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中图分类号：D813文献标识码：A文章编号：1000-2820(2006)04-0094-04
经过5年的发展，上海合作组织在区域合作中的作用明显提高，这已经是国际社会普遍认可的事实。随着全球和地区形势的发展变化，上海合作组织将为今后制定怎样的长期发展战略，不仅已成为各成员国领导人、政治家们开始思考的问题，也是各国学者关注和研究的重要领域。
一、政治领域：继续推动国际关系民主化进程
还是在冷战刚刚结束时，各国政治家们在思考未来的国家安全问题时，在国际社会上存在着两种截然不同的安全观。一种是继续坚持冷战思维，以霸权主义、强权政治为特征，以对抗、结盟、干涉为表现形式的旧式安全观。冷战结束15年来，这种国家安全战略思维不仅没有因为两大军事集团对抗关系的消失而绝迹，反而在处理冷战遗留的国家间关系问题、处理全球化进程中引发的一系列问题和处理冷战后突出表现出来的非传统安全问题时，坚持冷战时期的习惯思维和方式。这一趋势引起国际社会的普遍担心，因为冷战后的国际政治的确证明，这种重蹈覆辙的国际战略关系的发展，正在使世界再次陷入互相对抗、互不信任和以牺牲别人的安全来保障自己安全的“冷战”泥沼中。为此，另一种新型的安全观应运而生，它主张以共同利益为基础、以相互信任为纽带，以合作、对话、开放为国家间交往的基本方式，认为双方间的关系不应以针对第三方为条件。由“上海五国”发展起来的上海合作组织正是这种新安全观的倡导者和率先实践者，各成员国从一开始就坚决摈弃了以往那种以霸权、威胁、对抗和冲突为主要特征的冷战思维，主张在和平共处五项原则和联合国宪章基础上进行平等对话、交流与合作，以增强各自国家的安全和国际社会共同的安全。从1996年的“上海五国”到今天的上海合作组织，经历了10年的探索。在推动地区共同的稳定与发展的进程中，“互信互利、平等协商、着重多样文明、谋求共同发展”成为上海合作组织致力于建立新安全观和新型国家关系的核心思路。在上海合作组织地区合作的实践中，“上海精神”的落实和发展已经被更加系统化和机制化，如果从学术角度概括可体现为以下几个主要方面：一是主张安全的多边性。一国的安全不仅是自己的事情，也要以他国安全为条件，离不开他国的支持与合作；二是主张安全的合作性。特别是各国际法主体面临着共同的安全问题时，在新时期国际政治无明显敌对的特点决定下，获取安全的主要方式是合作而不是对抗；三是强调安全的综合性。国家和地区安全不仅局限于军事和政治领域，而须扩大到经济、科技、文化、环境和社会问题的方方面面；四是强调安全感的获得要通过一定的机制和制度建设。认为那种单纯强化本国和本组织军事安全实力的做法并不会使自己和地区获得真正的安全[1]。这种思路和原则的不断完善，恰恰体现了上海合作组织以新型的国家关系和对地区及世界全新的制度设计为出发点，开始着手解决地区成员面临的共性问题。
上海合作组织的巩固和发展，正是基于上述新型安全观的创立，它代表了和平与发展的时代潮流，代表了多极化发展的历史趋势，反映了多数国家的利益和愿望，因而显示出了旺盛的生命力。江泽民 1997年4月23日在俄罗斯国家杜马发表题为《为建立公正合理的国际新秩序而共同努力》的演讲时强调指出：“新的安全观主张以和平的方式解决国家之间的一切分歧或争端，而不应诉诸武力或以武力相威胁，通过对话协商增进相互了解和信任，通过多边、双边协调合作逐步解决彼此间的矛盾和问题，坚决抛弃冷战思维和一切不利于世界和平与发展的做法。”就在这个双边文件签署后的第二天，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。在这一重要文件中，除了解决边境军事安全问题外，更加明显地强调了树立“完全不同于冷战思维的一种新的安全观，对于增进国与国之间的友好与信任，维护地区和世界和平”的重要意义。上海合作组织成立以来，本着这种精神和原则广泛地参与地区政治生活，对推动欧亚地区发展的多元化趋势和国际关系的民主化产生了重要的作用。虽然上海合作组织活动的地区、成员、领域仍有较大的局限性，但是在这一特定的地区内实现了不同经济实力、不同文化传统、不同意识形态、不同政治制度下各国寻求解决共同面临问题的对话与合作，仅此一点，它的创新意义就是划时代性的。随着它在这一领域中的影响不断扩大，随着更多的国际政治主体被吸引进这一进程中来，上海合作组织的国际地位将因其在国际政治活动中作用的加强而明显提升。致力于推动国际政治、经济关系趋于更加民主与合理，也将是上海合作组织今后在国际社会中演绎的重要角色。
二、经济领域：强化地区抵御全球化冲击的能力
欧亚各国在独立建国初期选择了多边平衡作为对外发展战略，并通过国际性的区域合作弥补自身国家的能力缺失，借此提高各国抵御全球化冲击的能力。设定不同的国家及地区目标、参与不同背景的国际组织、重点解决在全球化进程中遇到的不同问题，在国际合作的框架下借助于大国或“成熟国家”的力量完成自身力所不逮的职能，这是欧亚各国独立后踊跃成为众多地区性国际合作组织成员和推动建立种类名目繁多的地区合作组织的基本动机。实际上这是在全球化背景下出现在欧亚地区的一场特殊的国际化的国家进程。对于欧亚各国而言，这既是走出困境的惟一途径，也是一种应对全球化的不得已方式。在欧亚地区独立后的十多年中，出于各国巩固政治主权、维护国家安全和发展经济的迫切需要，以及地区外大国与国家集团急于在欧亚地区确立各自的利益存在，在欧亚地区先后出现并活跃着许多具有不同国际背景和在不同领域中发挥作用的区域性国际合作组织。众多区域合作组织并存于欧亚地区，并且往往在同一合作领域（或者是在相近的合作领域）中交叉发挥作用，这已经成为欧亚地区全球化进程的重要特色之一。尽管许多学者对于目前欧亚地区这种多元区域合作关系和状态的评估并不乐观①，但这毕竟是世界经济全球化影响下欧亚区域发展无法回避的过程。
在这一系列的区域经济合作机制中，上海合作组织发挥的作用和影响越来越受到地区各国和世界的关注。在欧亚各国发展国家经济的特殊需求下，5年来上海合作组织推动经贸领域中的多边合作已经初具规模。2003年的成员国政府首脑（总理）理事会通过的《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，为本组织范围内的经贸合作做出了宏观的规划，旨在20年里实现成员国间商品、资本、技术和服务的自由流通，并力促区域经济一体化。同时，上海合作组织成立了多个工作组，以解决海关合作、跨国运输等问题，还在一些具体的领域中提纲挈领地策划制定了120多个具体项目。2004年9月在比什凯克通过的《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉落实措施计划》，推动欧亚各成员国在能源、交通、环保、紧急救灾、文化和教育部门的特色合作走上了务实轨道。然而，由于欧亚国家目前均处于社会经济转型的敏感、脆弱阶段，能够投入到区域经济合作中的财力、物力有限，而且各国间的经济利益、发展模式、合作需求存在较大的差异，尽管上海合作组织框架下的经济合作展示着毋庸置疑的深厚潜力和广阔前景，但它面临的诸多问题也现实地制约着这一框架下区域经济合作的发展。要使上海合作组织经济合作突破地区经济形势的瓶颈，为这一新兴的地区合作机制注入持久动力，关键在于为上海合作组织在地区经济活动中找到适当的、可以发挥实际作用的位置。为了达到上述目标，上海合作组织框架下的区域经济合作应遵循以下原则：(1)以营造良性经济合作环境为主要任务，避免直接参与具体合作项目。上海合作组织毕竟不同于单纯的地区性经济合作，对地区经济合作发展而言，其主要作用应定位于帮助各成员国政府及职能部门协调关系、指导专门机构或小组制定有关的法规和协议、引导地区及各国市场逐步与世界经济发展同步等。(2)开辟有利于各成员国的经贸走廊，弥补各国经济发展模式单一的缺陷。这样才能使上海合作组织框架下的经济合作有别于并互补于大多数成员国已经参加的“欧亚经济共同体”、“统一经济空间”，成为在区域经济合作中具有独特作用和吸引力的经济活动平台。(3)以法规、协议等形式，并通过专门指导小组、基金会、企业论坛等机构，有选择、有区别、有重点地促进和扶持成员国间的双边经贸合作关系，而且应该仍然以交通、能源、通信等各成员国亟待发展和更新的部门为优先领域，在预期取得有效的双边合作成果的同时，为更深入、更广泛领域中的合作奠定前期基础。上海合作组织框架下的区域经济合作以其诱人的远景凝聚着愈加广泛和丰富的经济活动，逐渐充实起来的经济合作成果将使其影响向更加广大的区域辐射。
三、安全领域：逐步建立起地区性冲突预防机制
中亚地区是当今世界上地缘政治结构最复杂的地区之一。曾经称雄欧亚大陆的民族都把中亚看作连接欧亚非的桥梁，马其顿人、波斯人、阿拉伯人、蒙古人建立的政权均将中亚作为帝国疆域的重要组成部分纳入版图。地区权力中心的不断变更，加之中亚民族的游牧特性，这一地区的民族文化一体化进程发生了一次次的位移和割裂，形成了长期动荡不安的地缘“破碎地带”。而地缘政治能力的虚弱和经济资源的丰富，更吸引着地区外的强大势力加入中亚的地区活动，从而又使这种动荡不安的循环往复有所加剧[2]。当近代殖民势力完成早期势力范围划分时，俄罗斯、英国成为对这一地区最具有影响力的角色。当这些在外来力量基础上建立起来的权力中心削弱和消失以后，中亚地区内在的多元、复杂的本土地缘力量很快就释放出来。然而，这一过程在很大程度上带有明显的非理性和无序性特征，这也是中亚地区政治格局发展进程中隐含着丰富冲突因素的根本原因。
尤其在中亚地区各国经历苏联解体、并完成各自国家形式上独立十多年后的今天，被“后苏联”政治精英努力压制下去的潜在冲突因素又重新活跃起来。中亚地区可能引发冲突的潜在因素主要有这样几个方面：(1)民族矛盾错综复杂。欧亚地区是当今世界上民族成分最复杂的地区之一，这不仅表现在各国国内多则有上百个民族，少则有几十个民族，还体现在历史上民族关系长期遗留的矛盾上，以及沙俄和苏联时期中亚民族管理积累的隐患在独立的民族国家建立后重新调整民族关系时形成的复杂而严重的问题。(2)宗教极端势力的活动。由于中亚地区的特殊地域条件，“9·11”事件后的国际反恐行动对中亚地区宗教极端势力的打击是有限的。“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”仍在活动，“伊斯兰解放党”近年在中亚地区的发展趋势已经引起国际社会的警惕，2004年发生在乌兹别克斯坦的一系列恐怖事件带有明显的极端主义色彩，尤其是2005年的“安集延事件”更将宗教极端活动引发地区冲突的现实威胁摆到了人们面前[3]。 (3)地区发展的差异正在加剧。由于地理条件不同，中亚各国资源占有极不平衡，这不仅体现在石油、天然气等关系国民经济摆脱困境走向富国、强国的重要经济资源上，而且还体现在土地、水源等关系各国社会稳定与安宁的基本生存资源上。若无有效的协调而按目前的差异水平和资源占有发展下去，由此引发冲突只是时间问题[4]。(4)猖獗的跨国犯罪活动。与中亚地区相毗邻的阿富汗、巴基斯坦部族势力强大，政府控制能力有限，一些在当地盛行的“犯罪经济”活动直接影响着中亚地区的安全。特别是毒品种植在阿富汗屡禁不绝，据联合国禁毒署专家提供的数据，阿富汗 2000年的鸦片产量占世界的70%，2004年的海洛因产量为420吨（生产1公斤海洛因需要10～15公斤的鸦片膏），占世界产量的87%，而被查出经塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、哈萨克斯坦等国走私的毒品占阿富汗毒品非法输出的24%（而专家估计的包括未查出部分的总量占60%以上）[5]，中亚地区成了向俄罗斯乃至欧洲各国毒品走私的重要走廊。5.进入国家政权交接期的权力再分配问题。中亚各国在历史上均未曾经历成熟国家政权独立完成正常更迭的过程，不论是保障这种必须的国家政治建设进程的社会机制，还是维持国家权力中心与权威人物交替的社会心理，都显得有所不足。而中亚各国政治权力中心产生的历史条件，客观上造成了多数长期处于边缘地位的政治势力（如各地方、各部族）对目前正在进行的和将要进行的国家权力交接表现出极高的热情，加之国际上美国、欧盟对中亚地区“民主改造”的投入和影响，中亚各国在独立十多年后第一次真正意义上的政治更迭过程也面临着引发社会冲突的风险。
如果上述因素成立，以各国独立行动的方式显然难以解决这些问题，而作为正在向安全合作的更新、更高阶段发展的上海合作组织，负担起化解地区矛盾、预防地区冲突的职能应是责无旁贷的。上海合作组织的成立对于建立国际间冲突预防机制有着巨大推动作用。国际社会是不同国家共同组成的大家庭，在国与国关系中倡导实行民主化对预防冲突具有重要的意义。中苏边境曾是世界上军事形势最紧张的地区，由中苏边界继承而来的中国与俄、哈、吉、塔的边界存在大量历史遗留问题，如果稍有不慎，就有引发冲突的危险。中、俄两国首先启动了就保持边境地区的安宁与裁减边境地区武装力量的谈判，并达成了一系列相互信任协议。在中、俄两国的倡导下，中亚哈、吉、塔三国也积极参与解决历史遗留边界问题的谈判，并于1996年4月26日，由中、俄、哈、吉、塔五国元首在上海会晤时签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》，建立了“上海五国”这一合作机制。自此在“上海五国”机制内，各方经过共同努力，在解决边界问题的谈判、相互裁减军事力量等许多重大问题上连续取得突破，签署了一批具有重大历史意义的双边和多边协定，使五国边境地区发生冲突的可能性逐渐降低，相互间的安全信任程度日益提高。这些措施的关键意义还在于它所具有的前瞻性，对可能发生的潜在危险进行认真而客观的分析和评估，并找出应对措施，对预防和消除中国与俄、哈、吉、塔四国以及四国相互间的冲突起到了不可估量的积极作用。完全可以设想，如果没有这些体现了各国领导人政治智慧和先见之明的措施，五国边境地区就不可能会有今天的和平与繁荣景象。上海合作组织全面继承了“上海五国”冲突预防和解决机制的合作精神，特别是在联合防范中亚地区“三股恶势力”方面将采取更为密切的合作行动，这对保障成员国的边境安全，维护整个地区的稳定有着十分重要的意义。中国常驻联合国代表王英凡大使 2000年6月21日在联合国表示，“上海合作组织是建立区域性预防冲突机制，打击恐怖主义、分裂主义和极端主义等危害区域安全的重要尝试”[6]。通过这一机制六国将更加紧密地团结起来，一如既往地采取积极稳妥的解决办法，逐步消除可能引发地区冲突的潜在威胁，使六国边境地区，尤其是中亚地区成为和平、稳定的合作区，从而也为国际性预防冲突的外交实践提供新范例。
《联合国宪章》明确地将区域性组织纳入了解决地区冲突与维护国际和平的世界安全体系之中，并规定区域组织在“将地方争端提交安理会以前，应依该区域办法、或由区域机关，力争和平解决”[7]。上海合作组织也早在2002年公布的《上海合作组织宪章》中将“恪守《联合国宪章》宗旨和原则，其他有关维护国际和平、安全及发展国家间睦邻友好关系与合作的公认的国际法原则和准则”[8]作为处理地区及国际事务的基本国际法指南，并在广泛领域的安全合作中建立起具有预防地区冲突功效的各种机制，使多边安全合作形式在更多的领域中替代了解决边界和领土争议阶段的双边磋商。随着上海合作组织合作进程的不断深入，主要体现为多边形式的地区冲突预防机制正在构成专门化、多层化的系统。在协商解决地区总体安全与宏观发展战略的国家元首会晤机制的指导下，各国总理会晤、外交部长会晤、国防部长会晤、经贸部长会晤、安全与执法部门领导人会晤（“比什凯克小组”）、交通部长会晤，以及文化部长和紧急状态救灾等部门领导人的会晤，多边、多级、多部门的磋商机制灵活、周密地协调着每一个特定领域中协商合作的不断加强。由于上海合作组织各成员国的竭诚努力和坦诚协作，在国际社会维护世界和平与秩序的共同行动中，上海合作组织的国际地位将随着它在国际政治生活中发挥的作用与日俱增而不断提升。
注释：
①俄罗斯独联体研究所所长扎图林认为，一个地区如果有两个或两个以上的安全合作机制可能引起地区的不稳定，更不用说有三四个了。这是他于2002年5月在“中亚形势与上海合作组织”国际研讨会上的发言中表述的观点。见赵华胜《中亚形势变化与上海合作组织》一文注 6，载于《东欧中亚研究》2002年第6期。