1.广西壮族自治区土地储备中心 530028；2.广西壮族自治区经济管理干部学院 530007
摘要：土地利用规划是贯彻落实国家重要发展战略的政策工具。在资源紧约束背景下，土地管理部门应着眼于加强土地利用规划管控，严控建设用地增量，保护耕地和基本农田，推进土地供给侧改革。
关键词：区域；土地；利用；管控策略
1区域土地利用规划实施管控存在的问题
1.1规划体系不够健全，村级规划缺失
长期以来，县、乡（镇）两级土地利用总体规划作为规划实施的主体，在管控建设用地扩张、保护耕地方面发挥着重要的作用，但随着国家农村集体经营性建设用地入市、土地征收以及宅基地制度改革的不断深化，在农村新产业新业态不断涌现及其用地需求、土地利用方式多样化的背景下，现行土地利用总体规划在土地微观管理、与相关规划协调等方面的不足开始凸显，无法指导广大农村的土地合理利用，迫切需要编制村级土地利用规划作为现有规划体系的补充。
1.2部门规划衔接程度不足，规划执行难度大
相关部门规划编制及政策衔接不足是造成规划执行难度大、影响规划实施效果的重要原因，其中与住建、林业等部门规划的矛盾较为突出。如土地利用规划与城乡规划在实施年限、地类标准、坐标体系、规划范围等方面均存在不一致，与林业规划在地类的认定方面也存在差异，导致在土地利用规划实施过程中，土地用途分区及空间管制区域经常与其他部门的专项规划衔接不够。
1.3监测技术和机制缺乏，耕地质量管控能力不足
在实际工作过程中，利用遥感、GIS等手段，确实做到了逐图斑落地，划定的基本农田现状、地类和数量基本满足管理要求，但是由于缺少衡量标准和质量监测机制，基本农田质量缺乏保障，无法支撑耕地质量管理。
1.4建设用地减量化手段单一，缺乏激励机制
建设用地减量化的重点主要在于集建区外的农村居民点和低效工矿仓储用地，这些建设用地布局零散，土地权属和使用情况复杂，减量化实施难度较大。另外，在现有政策下地方政府实施减量化的目的主要是为了引进收益较大的项目，对改善乡村风貌、完善基础设施的项目则缺乏动力；再者，在农村建设用地减量化工作中，由于经济补偿模式单一，失地农民的长期生存保障机制不到位，导致农民缺乏参与的积极性，影响减量化工作的整体推进。
2区域土地利用规划实施管控策略
2.1科学编制土地利用总体规划
土地利用总体规划需对中长期用地进行预测，采用方法需符合自然经济和价值规律，立足地区实际，对区域用地进行合理布局。其次，应给予规划一定的弹性和灵活性，通过划定永久基本农田、城市开发边界、生态红线，强化规划管控的硬约束，同时对永久基本农田、生态红线等重点管制区以外的一般用地，根据客观变化允许依法依规调整修改土地利用总体规划，增强规划应对不确定性的能力。再次，根据当前农村土地制度改革的方向，以及农村产业发展对土地利用方式提出的新要求等，编制村级土地利用规划，提高土地规划在微观层面的管控水平。
2. 2建立规划实施与管理机制
建立土地规划实施监测和评估体系，全面监测土地利用变化、生态建设、人口规模和流向等反映规划实施情况的关键指标和土地利用年度计划执行情况。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆完善土地利用规划调整修改的条件、程序和审批管理等，凡涉及改变土地利用方向、规模和重大布局等原则性修改，必须报原批准部门批准。建立多部门工作联席会议制度。构建国土、交通、水利、林业、农业和环保等部门共同参与的定期联席会议制度，推进规划的科学编制和联合修改。建立政府统一组织，部门相互配合的土地利用规划落实协调机制，促进土地利用规划与各专业规划的协调，各专项规划不符合土地利用规划的应进行合理调整，确保土地利用规划实施渠道的畅通。健全规划公众参与机制，明确参与活动中的各方职责与权益，组建合理的公众参与土地利用规划的组织形式。
2.3完善规划实施政策工具
在耕地保护政策方面，进一步加强耕地质量监管。完善新增耕地项目的立项和验收等环节，将耕地质量情况作为验收是否合格的重要条件。开展耕地质量常态化监测，研究制订耕地质量管理相关标准、规范和管理办法。针对建设用地减量化形成的耕地，制定相关管理办法，从地尽其用、提高管理效率出发，确定管理主体、明确管理职责权利。在建设用地减量化政策方面，制订减量化适宜性综合评价标准，对符合减量化标准的区域，积极推进实施；对搬迁意愿不足、实施难度大的区域，则可暂缓推行。优化当前的新增建设用地指标激励政策，区分经营性和非经营性新增建设用地指标，采取差异化的激励政策，保障基础设施等公益项目的建设。在生态用地管控政策方面，明确符合实际的生态用地内涵，制订衡量生态效益相关标准。科学划示生态保护区，对生态保护区内的建设项目实行负面清单管理，同时适当允许生态保护区内的农用地复合利用。
2. 4优化规划实施关键环节
规划实施的关键环节包括土地利用年度计划、建设项目审批管理和土地利用动态跟踪等。在土地利用年度计划环节，应进一步优化指标体系，将新增建设用地指标与盘活存量指标捆绑下达。科学规范土地利用计划的指标分配，综合考虑不同地区社会经济、自然条件和近期发展目标以及近几年计划指标执行情况、土地节约集约利用水平、补充耕地能力等来确定指标分配；探索区内土地利用年度计划指标的资产化分类管理，允许计划指标市场化流通，提高区域新增建设用地使用效率。在建设用地审批中，应当根据不同区域的用地管制规则，采用弹性的审批标准判断审批的合规性。同时，据现实情况修订完善现有的用地定额标准。在土地利用动态跟踪环节，应加强在土地利用结构变化的跟踪。建立信息共享和联合查处机制，将土地利用动态跟踪工作纳入国土资源年度工作考核内容。
2.5健全规划实施与管理保障措施土地利用规划的实施
规划管控成效有赖于法律、经济、技术及行政等多方面的保障措施。在法律措施方面，制定操作性强的地方性配套法规，如土地利用规划实施管理办法。在经济措施方面，对规划进行经济可行性分析。采用建立诱导基金和财政补贴、税收优惠等调控手段，积极引导和鼓励意向土地使用者主动落实土地利用规划要求。在技术措施方面，研究制定多种规划数据的衔接和信息化技术应用标准，构建规划信息化管理综合数据平台，建立和深化部门信息和数据共享机制。建立数据的实时更新制度，强化数据在规划编制和管理中的应用。充分利用海量数据挖掘技术，通过对土地利用水平、人口规模和流向、土地利用计划执行情况等相关数据和信息的挖掘和分析，对土地利用进行自动化监测。在行政措施方面，建立规划实施的考核和奖惩机制，将规划实施情况纳入地方领导干部政绩考核。
3结语
在生态文明背景下，土地利用方式正面临变革和转型，对土地利用规划实施管理的体系、机制、政策、关键环节和保障措施等方面加以梳理和完善，有利于为新一轮土地利用总体规划的修编及有效实施，从而保护耕地和生态环境，合理安排各业用地，促进经济、社会、环境协调发展。
参考文献
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[2]黄丽娜.区域农村土地利用现状与集约利用对策—以区域为例[J].安徽农学通报，2012，18（14）：9.
论文作者:张金霞1,张琰婧2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第34期
论文发表时间:2018/4/4
标签：土地利用论文; 耕地论文; 建设用地论文; 区域论文; 土地论文; 指标论文; 政策论文; 《基层建设》2017年第34期论文;