重构政治生态：权力制约监督的一种新视角，本文主要内容关键词为：重构论文,权力论文,生态论文,政治论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D026 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2016)03-0090-06 权力是现代国家治理的核心议题，对于维护社会秩序、巩固执政地位，权力是必需的凭借。但是，权力亦具有双重属性，它不仅意味着责任和担当，而且代表着身份和职权，由此便产生权力使用的正效应和负效应。其负效应启示人们要加强监督与制约，防止权力肆意妄为。基于此，人们尝试构建了四种模式：以权力制约权力、以权利监督权力、以法律规制权力、以道德驯化权力。总体上看，这四种模式主要是从权力的产生来源、内部运行等角度做出的构想。但是，作为一种生存物，权力是产生并存在于一定环境之中的，政治生态对权力监督制约的效度具有不可忽视的根本性的影响。于这个意义上讲，从政治生态的视角来分析权力监督与制约，无疑是一种必要的探索。 一、权力监督与制约：现代国家治理的核心议题 作为人类政治生活的一种制度安排，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶段，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[1](P166)由此可见，国家自产生伊始实际上就承载着调节政治关系、建构社会秩序、实现资源分配等治理责任。 现代国家要履行治理职责、完成治理任务，必须借助一定的凭借。这个凭借要能够约束个体行为，并形成集体行动。于是，一种统一的协调、组织、管理个体行为的强制力量便形成了。这种强制力就是权力。权力的产生过程表明，它本质上是一种控制力和影响力。韦伯将权力看作是“在实现自己的目标时克服他人的阻力的能力。”[2](P279)然而，作为对客体的控制力和影响力，权力具有双重属性：既可以作为公共物，担当维护社会秩序的职责，也可以被曲解成个人私有物，成为个体身份和特权的象征。前者会释放正效应，而当权力被收入个人囊中成为个体私有物时，再加上权力本身所具有的扩张性、强制性，则会产生负效应，一旦出现负效应，就会导致吏治腐败、政权不稳、社会动荡、经济凋敝。显然，这都不是人们所愿意看到的。所以，阿克顿勋爵直接地警醒人们：“权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败。”[3](P154) 不同于传统国家的狭小规模和简单的公共事务，现代国家的庞大规模和复杂的公共事务，决定了不可能让所有人都直接参与公共事务治理，而必须转而寻求代议制——人们通过授权，委托一部分人组成相应的权力机构，并授予其相应职位和权责来代表自己行使治权。这既是一种无奈之举也是现代国家治理的理性选择。于是，在现代国家治理结构中，便产生了一种权力授受关系：权力的所有者与行使者发生了分离。一般而言，后者要根据前者的意志来行使权力，承担管理、协调公共事务的职责。但是，权力一旦被分解、委派就面临诸多变数：受个体的思想道德素质和私欲膨胀的影响，再加上信息不对称，权力行使者的个人意愿和私人目标难免会渗透到权力的具体运行过程中。这样一来，权力就有可能失去原有的特质和向度，背离所有者的意志，成为少数人谋取私利的工具。这是现代国家治理面临的现实难题。 综上可见，无论是从权力的固有属性还是从现代国家治理的基本逻辑看，对权力进行监督与制约，是现代国家治理不可回避的核心议题。唯有对权力实施有效的监督与制约，才能形成良好的国家治理。 二、政治生态：权力监督制约的内隐之源 基于现代国家治理中权力要接受监督制约的现实需求，人们尝试构建了四种模式。其一，以权力制约权力。其核心在于分权制衡，它主要通过两种方式实施监督：上级权力监督下级权力；平级权力机构之间的相互监督。这一模式既存在于现代民主社会，又存在于专制社会。洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等西方政治思想家继承古代分权制衡思想而设计的三权分立规则，就是其现代典范。其二，以权利监督权力。它在理解权力起源于权利让渡的基础上，恰当地配置权利，进而使其限制权力防止权力滥用。从运行过程看，它是以承认权利为前提，以保护权利为目的，因而是一种民主性质的监督。其三，以法律规制权力。良法善治一直是人们的普遍追求，尤其是在法治成为强势话语的当前，主张以法律制约权力的呼声越来越高。由于法律本身所具有的严厉制裁性，它对权力的监督制约威慑最大。其四，以道德驯化权力。这种模式在传统的儒家思想中占据主导地位，“为政以德”、“为仁者宜在高位”都是其鲜明体现。它把权力的监督与制约寄托于权力行使者的道德自律和自我约束上，认为权力的规范行使在于掌权者的“道德自律”。 一定意义上讲，这四种模式的构想和探索反映了人们对权力监督制约的期待。但是，它们也有内在阙如，其最大不足就是忽略了外在环境对权力监督与制约的影响。在这个复杂的外在环境里，其核心要素是政治生态。事实上，无论是以权力制约权力、以权利监督权力，还是以法律规制权力，抑或是以道德驯化权力，都不是凭空产生的，而是依存于一定的政治生态。政治生态能给权力监督制约提供支撑和社会基础，一旦脱离政治生态的支撑，无论是哪种模式都难以发挥效用。 政治生态原本是从生态学中引入同时加入政治学基本理论的一个概念。“概而言之，政治生态是指在一定社会中形成的政治环境、政治关系、政治行为模式、政治评价标准及其相互关系的综合，是政治环境之所以形成，政治关系之所以构建，政治行为之所以达成，政治评价标准之所以确立的内在机制和发生机理。”[4]实际上，个人的政治行为、国家的政治状况都受制于其赖以维系的政治生态，这是一个早已被人们所认识的问题。早在2500多年前，亚里士多德提出一国人民适合于何种政体的命题时就采取了政治生态的分析视角，只不过他没有具体明确哪些生态因素会影响人们对政体的选择。当代美国政治学家大卫·伊斯顿在构建其政治系统理论时，将政治看作一个由多种要素相互作用且与外在环境完成输入输出的适应性系统，这个系统就是现代政治生态理论的原型。 由此可见，政治生态构成权力运行过程及其质态的内隐之源。对于权力监督制约而言，政治生态为其提供了一个动态链接、协调平衡的生态回路，它一方面从外围环境提供支撑条件，让权力主动接受监督与制约，另一方面则通过传递压力，使权力执掌者认识到必须接受监督，不能用权妄为。 三、政治生态失衡下的权力失去监督制约 一般而言，政治生态同人们的思维观念、行动逻辑、政治社会风气等因素相关。以这些因素为基本参照，可以发现当前政治生态失衡而导致的权力监督制约所面临的困境。 1.官本位思想根深蒂固，权力接受监督和制约的意识淡薄 毋庸讳言，在任何国家，由于出身、受教育程度、成长发展过程中所面临的机遇等多重因素的差异，社会成员在社会结构中的地位往往是存在差异的。这一现象自古有之、中西相像。“今天的中国虽然已经走上了社会主义新道路，但传统政治及其所蕴含的思想文化，仍旧存在和深刻影响着现今中国人的行为，在‘金字塔’伦理道德系统的影响下，人们的文化心理和个性仍然有‘臣民’特性。”[5]即使是现代社会，由于受生产力水平和生产关系状态的限制，人们也被划定在一定的阶层之中。作为对这种状态的回应，公共权力进而被差序配置和行使。 在中国，中国共产党也是这样来认识和建构民主政治的。然而，理论预设与客观现实往往是有差距的。尽管30多年改革开放的浪潮，已使人们的思想观念发生了显著变化，但是，几千年传统文化的浸润，依旧难以冲刷根深蒂固的官本位思想，它依旧长期萦绕在权力执掌者包括普通社会成员的心头，继而成为影响权力监督与制约的重要政治生态。现实生活中，一部分尤其是执掌要害权力的人，缺乏对权力来源及本质的正确认知，视权力为私有物，将权力看作是彰显个人身份地位的象征，由此显现出强烈的官本位思想。在一些人看来，权力一旦由其支配，就意味着为其私享。特别是对很多一把手而言，他们几乎将所有权力收入囊中，由此彰显权威。可想而知，在这种思想和氛围之下，权力的监督和制约何以可能? 2.圈子腐败抱团滥权，脱离、排斥监督制约 习近平总书记指出：“政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。要着力净化政治生态，营造廉洁从政良好环境。”[6]当前，破坏、污染政治生态的因素纷繁复杂；而圈子腐败是污染性最强、影响最直接的因素。从十八大以来查处的一些典型案件来看，一些官员落马大多同编织、运作各种圈子进而利用圈子大肆滥权有关。对于个人，圈子腐败是终结其政治生命的重要因素；对于党和人民，圈子腐败是破坏政治生态的一大毒瘤。 潜规则盛行是政治生态恶化的直接体现。一段时间，拉帮结派、官官相通、拉拉扯扯、山头主义等潜规则在官场甚为流行，并成为破坏政治生态的重要黑手。一些干部忙于寻找“乡缘”、“学缘”、“业缘”，或是颇费周折地去拉关系、攀亲缘、搞勾兑。于是，权力执掌者就像一块巨大的磁铁，身边人、商人、朋友纷纷被吸附，进而逐渐形成一个固化的利益圈子，进入圈子的，就是“兄弟”、“朋友”，可以坐享圈子带来的一切“法外之权”；而圈子以外的人，只能坐冷板凳，想作为却难作为。凡此种种，形成政治上“进了班子没有进圈子就等于没进班子，进了圈子没有进班子也等于进了班子”的圈子逻辑，这种逻辑盛行之处，不仅揽权滥权现象盛行，而且必将使当权者结成利益同盟，以各种手段消解权力制约和监督，抱团排斥监督、抵抗监督。 3.社会廉洁价值观缺失，权力监督的社会基础脆弱 社会成员对权力运行状况的评价及感受，亦是政治生态的重要组成部分。一般情况下，公众对权力是否规范运行的评价，往往是依据一定的价值标准和客观存在来加以判断。“价值标准”是执政党引导的基本价值取向，具有一定的稳定性和不可否定性，而“客观存在”则是活生生的现实。当前的一个客观事实是，少数腐败分子肆意妄为，扭曲社会关系，毒害政治生态，宣扬腐败是市场经济的必然产物，是经济社会发展的必要条件，释放权力妄为的“合理假象”和“全能模样”。久而久之，公众在一些腐败现象面前便产生了无能为力的挫败感。 当这种挫败感积累到一定程度，很多人就会对权力腐败逐渐产生麻木感，直至丧失正常的判断力和鉴别力。这种现象的直接反映就是社会廉洁价值观的缺失。中国是一个人情社会，政治生活中仍存在典型的“熟人政治”。人们一方面希望权力按规则运行，坚持法治用权，但在公共活动中，首先想到的依然是如何找自己熟悉的、级别高的权力执掌者出面协调，而不是按工作程序、法律途径寻求解决。这样一来，便出现了“痛恨权力腐败”与“希冀自己有权腐败”相互矛盾的现象。所以，当一个干部升迁到更高级别的领导岗位以后，其身边的亲戚朋友不是对其进行行之有效的监督制约，而是纷沓而来地吹捧巴结，甚至为其揽权滥权“出谋划策”。当权力监督制约遭遇社会廉洁价值观看缺失，其有效行使的社会基础便顷刻瓦解。[7] 4.政治生活庸俗化，监督效果大打折扣 有什么样的政治生活，就有什么样的政治生态。从历史到现实，政治生活对政治生态的影响非常直接。1929年，毛泽东为纠正主观主义错误思想就提出：“纠正的方法：主要是教育党员使党员的思想和党内的生活都政治化、科学化。”[8](P91)党的十二大将政治生活视为一种思想斗争，指出正常的党的生活离不开批评和自我批评，对待一些原则问题要敢于进行思想斗争。 正常的政治生活具有引导、规范作用，能督促人们时刻保持警醒，接受监督。但是，当前的政治生活极为庸俗化，缺乏应有的斗争性、原则性和民主性。一些地方的民主生活会，经常上演“完美话剧”，过多强调团结和谐，致使没有人大胆批评、大胆监督，都不想招惹是非，从而让一些大权在握者听不到不同声音，长期处于歌功颂德的氛围之中。在这种情境下，何谈有良好的政治生态?何以对权力进行监督与制约? 四、重构政治生态：权力监督与制约的重要之维 当构成权力制约与监督重要基础的政治生态遭遇损害而趋于恶化时，就要寻找合适的路径予以重构。重构政治生态是一项复杂的系统工程，但至少包括以下几个方面。 1.加强制度体系建设，奠定必备基础 在制度主义者看来，制度是一种规则。诺斯将其定义为“一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”，“制度是一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范，它存在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”[9](P216)。也就是说，制度是社会成员共同遵守的规则，其重要作用乃在于通过激励与约束，规范引导个体的社会行为，进而形成社会秩序。这是从面上对制度的一般认知。其实，从广泛意义上讲，制度也是一种文化，政治制度亦属于政治生态的范畴。当前，政治生态恶化，一定程度上与制度体系缺失密切相关。在权力的制约与监督中，制度建构是保障权力规范运行的前提，也是加强监督制约的基础。基于此，在重构政治生态中，首先必须重视制度体系建设。 不过，诚如邓小平所言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[10](P333)对于重构政治生态而言，同样如此。何谓“好”制度?“好”制度的内在品质如何?一般而言，好制度具备三个基本特征：一是民主性。民主是人类社会的发展趋势和目标追求，也是权力运行的基本方向，更是开展权力监督与制约的重要条件。具有民主性的制度，往往是经过集思广益、充分讨论而形成的共识，因而具备充足的民意基础，能为社会成员共同遵守。二是科学性。一种好的制度，必然是结构合理、体例完备的科学体系。三是权威性。即制度对于其实施对象要有强制性的约束力，能得到较好的遵循。在明确制度之重要性的基础上，必须按照这三个尺度制定好的制度，并且保证制度的有效执行。只有这样，才能为重构政治生态奠定基础。从这个意义上讲，当前最重要的任务就是编织基础坚实、结构合理、体系严密的“制度笼子”，打造能制约、敢制约的制度制约机制，并使权力沿着正确的轨道运行。 2.培育理性政治主体，淳化社会风气 在今天这样一个多元而又浮躁的社会，理性成为一个热词。理性的高频率使用，实际上传递的信号是——在一些问题上，有些人正在走向非理性。不过，值得庆幸的是，在经历过“杀死苏格拉底”的嘶叫和法国大革命激进主义的狂飙之后，人们对非理性一直保持着警惕，对理性始终心存期盼。 营造有利于权力监督与制约的政治生态，同样需要理性。但这里的理性不是经济学意义上的“权衡”和“算计”，而是政治学意义上冷静的态度、认真的研判、积极的行为，遇事讲道理，行事尙理智。韦伯将人的行为分为理性行为和非理性行为两大类型。随后，他又把理性区分成价值理性(实质理性)和工具理性(形式理性)。“价值理性是一种主观和理性，是关于不同的价值之间逻辑关系的认识和判断。在社会行动上，价值理性表现为行动者的行动是由纯粹的信仰所决定，与能否成功无关；工具理性是一种客观合理性，是关于不同事实之间因果关系的判断。在社会行动上，工具理性表现为行动者只考虑手段对达成目的的可能性。”[11](P90)作为对权力进行监督制约的依托力量，政治主体的理性态度关乎着能否产生理性行为，能否对权力运行形成正常的认知判断，进而做出相应地监督与制约。一定程度上讲，前述所讨论的社会廉洁价值观缺失、圈子腐败横行、政治生活庸俗化都与政治主体理性不足直接相关。 基于此，需要着力培育具有公共理性的政治主体。公共理性包含政府理性和社会理性。前者意味着各级官员要审视自己手上权力的来源和本质，要有“法无授权不可为”的权责意识，并真正严格约束用权。后者意味着要培育公众的政治参与意识，并提升其参与技能，要意识到权力监督制约与其生活密切相关，而不是毫无关联。 3.坚持推进法治，优化生态软环境 “法治作为规范和限制政治权力以使其更好地服务于社会与民众的制度性安排，同样具有生态系统的某些特性，法治是一种良好的政治生态。”[12]在政治生态中，政府权力和公众权利是其两极。在博弈过程中，无论谁过强或过弱，都会影响政治生态的正常建构。因此，对于政治生态建设而言，如何实现二者之间的平衡乃是关键。法治的精髓要义正在于规范权力和保护权利。实践证明，公众为了更好地保护自身权利才授予政府权力，权力只不过是一种工具或手段，权利才具有本体意义。依靠法治来限制政府权力，进而促进权力与权利之间的动态平衡，被证明是迄今为止最为有效的权力制约模式。 以此观之，就要在推进法治进程中实现政治生态的优化。总体上看，这里有两点要注意：一是注重保障公众的权利。何以保障公众权利?民主是人类的共同价值追求，也是世界发展潮流，而民主一直与法治同行。“真正实现人民当家做主，是社会主义民主政治的本质和最大优势。”[13]因而，要通过立法完善民主制度，搭建民主参与平台，健全民主表达渠道，为公众保护自身权利、制约权力提供软环境。二是要明确权力边界。权力过分集中，必然导致权力滥用、滥权妄为。因而，要通过立法实行合理分权，实现科学的权力架构，不仅要划定政府与市场、社会的边界，明细政府该做什么、不该做什么，而且还要真正实现决策权、执行权、监督权的分离和相互监督。 4.抓住重点和关键，提高选人用人公信度 政治生态依靠人来营造。人出了问题，生态自然受到影响。在政治实践中，公众往往将选人用人看作评价政治生态的直接标尺，选人用人风气正，则认为政治生态良好，反之则认为政治生态恶化。从披露的一些案件来看，一些干部从好官走向污吏，大多因为三个“人”：选人、商人和情人。前者是最直接的用人腐败，后两者实际上最终也会通过官商勾结和权色交易而干预用人。一旦用人出现腐败，最终也会影响决策。政治运行的主要环节就是人和事。人出了问题，事情自然干不好；事情办砸了，人自然逃不了干系。这两者相辅相成，而一旦这两者都被扭曲了，也就意味着政治生态受到了严重污染。当前的突出问题正是选人用人出现了偏差。“买路贿官”、“买裙派官”、“带病提拔”、“暗箱操作”、“暗箭伤人”等现象构成破坏政治生态的重要推手。 因而，要从树立正确的用人导向、扩大民主参与度、增强过程透明度、保障结果满意度、培育文化认同度等层面着力构建科学和合理的选人用人机制，进而营造风清气正的政治生态。具体而言就是增强干部工作的公开性和透明度，让选人用人权在阳光下运行；不断完善干部考核评价办法，真正建立一种优才胜劣才的淘汰机制，为干部选拔任用提供科学依据；切实加强监督，加大对选人用人不正之风的查处力度，狠刹歪风邪气。