初步透露了这样一种需求。
二、专署权力行使和机构运转过程中与法律矛盾的困惑
由于缺乏具体、明确的法律安排，不仅给专署这一层级组织的运作造成障碍，也必然使专署的工作人员包括领导人员对专署体制提出各种各样的疑问。雁北专署所提问的，只是一个具体的办公室分工和编制问题。开封专署于1956年10月10日，根据此前党分组书记会议专门讨论“专（专即专署简称——笔者注）一级的体制问题”所形成的《关于专署体制讨论情况的报告》，则比较全面的反映了专署运作中的问题。
该报告就专署体制总的看提出两大问题。第一，关于专署机构和它行使权力不相称的问题。该报告称：根据宪法颁布后新制定的地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法规定，专署不是一级正式的地方行政机关，它是省设置的一个派出机构，它的任务是协助省贯彻执行中央、省人民委员会制定的方针政策和各项工作指示。但几年来，由于环境和各种条件的限制（工作条件、交通等），省把权力下放到专署，增强专署对县的直接领导作用，因而专署虽不是一级政权执行机关，但机构设置和实施权力的范围，实际上已经起了一级政权组织的作用。这些权力的行使，在宪法未公布、普选没进行之前，还可马虎应付，现在再继续保持这种状态已不合时宜了，必须加以改变，否则就与宪法的规定精神不符。
第二，关于专署机构设置、编制和运作问题。该报告称：由于专署实际上起着一级政权组织的作用，因此，几年来组织机构不是缩小，而是随着工农业生产的发展，业务上的专业分细，相应地得到增强和扩大。专署1952年仅有各科、室、处单位13个，现已增加到23个。企业公司增加更快，1952年仅有4个公司，现已发展到12个，增加3倍。人员编制上有大量增加，专署行政编制现只有119人，但实有336人，超编干部，全由企事业单位供给。由于机构庞大，层次较多，打电话、写指示成了中心任务。因此当前专署级机构的会议多、文件多、办公室多、打电话多，成了普遍现象。⑦
报告所述的第一个问题，是法律规定和专署的实际地位、作用脱节的问题。专署的领导能够意识到这一问题，是因为1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》在关于地方政府的第四节中没有规定专署这一层次，只是在《中华人民共和国各级代表大会和地方各级人民委员会组织法》中规定了专署是省的“派出机关”的地位。而事实上，专署是省政府的“派出机关”的规定，如前所述早在1950年1月的《省人民政府通则》中就有明确规定。在宪法未颁布前，即使专署工作的人员，对于专署的派出机关的地位也并不十分清楚，以致在宪法颁布后才意识到这一问题：法律规定专署不是一级政权，而如报告所说“实际上已经起了一级政权、组织的作用”。在事实上违反了宪法和法律。这一问题怎样解决？
开封专署党组的意见是，必须改变专署体制的现状，使之符合宪法的精神和相关规定。报告指出：“按宪法的规定专署不是一级行政权力机关，不能再继续行使过去的权力，就需要在组织性质上加以改变，把专署变为督导性质，使它真正成为省的一个派出机关，协助省贯彻执行中央、省人委制定的方针、政策和各种重要措施。它的主要任务是，深入基层，巡回检查，反映各种政策措施贯彻执行情况和问题，经常总结交流工作当中的经验，根据省的布置，及时向省提出检查报告。”开封专署党组的意见是明确的，但问题是这一意见能不能在实际工作中实行。
报告所述第二个问题，是专署机构、人员编制自我膨胀和难以遏制的问题。当时的政府理念，实际上是全能政府的理念。政府权力直接介入社会生活领域，所管理的事越多、越具体，成立的管理机构就越多。如报告所称，专署组织机构随着工农业生产的发展相应地得到增强和扩大：专署内部机构从1952年的13个扩张到1956年的23个，4年间增长了76%，年递增19%。由政府成立的公司从1952年的4个扩张到1956年 12个，4年间增加了200%，年递增50%。由于专署机构处于高度的扩张状态，其行政人员超过原定编制的比例自然也会很高，由原定编制的 119人超编了217人，超编了182%。专署机构急剧增加、人员严重超编的原因，从客观上看是由于随着工农业生产迅速发展而产生的需求；其主观原因，是政府权力的自我扩张要求；从根本上说，则是由于没有法制的安排和约束。如果政府机构的增加、人员编制的增加，必须通过一定法律程序的限制才能实施，政府的自我扩张行为就会被限制在法律所许可的、社会发展所需要的适度范围内，就不会出现上述政府机构急剧膨胀、人员严重超编的现象。对于这一问题，开封专署党组持什么样的解决意见呢？
开封专署党组的意见是：根据宪法和相关组织法的规定，“专署性质改变以后，现有的组织形式，已不完全适用，必须加以改组”⑧。根据这一认识，专署组织的改组意见是：将现有的科、处、局、行、企业公司全部撤销，全专成立一个综合性办公室，四个业务性办公室，一个政法系统，室下划分小组，分别掌握各个部门的工作。其中，综合办公室共48人，农林水办公室88人⑨，财经办公室140人⑩，文卫办公室15人，工交办公室共40人，政法系统共计划64人至72人。上述专署的5个办公室及1个政法系统，编制共计划395人至403人，而专署原只有行政编制119人（尽管实有339人）。根据该报告显示，真正缩减的只有经济企业部门。政府机构要真正改革的应是行政部门，而不应是经济企业部门 （经济企业部门所需编制应由市场来决定）。但由于专署的经济企业部门，是专署的外围组织，是附属单位，不属于专署的行政编制，(11)对于专署来说压缩起来比较容易。因此，在该报告的讨论中，专署的行政编制实际上并没有大的变化，变化的只是形式，正如该报告所说的“现有的组织形式，已不完全适用”，报告强调的是组织的“形式”，所以在专署体制讨论中形成的意见就是改变“形式”，将原有的科、处、局整合到相关办公室中，而在实质上并不存在专署改变领导范围、减少专署行使权力的问题。从体制的角度看，几大办公室显然是一种临时性的体制，从政府机构长期、稳定发展来看，这种体制显然也是不适合的。报告已认识到专署组织机构急剧膨胀和人员严重超编这一问题，并谋求解决方法，但其解决的方式、方法却存在着严重的缺陷。这种缺陷表现在，没有从长远的眼光和从法制的角度从根本上对专署机构的设置进行设计和安排，而是采取临时压缩、设置临时机构的办法，而且调整和压缩的编制重点放到专署的附属机构，并不真正缩减专署机关自身的编制。这当然不能苛求开封专署党组。因为专署体制问题是一个具有全国性的问题，它所涉及的问题是地方行政管理层次、管理结构的的问题。这种具有全国性的专署体制问题，自然不是开封专署党组自身所能解决的。但是，能认识到这一问题，就是一种历史的进步，也表明地方行政组织自身也在探索政府与法制的关系问题。
三、以法制方式解决专署权力行使与机构设置问题的尝试
从法律的角度看，专署作为一级政府的现状必须改变的问题，得到省一级政府的认识。 1957年1月25日，山西省人民委员会第20次会议通过的《山西省人民委员会关于专员公署性质、任务方面有关问题的决定》中，对此作了全面的明确规定。该决定称，专署“在过去的几年中，由于工作的需要，它实际上在省和县之间起着一级地方政府的作用”，但根据全国人大通过的地方政府组织法，必须“把专员公署的任务适当加以改变，使它成为真正名副其实的省人民委员会的派出机关”(12)。该决定规定，专署的基本任务是：(1)对所属各县人民委员会的工作进行一般的督导检查，但重点应当放在农村生产建设和财政经济工作及各方面的政策执行方面。对督导检查工作中的情况和问题，应当及时地向省人民委员会提出报告和建议。(2)依托重点县、乡，根据省人民委员会对农村建设的长远规划，进行必要与可能的调查研究工作，提供省人民委员会作为指导全省农村建设工作的依据。(3)完成省人民委员会临时交办的各项必要的具体任务。(13)这样，专署的主要工作就不再是一级地方政府对该地方的全面领导、指挥、命令和决策，只是省政府派到下面的督导政策实施的巡视部门，了解情况以给省政府政策决策提供建议和根据的信息咨询部门，以及临时办事部门。由此，专署机构的设置和编制就需要大加缩减。
该决定规定：在专员公署的任务改变以后，它的机构编制也应当随着加以调整，原专员公署的工作机构除公安处应予精简保留外，原则上一律撤销。专员公署的编制以40人至50人为限。专署的工作人员除专员、副专员和必要的服务人员外，一律改设督察员。(14)山西省政府对专署体制现状改革的幅度和程度，要比开封专署党组报告中所提大得多。不仅对人员进行压缩，原来庞大的专署机构被改造为内部不设置任何职能机构，甚至连专署办公室也不保留，成为纯粹的省政府派出的办事机构。这样，专员、副专员以及督察员，只是省政府派出监督地方的办事员。这样，专署不可能再作为一级地方政府而发挥作用。因此，专署的职权、任务及其与县政府的关系，也就必然发生变化。对此，该决定规定：(1)专署不向县人民委员会颁发命令，不在省人民委员会布置的任务之外向县人民委员会布置任务；但为了贯彻实施省人民委员会的某项决议、命令或指示，可以向县人民委员会发布补充性质的指示，可以发布对于好坏典型进行表扬和批评的通报。(2)专署对于省人民委员会的决议、命令、指示和布置的任务有不同意见的时候，应当一面督导县人民委员会执行，一面向省提出意见。(3)专署发现所属县人民委员会有不适当的决议和命令的时候，应当一面停止其执行，一面报告省人民委员会决定。(4)专署为了检查工作，可以指调各县有关负责人到专署进行汇报；受省人民委员会委托布置某项任务时，可以召开县长会议。(15)据此，专署只是根据省安排的事项对县进行督导或布置，或办理省委托的事项，没有自己独立的职权，不能独立地进行工作。
应该说，山西省政府就专署性质、任务、机构调整和人员编制方面的规定，与全国人大制定的组织法关于专署为省派出机关的规定的精神是一致的，而且由省人民委员会制定一项决定，具有法规的性质和效力，为专署的体制变革提供了法制上的依据。它显示着，党和政府在探讨政府与法制关系的问题上，较前有了新的进展和新的成果。(16)
四、“大跃进”运动中专署的扩权及其变化
关于专署法制化探索的成果，却由于1957年春夏之交的反右派运动和1958年后的“大跃进”运动的开展，未能巩固下来。专署的权限和机构设置与宪法精神是否符合的问题，遂被搁置。
在这种情况下，专署的权限又面临着再扩张的可能。我们知道，新中国成立后为了迅速巩固新建的人民政权，并尽快恢复国民经济和社会秩序，中国采取了苏联高度集权的政治体制管理模式。1956年社会主义改造完成后，中国在高度集权的政治体制的基础上又形成了高度集中的计划经济管理体制。以1956年毛泽东《论十大关系》中给地方扩权、调动地方积极性的提出为开端，到“大跃进”期间，中央向地方大幅度的下放分权，使得中国政府完成了由中央集权到各级政府分级集权即由“条条管理”到“块块管理”的转变。在保持中央权威和权力的前提下，从中央到地方各级政府实行分级对政治、经济、文化和社会生活的分权式全面管理。这种管理模式的实践，政府的管理职能日趋扩张，整个社会资源和社会活动全部纳入政府的控制之下，使得政府的管理工作和管理任务日趋复杂和繁重。这样，原来对专署权力的缩减，就必然地增加了省政府对属县管理的困难。因此，增加专署的权限、扩大专署的机构和编制，就又为形势所使然。正是在这一背景下，中共中央《关于适当扩大某些专署权限问题的意见》于1958年3月21日在中共中央成都政治局扩大会议上通过，并于4月2日得中共中央政治局会议同意，作为中发(58)243号中共中央文件下发执行。
该文件的主要内容为：第一，为了适应农业、地方工业和文化教育事业的“大跃进”，根据中央改进行政管理体制的精神，在某些省、自治区认为有必要的时候，可以适当地扩大专署权限。(1)建立专区财政。专区级的企业、事业、文化教育和行政管理等正常开支，由专区所辖企业、事业收入和其它收入中解决。不足部分，由省划税和拨款补助。划税和拨款的比例，在确定以后，在几年内以不变为宜。(2)专署对所辖县、市的财政预算执行，可以作必要的调剂。 (3)原由省人民委员会委托专署管理的企业、事业和中等学校，划归专署直接管理。(4)根据地方工业和科学文化事业发展的需要，兴办适合于专区管理的企业，建立中等技术学校和工业、农业的科学研究机构。(5)专区范围内的国民经济计划和物资分配计划，由专署编制汇总，并可根据执行情况，在本区内作必要的调剂。(6)专区范围内的人员编制，在省控制的总指标内，专署可以在地区间和部门间作必要的调剂。第二，为了使工农业便于相互支持，共同发展，每一个专区应有一个工业城市作为经济、政治和文化中心。为此，各省、自治区可以根据具体情况，将省、自治区直辖的若干中等城市委托专署领导，并相应地对地委和专署的领导成员作适当的调整。
中共中央对专署权限的扩大专项发一个中央文件的做法，是一个值得关注和讨论的问题。由于分层全面管理的需要，中共中央经过一个时期的考察和分析，认为专署原则上应和省、县一样，给予其必要的权限，以利于从整体上调动各个地方层级的积极性。中共中央关于专署扩权文件的下发，突破了宪法和相关组织法颁布后对专署的约束，给专署适应计划体制进行自身调整提供了政治上的依据，从而使专署在地方扩权的改革和调整中也完成了自身的分层集权的转变。根据这个文件的政策规定，专署拥有了自己的政治、经济、文化中心城市，拥有自己的企业、事业、中等学校和研究机构，对辖区内县市的编制和财政有必要的调剂权，更为重要的是，有了自己的专区财政。尤其是专区财政权问题的解决，才是专署拥有一级政府作用和职能的重要标尺。应该说，这个文件对专署规定的精神，与相关组织法对专署的规定是相抵触和有矛盾的。然而，在当时的历史条件和思想认识水平上，虽然“中国共产党作为执政党，尽管在一定程度上已认识到了党员及领导干部遵法、守法的重要性，但毕竟还没认识到党必须在宪法、法律范围内活动的重要性。理论上尚未进行明确的阐述，制度上更不可能作出有关的规定”(17)。因此，党的文件精神和国家法律规定的精神不一致甚至相矛盾时，党的文件的权威和效力高于法律的规定。尽管如此，该文件为表明其规定与相关法律规定的专署的性质不相矛盾，仍强调“专署……不是一级政府”。专署虽然由此事实上获得了一级政府的权力，一度被精简的机构也再度恢复；但这并不能使专署成为法定的一级政府，仍意味着随着政策的变动，专署的地位仍会有变动。
从某种意义上说，是“大跃进”运动发展的需要，强化了专署的权力；另一方面，也是由于“大跃进”的开展，使得专署制又被削弱甚至有可能被取消。“大跃进”运动，使中国领导人认为经济“腾飞”的速度和程度已使中国开始进入城市化时代，1958年国务院批准北京、天津、上海三个直辖市和辽宁省全部实行市领导县的体制。到当年底，全国28个市政府领导118个县，领导县的市多为直辖市、省和自治区政府驻地的市和少数大城市。(18)而市领导县的体制，与宪法的规定不符，1954年颁布的宪法规定“直辖市和较大的市分为区”(19)，因此，市领导县的体制缺乏法律上的依据。为改变这种状况，1959年9月17日第二届全国人民代表大会常务委员会第9次会议，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。该决定指出：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村的人民公社化，密切城市和农村的经济关系，促进工农业的相互支援，便利劳动力的调配，决定：直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”(20)这个决定为市领导县的体制提供了法律上的依据。所谓“较大的市”，显然是指直辖市之外的、省级单位之下规模较大和人口较多的市。但是，“较大”又是一个相对模糊的观念，什么样的市被认为“较大”，有时根据需要是可以变通的。现实是，在省级之下，除了省的派出机关专署外，省之下被认为“较大的市”，也拥有了领导县的权力。至此，出现了与专署一样能领导县的行政机构。而且，市是正式国家政权机构，专署是省级政府派出机构，两者比较，“较大的市”领导县似比专署领导县具有更大的优势。这样，“较大的市”领导县的体制的确立，将意味着专署领导县的体制的削弱甚至终将撤销。
“较大的市”领导县的体制在法律上的确立，在当时全国“大跃进”的情势催生之下，专署领导县被撤销而代之以较大的市领导县，在某些省得到推广。辽宁省全面实行市领导县以后(21)，在 1960年，河北省也撤销了全部专区，以原专区为基础全面实行直辖市和较大的市领导县的体制；其他省区，除广西、宁夏两自治区没有推行此体制外，都不同程度地实行了较大的市领导县的体制，相应地撤销了原有专区和专署建制。据统计，到1960年底，全国已有48个市领导234个县或自治县，辖县数占全国总县数的1/8。(22)就当时的情况来说，诚如有的学者所言，所“推行的市领导县体制明显超越了经济发展的水平，带有‘大跃进’的冒进色彩”(23)。由于“大跃进”盲目冒进所造成损失和危害的严重，1960年后城市粮食供应严重短缺，“较大的市”领导县的体制的推广被迫停止和压缩。1961年河北省又撤销了市领导县的体制，恢复了专区建制，设置9个专区辖105县。(24)辽宁省1964年也开始恢复了沈阳、朝阳2个专区，1965年恢复到4个专区，市领导县的体制被压缩(25)。截止到1965年底，市领导县体制被压缩到仅保留了北京、上海2直辖市和13个省、2个自治区的22个市领导78个县或自治县。随着市领导县体制的压缩，专员区公署制又得到了巩固，全国专区的设置从1960年底的116个到1964年底又增加到了155个(26)。
可见，是反右派运动和“大跃进”运动，打断了在专署问题上政府与法制关系的探索。正是“大跃进”运动的非常规做法，使得专署在猛然扩权后，又面临建制被取消的境地。反右派运动和“大跃进”运动作为席卷全国的运动，在专署的演变历程中，也打上了深深的烙印。
总之，专员区公署制演进和变改的历程，显示着新中国成立初期到“文化大革命”前在行政组织与法制关系问题上探索的进展及其反复，也揭示着时代背景和思想认识之间不可分离的关系。
1956年9月15日，刘少奇在中共八大会议上所作的政治报告中说：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了”，但在全国解放初期，“只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律”(27)。这就是说，新中国成立初期的大环境还是“革命的暴风雨”，在这种背景下，还不能制定完备的法制。因此，新中国成立之初，专署作为一种地方行政组织层级，没有制定其组织法规，并不是偶然的。然而，行政组织作为一种国家管理制度，又必须有具体而详备的法规为依据，否则，其权力的行使和机构的设置就会因进退失据而备受困扰。正是因为没有法律约束，作为派出机关的专署，行使的权力越来越像一级政府，机构越来越膨胀，人员编制越来越大。而宪法和相应地方政府组织法颁布后，专署一级政府现状的合宪性、合法性问题引起了关注，从而引发了削弱专署权限、精简专署机构和减裁工作人员的调整与改革，并曾尝试建立专署的法制机制。而地方党和政府关于建立专署法制机制的努力和尝试，又是与宪法的颁布和中共八大关于建立完备法制的号召的大环境紧密相联的。
正是由于还没有完备的社会主义法制，1957年的反右派运动和1958年的“大跃进”运动才得以发动。在此情形之下，刘少奇所提出的建设“完备的法制”的探索被迫中断，与此相应，专员区公署制度也失去了法制的保障，纯为政治的运动所驱使：先是1958年专署的扩权，后是1960年前后专区建制的压缩，继之又恢复专区建制(28)。其间的变化，既缺乏制度上的连续性，也缺乏法律上的依据。作为地方行政制度的专员区公署制，本应依国家法律而立、依国家行政组织法而行，但在当时法制遭受严重破坏的情况下，其曲折的演变历史确是难以避免的。而这一史实，更加证明了刘少奇所说的建设“完备的法制”之于国家和政府的重要与必要。
注释：
①“专员区公署制”系指该公署的组织制度和区域管理制度。本文中的“专员区制”则主要指该区域管理制度。
②笔者根据陈潮等主编《中华人民共和国行政区划沿革地图集》（中国地图出版社2003年版），中华人民共和国民政部编《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》(1949-1983)第1卷（测绘出版社，1986年）、第2卷（测绘出版社，1987年），和张明庚、张明聚《中国历代行政区划》（中国华侨出版社，1996年）等资料整理而得。其中，专区总数为190多个，见陈潮等主编书之第154页，而据各省专区数统计有出入，特此说明。
③中华人民共和国中央人民政府内务部编《中华人民共和国行政区划简册》，人民出版社，1954年，第1页。
④张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，群众出版社，1984年，第157页。
⑤张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，第286页。由于专署区辐射面很大，笔者掌握的资料有限，文章主要以山西、河南为个案，但基本上能说明问题。
⑥张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，第287页。
⑦中共开封专署党组：《关于专署体制讨论情况的报告》，第1～3页。全宗号：33；案卷号：21。开封市档案馆藏。
⑧中共开封专署党组：《关于专署体制讨论情况的报告》，第4页。全宗号：33；案卷号：21。
⑨该报告显示，原有编制87人。
⑩该报告称，经济企业部门原有五六百人，缩减到140人，精简75%。
(11)如前述该报告中曾提到专署行政编制119人、实有336人的情况，而联系报告又说经济企业部门原有五六百人之句，显然专署行政编制不包括经济企业部门编制。
(12)张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，第288页。
(13)张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，第289页。
(14)具体详情见张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，第289页。
(15)张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，第290页。
(16)根据笔者查阅的史料表明，1957年初，专署的机构曾被大幅度的压缩。这显然是与专署根据宪法精神的缩权有直接的关系。
(17)陈景良主编《当代中国法律思想史》，河南大学出版社， 1999年，第24页。
(18)陈小京、伏宁、黄福高：《中国地方政府体制结构》，中国广播电视出版社，2001年，第153页。参见戴均良《中国市制》（中国地图出版社，2000年），第147页。
(19)《宪法资料选编》第1辑，北京大学出版社，1982年，第162页。
(20)张焕光、苏尚智等编《中华人民共和国行政法资料选编》，第330页。
(21)辽宁省于1954年由辽东、辽西二省合并后有10个专级市，其中旅大市辖两县，其余35县由省直辖，但无专区之设。1955年开始设置4个专区，到1958年专区撤销，改为11个专级市，其中有10个领县，只有辽阳市不领县。
(22)陈小京、伏宁、黄福高：《中国地方政府体制结构》，第 154页。
(23)戴均良：《中国市制》，第147页。
(24)中华人民共和国民政部编《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》(1949-1983)第1卷，第43～136页。
(25)中华人民共和国民政部编《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(1949-1983)》第1卷，第271～321页。
(26)国务院秘书厅编《中华人民共和国行政区划简册》，地图出版社，1961年，第1页；中华人民共和国内务部编《中华人民共和国行政区划简册》，地图出版社，1965年，第1页。
(27)《刘少奇选集》下卷，人民出版社，1985年，第253页。
(28)今之在个别边远省区仅存的“地区行署”和全国普遍设置的“地级市”，即由专员区公署制演变而来。目前备受舆论关注的“缩省”改革计划，又针对地级市而发。笔者认为，在条件尚不成熟时，缩小省区需慎之又慎。
标签：较大的市论文; 法律论文; 企业经济论文; 法律制定论文; 地方组织法论文; 企业编制论文; 地方领导论文; 领导体制论文; 宪法监督论文; 工作管理论文; 大跃进论文; 经济学论文; 时政论文; 山西省政府论文;