附条件不起诉对精神病人实施轻罪案件的程序分流，本文主要内容关键词为：轻罪论文,不起诉论文,案件论文,精神病人论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国各类精神疾病发病人数的不断上升，各地精神疾病患者肇事肇祸行为时有发生。有资料显示，我国精神病患者的肇事率为10%[1]。针对如此频繁发生的精神病人实施危害社会行为的案件，我国现有法律还没有规定足够的应对措施。虽然刑法规定了强制医疗制度，但是适用对象仅限于无刑事责任能力精神病人实施严重危害社会行为的案件，而且制度本身也存在过于原则和法制化水平不高的问题。至于限制刑事责任能力精神病人实施犯罪的案件，我国刑法第18条第3款只原则规定可以从轻或者减轻处罚。事实上，对限制行为能力精神病人实施犯罪的，完全可以根据犯罪行为的轻重，分别采取不同的程序处理措施。对于限制行为能力精神病人实施轻微犯罪的案件，许多国家都利用附条件不起诉制度将精神病人从刑事诉讼程序分流出去，要求其接受精神治疗。这样做既消除了社会危害性，实现了特殊预防的目的，同时也避免了对实施轻罪精神病人适用短期自由刑可能产生的种种弊端。
附条件不起诉制度并非专为分流精神病人而设，但附条件不起诉的适用对象是否包括精神病人，则更能反映一个国家刑罚目的观从报应刑到目的刑转变的程度，以及刑事诉讼程序为精神病人这类特殊主体提供程序性保护的完备程度。在英国的苏格兰地区，利用附条件不起诉制度对轻罪案件进行程序分流的探索就是从精神病人实施轻罪案件开始的，日本的缓起诉制度、美国检察官的附条件不起诉裁量权也适用于精神病人实施轻微犯罪案件的程序分流。我国现行刑事诉讼法还没有设立附条件不起诉制度。在各地检察机关已经开展的有关附条件不起诉的试点工作中，附条件不起诉的适用对象主要限定为涉嫌实施轻微犯罪的未成年人，或者犯罪情节轻微、社会危害性不大的初犯、偶犯，并没有明确将实施轻罪的精神病人纳入附条件不起诉的适用范围。因此，深入研究附条件不起诉对精神病人实施轻罪案件程序分流的理论基础，考察各个国家、地区的相关立法和实践，对构建我国附条件不起诉制度，完善肇事、肇祸精神病人的权利保障制度，具有重要的理论价值和实践意义。
一、以附条件不起诉对实施轻罪精神病人进行程序分流的必要性
附条件不起诉①是检察官自由裁量权的重要组成部分，对精神病人实施轻罪案件作附条件不起诉处理既是诉讼经济原则的要求，也符合精神病人权利保障和相关刑事政策的要求。
1.符合起诉便宜主义的要求
起诉便宜主义是检察官行使包括附条件不起诉在内的自由裁量权的重要理论基础之一。它是在弥补起诉法定主义缺陷的基础上发展起来的。在实施严格的起诉法定主义时代，检察官不区分犯罪行为的性质以及情节轻重，一律将案件起诉到法院，在实现罪刑法定原则的同时，也给整个刑事司法系统造成沉重的负担和压力。“二战”以来开展的西方刑法改革运动逐渐形成了“轻轻重重”这样两级化的刑事政策。对“轻轻”的刑事政策作广义的理解，即包括各种非刑事化策略，起诉便宜主义就是通往非刑事化的途径之一。“便宜原则，是指准许检察官依其‘裁量’来决定案件是否提起公诉。亦即，纵使案件合乎起诉要件，检察官也可以依照合目的性的考量，自行权衡案件‘宜否’提起公诉”[2](P.46)。起诉便宜主义的确立为检察官行使附条件不起诉裁量权提供了理论依据。检察官对实施轻罪的精神病人适用附条件不起诉，在被不起诉人同意接受并履行检察官附加的义务之后，即作出不起诉的处理决定，案件不再进入正式的审判程序，这样做减轻了法院的审判压力，节约了司法资源，符合起诉便宜主义的要求。
苏格兰检察制度②建立的较早，对轻微犯罪案件处理机制的探索也较早，而这种探索就是从如何对有精神障碍的人建立起诉替代机制开始的。为了减轻检察机关和法院的工作压力，以起诉替代措施解决大量增长的轻微犯罪案件，苏格兰1977年设立斯图尔特委员会(Stewart Committee)③，着力进行相关改革试点。在斯图尔特委员会的第二份报告中，明确建议将有精神障碍的、实施了轻微危害行为的人从普通刑事诉讼程序中转处出去，让其接受治疗。实际上，在斯图尔特委员会作出这项建议之前，检察官偶尔也会用“接受精神疾病治疗”取代起诉程序，但是对这种做法的性质并不明确，认为只是一种非正式的处理方式。斯图尔特委员会试图通过自己的努力，使以转处的方式处理精神病人实施轻微危害行为案件更经常化，转处方式本身更规范化，委员会建议设立正式的、能被认可的程序，使违法者同意接受和继续进行医学治疗，以取代起诉。
在日本，据法务省刑事局资料，1986年(昭和61年)至1990年(平成2年)，检察官根据其刑事责任能力判断，而决定不起诉的心神丧失的犯罪嫌疑人有2041名，决定缓期起诉的心神耗弱的犯罪嫌疑人有1607名，而同期经审判决定无罪的心神丧失的被害人和决定减刑的心神耗弱的被告人仅各有27名和354名[3]。
2.刑罚个别化原则的要求
刑罚个别化的基本含义是根据犯罪人的个人情况，有针对性地规定和适用相应的刑罚，以期有效地教育改造罪犯，预防犯罪的再次发生。“刑罚个别化通过法律上的个别化、裁量上的个别化、处遇上的个别化三个方面实现”[4](P.11)。检察官对实施轻罪的精神病人适用附条件不起诉，实现了裁量上的个别化和处遇上的个别化，符合刑罚个别化原则的要求。狭义的刑罚权只能由法官行使，但是由于检察官在对案件作附条件不起诉处理时，所采用的起诉替代措施本身具有处罚和制裁的性质，因此在斟酌决定给予犯罪人何种“制裁”时，也要考虑法官决定适用刑罚时考虑的事项和遵循的原则。对实施轻罪的精神病人来说，首先因为他实施的是轻罪，所以检察官行使裁量权对其作附条件不起诉处理，这是裁量上的个别化；又因为他是精神病人，所以决定对其适用起诉替代措施，要求其接受精神治疗、心理咨询等，符合处遇上的个别化原则。两者综合起来，附条件不起诉适用于实施轻罪的精神病人实现了刑罚个别化。
3.符合精神病人权利保障的要求
精神病人的处遇在犯罪人处遇的理论与实践中是一个特殊问题，“精神障碍犯罪人都是精神障碍者，其中一些还是严格意义上的病人。对这些犯罪人，应当给予医疗。这样做，一方面是刑罚人道主义的要求；另一方面，对其中在精神障碍支配下犯罪的犯罪人，只有给予医疗，才能从根本上消除他们犯罪的原因。于是就产生了执行刑罚与医疗的关系问题”[5](P.812)。世界范围内对有服刑能力的精神障碍犯罪人所采取的处遇措施有两种，一是“医疗模式”，即在监狱内执行刑罚的过程中，对犯罪人的精神障碍进行矫正和治疗。这种模式的设立以弗洛伊德学说为基础，将犯罪视为疾病，犯罪人视为病人，认为矫正的目的不是为了惩罚犯罪人，而是为了改变他们的缺陷人格，因而犯罪人处遇制度在整体上具有医疗色彩。但是由于医疗模式没有提供令人信服的说明犯罪人是病人的科学依据，忽视了刑罚对犯罪的抑制作用，最后被“公正模式”所取代。二是将有精神障碍的犯罪人送入专门的机构进行矫正和治疗。这两种模式都在不同程度上关注到了犯罪人的精神状态，并给予了不同程度的医疗救治。但是医疗模式产生于20世纪初至70年代，保安处分则产生于19世纪末20世纪初，两种模式产生的时代背景已经发生变化，非刑罚化已经成为新的刑罚发展潮流。1999年联合国《非拘禁措施最低限度标准规则》倡导各国主管当局应广泛适用监禁替代措施，以尽可能避免适用监禁刑，并协助罪犯早日重返社会。在刑罚改革的大背景之下，对精神病人的权利保障也不应该仅仅停留在审判阶段处遇措施的适用以及刑罚执行过程中对有精神障碍的犯罪人给予精神治疗的水平上，而是应该在侦查、起诉、审判到执行等各个阶段设置“出口”，将符合条件的犯罪嫌疑人、被告人从普通的刑事诉讼程序中分流出去，实现对精神病人的程序性救助。但现实情况是，有太多的精神病人因为较轻微的危害行为而被起诉和被判入狱，为了改变这种现状，世界卫生组织在精神卫生立法资源手册第15条中规定，各国“精神卫生立法可通过将精神障碍从刑事司法体系转移到精神卫生医疗体系来预防和逆转这种趋势。立法应当允许在刑事程序的所有阶段进行这种转移——从患者刚被警察逮捕和拘留，到刑事调查和处理的全过程，甚至到患者因刑事犯罪而服刑以后。”联合国非拘禁措施最低限度第5条第1款也规定，“对轻微犯罪案件，检察官可酌情处以适当的非拘禁措施。”附条件不起诉是在起诉阶段将实施轻罪的精神病人从普通刑事诉讼程序转移出去，同时要求其接受精神治疗和心理咨询、辅导，既符合非监禁化刑事政策的要求，也使犯罪人的精神疾病得到治疗，符合对精神病人权利保障的要求。
4.社会防卫的要求
处理精神病人实施危害社会案件必须注重在保护精神病人的权利与保护全体公民的权利之间合理平衡，但有时候两者之间确实会存在明显冲突。当精神病人由于判断能力受损而实施危害社会的行为时，法律既应当考虑到保障精神病人个人自由免受不必要的限制，同时也应当考虑到社会保护全体公民免受伤害以及维护公众安全、健康、秩序的责任。检察官之所以在附条件不起诉中设置义务，要求被附条件不起诉人参与治疗项目，接受精神治疗，也是为了实现社会防卫的目的。尽管这些治疗项目、心理咨询、辅导是以被附条件不起诉人自愿接受为前提，但是一旦接受这些义务，被不起诉人则必须按要求定期参加治疗项目，接受心理咨询、辅导，并在治疗、咨询结束后接受评估。如果因为精神病人实施的是轻罪就直接作不起诉处理或者由法院判决适用短期自由刑，那么可能导致其再次实施同样性质的犯罪，或者因为精神状况恶化而实施更严重的暴力犯罪等。因此，附条件不起诉利用有可能再次起诉所产生的约束力，要求实施轻微危害行为的精神病人接受治疗，而不是因为危害行为轻微就直接对其作不起诉处理，实现了社会防卫的目的。
二、附条件不起诉对精神病人实施轻罪案件程序分流的适用
附条件不起诉是检察官处理轻微犯罪案件时采取的起诉替代措施。之所以专门研究附条件不起诉对精神病人的程序分流，主要基于这类行为主体的特殊性。如果说刑事责任理论的出现和发展在刑罚的适用上给予精神病人以特殊的权利保障，那么检察官在起诉阶段对精神病人的分流则是以刑事诉讼程序实现了对实施轻微犯罪精神病人的救治。从各国情况看，对精神病人适用附条件不起诉并没有专门的立法，有关附条件不起诉的适用范围、适用条件以及救济、制约机制的一般规定同样适用于精神病人。但是司法实践中，由于精神病人这一刑事责任主体所具有的特殊性，使得检察官在利用附条件不起诉进行程序分流的每个诉讼阶段，都要结合这种特殊性进行刑事诉讼活动。因此，从立法和司法结合的角度考察各个国家、地区对精神病人适用附条件不起诉的情况，更有实践价值。总结各国立法、司法情况，检察官在对精神病人适用附条件不起诉时，着重从以下几个方面进行考虑：
(一)对实施精神病人的程序分流通常在诉讼程序的较早阶段进行
在诉讼程序的较早阶段即对精神病人进行程序分流是各国、地区通常采用的做法，其作用有两个，一是尽早解除精神病人的羁押状态，防止因为羁押而造成精神病人精神状况的恶化；二是节约司法资源。在美国这样的西方发达国家中，精神障碍者占被捕者的绝大多数，且经常是因轻微罪行被逮捕。受到刑事指控而被关押在看守所里的精神障碍者往往因为巨大的压力而导致精神状况日益恶化，同时这些在羁押状态下的精神障碍者，也会严重威胁那些本来已经过分拥挤的看守所的秩序和安全。为此，美国许多法院、检察院都设立了精神健康审查部门。“在初次到庭时，检察官可能要求被告人必须接受精神病治疗和药物治疗，以作为审前释放的一个条件。精神健康审查可能引发进行一项法院指令的精神检验，以决定被告人是否有能力接受审判。检察官可能运用审查结果，不追究被告人的刑事责任。例如，检察官说服被告人寻求自愿的精神病治疗而不予起诉。另一些案件，检察官则可能将非自愿的被告人交托给精神病院，不予刑事控诉”[6](P.226-227)。在英国的苏格兰地区，尽管认识到检察官在对精神病人适用附条件不起诉时实际承担着准司法官④的职能，对精神病人还要作出准医学性质的判断，但检察官仍然会在诉讼的初期阶段根据自己的经验判断，将不适合起诉、但需要得到帮助的人筛选出来，送入适当的机构中。该机构经过评估后再决定是否接受该被分流的人，并将情况报告给检察官，由检察官作出是否起诉的决定。⑤
附条件不起诉在性质上属于附带惩罚的诉讼中止，检察官利用附条件不起诉制度裁量处理案件，实际上履行了准司法官的职能。但是法官作出判决所适用的诉讼程序更加完整，要经历侦查、起诉、审判等整个诉讼阶段，如果是对精神异常的人进行个别化司法，还要依赖专业的精神医学专家对精神病人的精神状况进行准确评估，以确定精神病人的刑事责任能力。在刑罚执行制度较为发达的国家，法官在判决前还能得到由缓刑官、社会工作者或者其他熟悉犯罪人情况的人提交的报告，帮助法官作出判决。相比之下，检察官在利用附条件不起诉制度行使准司法职能时，虽然也要参酌法官判决时需要考虑的事项，也要得到缓刑官以及相关社会组织的帮助，但是在实际运作过程中，经常都是凭着经验和直觉对案件进行程序分流处理。只要有合适的分流计划，有适当的组织能够接受并为犯罪人提供适当的心理帮助和精神治疗，检察官即作出附条件不起诉的处理决定。这种做法势必对司法的公正性造成冲击，但却实现了快速审判，符合诉讼效率的要求，而后者正是赋予检察官包括附条件不起诉在内的自由裁量权的价值基础之一“因为显而易见，只有当追究刑事责任的机关没有义务查明全部案情时，诉讼经济的目的才能够实现”[7]。但是，检察官在附条件不起诉中所采用的起诉替代措施虽然不具有“刑罚”的属性，但毕竟属于实质意义上的“制裁”，为了防止在效率的追求过程中过分偏离公正准则，检察官在利用附条件不起诉对精神病人实施轻微犯罪案件进行程序分流时，必须符合下列程序要求：
1.要综合考虑犯罪人的刑事责任能力和犯罪行为的严重程度
附条件不起诉作为实现非刑事化政策的一项重要措施，其适用对象主要限定在轻微犯罪案件上。但并非所有轻微犯罪案件都可以适用附条件不起诉，能否适用还必须综合考虑犯罪人、犯罪情节、被害人补偿等因素。从各国相关规定看，综合精神病人犯罪案件的各种因素之后，附条件不起诉精神病人犯罪案件程序分流的范围主要限定在限制刑事责任能力精神病人实施轻罪案件上。日本刑事诉讼法第248条规定，“根据犯人的性格、年龄以及境遇、犯罪的轻重以及情节和犯罪后的情况，没有必要追诉的时候，可以不提起公诉。”对“这些内容加以大致区分的话，包括与犯人有关的事项、与犯罪本身相关的事项，以及犯罪以后的事项三类……起诉与否要综合考虑以上各项要素而决定”[8](P.179)。以此为依据，日本检察官在综合考虑犯罪人的精神状况和犯罪行为的轻重之后，会分别情况作出不同处理。如果属于心神丧失，检察官可以作出不起诉的处理决定；如果属于心神耗弱，检察官可以决定缓期起诉，即适用附条件不起诉。⑥也就是说，只有在精神病人实施的是轻罪，同时具有限制刑事责任能力时，检察官才可以考虑适用附条件不起诉制度。因为完全刑事责任能力精神病人实施危害社会行为的应当给予正常处罚；无刑事责任能力精神病人对其行为不负刑事责任，不应予以刑罚处罚，必要时可以适用强制医疗。只有限制刑事责任能力精神病人既需要处罚，但同时具有减轻处罚情节，可以适用附条件不起诉进行程序分流。
2.案件证据必须充分
检察官作出的附条件不起诉决定在性质上属于有条件地中止诉讼，尽管存在再行起诉的可能性，但实际上，由于大多数案件都以诉讼终止结束，因此，从程序公正的角度出发，检察官在以附条件不起诉处理案件时，必须对案件的证据情况进行审查，否则在诉讼程序的较早阶段即对案件作出处理，难逃草率、不公正之嫌。审查的标准主要看案件证据是否充分，至于充分到什么程度，各国的规定各不相同。英国皇家检察官准则第8条第5款规定，对检察官准备利用附条件警告(conditional caution)⑦进行起诉分流的案件，证据必须充分到如果附条件警告被拒绝或者违法者没能履行警告之上附加的条件，也能证明案件具有定罪的真实前景和起诉符合公共利益的程度，即检察官可以利用这些证据再行起诉。这样规定就是在监督检察官，防止其通过适用附条件不起诉消化案件，怠于履行起诉职责。
3.要采取适当的处遇措施
虽然对实施轻罪的精神病人所采取的处遇措施不是刑罚，但是由于处遇措施本身具有一定程度的强制性，因此在适用时，也要遵循一定的原则，受到一定的限制。(1)要符合适当性原则。各国法律并没有规定采取处遇措施的上限，这里的界限是通过“适当性原则”体现的。依据适当性原则，检察官对义务内容、义务履行时间的规定要与精神病人实施的轻微危害社会行为相适应、成比例。(2)要有时间上的限制。依据这两项基本原则，检察官对精神病人适用附条件不起诉时，所采用的处遇措施主要是将精神病人分流到相关的社会组织中，由这些社会组织对精神病人开展精神治疗和心理辅导。这样的处遇措施没有达到强制入院治疗的强制程度，但同时又以附加义务的形式要求犯罪嫌疑人必须接受精神治疗，与家庭监管相比又有一定的强制性，符合适当性原则的要求。我国台湾地区刑事诉讼法就规定检察官在缓起诉义务所课处的“制裁”中可以附加：“……精神治疗、心理辅导或其他适当之处遇措施”[2](P.62)，该制裁措施显然适用于有精神疾病的犯罪嫌疑人。除此之外，检察官在附条件不起诉决定中要求实施轻微危害行为精神病人接受精神治疗的时间相对较短，一般为3个月以上，最多不超过1年。苏格兰规定实施轻罪精神病人被分流到相关组织后，接受精神治疗的时间为6到8个月。⑧
4.要取得本人的同意
与其他案件一样，检察官准备对精神病人实施危害社会行为作附条件不起诉处理的，必须先取得被附条件不起诉人本人的同意。检察官的附条件不起诉决定具有诉讼中止的效力，只要被附条件不起诉人完成检察官在条件中设置的义务，诉讼程序将终止，被附条件不起诉人由此避免了因等待和接受审判而承受的压力。但是接受检察官附条件不起诉决定就等于放弃了得到公平审判的权利，放弃了得到无罪判决的机会，而且完成检察官所设置的带有治疗、修复性质的义务也要假以时日，并受到一定程度的约束。所以在检察官作出附条件不起诉决定之前，必须取得精神病人本人的同意。
5.要得到律师的适当帮助
同意接受检察官附条件不起诉的处理决定使被附条件不起诉人的权利受到影响，因此必须保障被附条件不起诉人了解同意接受检察官处理决定的后果，而获得律师的适当帮助就是其中一个重要途径。德国、日本、美国等国家都规定，在作出附条件不起诉决定之前，应该提供与律师协商的机会，该规定同样适用于精神病人犯罪案件。
6.要建立审查和救济机制
虽然检察官的附条件不起诉决定仅仅有中止程序的效力，但是由于其中涉及对被附条件不起诉人的权利处置，所以必须建立审查和救济机制，以制约检察官的起诉裁量权。由于附条件不起诉决定是以同意接受检察官在附条件不起诉中设置的义务为前提，因此，被附条件不起诉人对检察官不起诉裁量权最直接的制约方式就是拒绝接受检察官程序分流的决定，案件随之进入正式的审判程序。另外一种制约机制就是由法院最终决定是否适用附条件不起诉。
(二)要有提供精神救治的社会组织参与其中
“随着刑罚改革运动的发展，非刑罚化的概念本身又得以扩大。为了用刑法以外的方法处理数量巨大的，同时给法院带来极大负担的轻微犯罪，人们努力争取公共的和私人的帮助以及利用协调和调解程序，并且通过非官方机构和团体的介入，避免使冲突诉诸刑事诉讼。这一潮流在美国被称作转处，在加拿大被称作‘非司法化'”[9](P.356)。正是在以转处实现非刑罚化的大背景下，检察官利用附条件不起诉制度，将提供精神救治的社会机构、团体和组织引入到轻罪案件的处理过程中，实现了诉讼分流和特殊预防的目的。
通常情况下，检察官在诉讼早期阶段对案件初步审查后，认为可以对案件进行分流处理的，就要与可以提供精神健康服务的组织联系，在这些组织进行有关精神状态的评估并向检察官提出相关意见之后，再由检察官作出附条件不起诉的处理决定，并将被附条件不起诉人交给该组织，由该组织对精神病人提供治疗、进行监督。这些提供精神治疗、心理咨询的组织以社区为依托开展精神健康服务工作，服务的内容主要是提供各种有关精神健康方面的咨询、辅导课程，不同于专门提供住院治疗服务的精神卫生机构。在上个世纪八九十年代的欧洲国家中，“作为不起诉的条件，那些有酒精成瘾、毒瘾、精神障碍或者家庭暴力等与他们的犯罪行为直接相关问题的被告人，在审前程序中被处置到各种咨询辅导或者接受帮助的课程中，这样，即使没有求助于法院，这些被告人也得到了积极的处遇”。⑨1984年，英国苏格兰地区第一个针对患有精神病的违法者设计的附条件不起诉方案在格拉斯哥(Glasgow)实施，随后，因弗尼斯(Inverness)和丹地(Dundee)也纷纷建立针对精神病人的转处试点机构。这三个试点机构是苏格兰以心理治疗替代正式起诉机制的雏形。时至今日，这种对精神病人以转处代替起诉的机制已经建立起来，苏格兰现行《检察机关起诉准则》规定检察官可以对有精神疾病的轻微违法犯罪嫌疑人进行转处，要求其接受由专家提供的心理或者生理上的帮助、治疗等。
对一个人的精神状况进行评估需要很强的专业性，仅仅通过一般观察无法得出准确结论，必须要得到专业的精神科医生的帮助。“在美国大约有3万多精神病工作者、一些诊所的心理学工作者参与涉及对犯罪(包括其他不轨行为)的精神病工作”[10](P.125-126)。这些精神病工作者一般都有医学院的高等教育背景，并在专业诊所实习过，所以他们有能力利用自己的医学背景、药物知识、临床经验治疗那些实施了不轨行为和违法犯罪行为的人。当然，精神科医生的评估不能代替检察官在法律上的判断。犯罪学家莫纳汉认为，应当“由刑事司法官员来负责作出是否采取官方行动的决策，而心理学家和精神病学家的作用则是提供作为这些决策依据的准确信息”[11](P.94)。
(三)要有警察的密切配合
检察官在审查起诉过程中主要通过两个渠道找出精神状况存在问题的犯罪嫌疑人，一是通过自己接触和观察发现；二是通过审查警察移送的案卷材料发现。相比之下，后者是最主要的渠道。在美国、英国的苏格兰地区等实行附条件不起诉分流轻罪案件较早的国家中，检察官往往都是先从警察移送的案件中获得有关犯罪嫌疑人精神状况的初步信息，然后再依据相应程序决定是否适用附条件不起诉。与检察官相比，警察具有丰富的实践经验。他们有机会在案发现场直接接触犯罪嫌疑人，在某人因为扰乱公共秩序而被警察抓捕的案件中，他们甚至直接目睹或者受到犯罪嫌疑人具有攻击性或者失控行为的威胁，因此得到了更多直观判断犯罪嫌疑人精神状况的机会。英国阿伯丁大学(Aberdeen University)法学教授彼得达夫(Peter Duff)对苏格兰的试点城市因弗尼斯市、丹地市、伯斯市的情况进行调查后得出结论，除了检察官自己亲自观察和发现患有精神疾病的犯罪嫌疑人之外，能否发现这类犯罪嫌疑人并为其提供适当的医疗服务很大程度上取决于警察提供的相关证据和信息。达夫教授发现，在由检察官以附条件不起诉形式对实施轻微危害行为精神病人实施精神分流的总共71起案件中，警察的报告起决定作用的有60起。库克(Cooke)教授在研究格拉斯哥(Glasgow)对精神病人进行的程序分流时也发现了相似的现象，并得出结论，认为警察的报告是任何程序分流计划的关键。
三、我国利用附条件不起诉制度对实施轻罪精神病入程序分流的制度构建
(一)我国审前阶段对实施轻罪精神病人进行程序分流的现状
我国刑事诉讼法目前还没有确立附条件不起诉制度，但是依据我国现行立法，审前阶段也可以对实施轻罪的精神病人进行程序分流。首先，我国刑事诉讼法第142条第2款规定了酌定不起诉制度，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。酌定不起诉裁量权同样适用于精神病人实施轻罪的案件，只要是限制刑事责任能力的精神病人，其实施的危害社会行为构成犯罪，且属于轻罪，犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，检察官可以作不起诉决定。对于无刑事责任能力的精神病人来说，无论其实施的危害行为是轻还是重，由于其缺乏辨认和控制自己行为的能力，所以不涉及利用酌定不起诉裁量处理的问题，检察官可以直接依据刑事诉讼法第142条第1款，行使法定不起诉裁量权。其次，由于我国罪刑结构与其他国家相比所具有的特殊性，使得在两大法系国家由检察官依据自由裁量权处理的大量轻罪案件，在我国都由警察分流处理了，精神病人实施轻微犯罪的案件也一样。依据我国的罪刑结构理论，违法和犯罪行为之间存在本质区别，“没有危害性，就没有犯罪；社会危害性没有达到相当的程度，也不构成犯罪”[12](P.47)。不构成犯罪，尚不够刑事处罚的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，通过与国外刑法典相比较就会发现，我国公安机关依据治安管理处罚法处罚的违法行为很多相当于国外刑法中规定的轻罪、违警罪。这也就是说，在国外可能由检察官依据起诉裁量权处理的案件在我国则由警察作治安管理处罚的决定。具体到精神病人实施轻微危害行为的案件，治安管理处罚法第13条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。”正是以此为依据，由精神病人实施的、在两大法系国家属于轻罪的危害社会行为，在我国由警察分流处理了。
(二)存在的主要问题
1.检察机关主要依据精神病人的刑事责任能力作出是否起诉的决定，至于犯罪行为的轻重并非检察官行使起诉裁量权的主要依据
检察机关在审查起诉阶段主要依据精神病人刑事责任的有无对案件作出不同处理，构成犯罪的，大多依法提起公诉，而不是从诉讼经济原则和刑事政策的角度出发，依据精神病人实施危害社会行为的严重程度进行程序分流处理。依据人民检察院刑事诉讼规则，人民检察院在审查起诉过程中，如果发现犯罪嫌疑人有患精神病可能的，应当依照有关规定对犯罪嫌疑人进行鉴定。犯罪嫌疑人的辩护人或者近亲属以犯罪嫌疑人有患精神病而申请对犯罪嫌疑人进行鉴定的，人民检察院也可以依照人民检察院刑事诉讼规则的有关规定对犯罪嫌疑人进行鉴定，并由申请方承担鉴定费用(参见人民检察院刑事诉讼规则第255条)。经鉴定后，如果认定犯罪嫌疑人有刑事责任能力，并且犯罪事实清楚、证据确实充分的，人民检察院应当依法提起公诉；如果认定犯罪嫌疑人无刑事责任能力，人民检察院应当作出不起诉决定。由此看出，检察官对精神病人是否起诉主要依据刑事责任能力，至于犯罪行为的轻重并非考虑的主要因素。
2.检察机关起诉裁量权不完善，附条件不起诉裁量权缺失，酌定不起诉适用的范围以及发挥的作用十分有限
具体到精神病人犯罪的案件上，尽管检察机关对实施轻罪的、限制刑事责任能力的精神病人可以适用酌定不起诉进行分流，但是一方面，酌定不起诉在司法实践中适用的比例很小，发挥的作用有限；另一方面，适用酌定不起诉制度对精神病人实施轻微犯罪的案件进行程序分流，不能有效满足对实施轻罪精神病人进行救治的需要。根据人民检察院刑事诉讼规则第291条，检察机关对实施轻罪的精神病人利用酌定不起诉程序分流之后，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。但是仔细研究后就会发现，列举的这些非刑罚处罚方法要么具有惩罚性质、要么具有赔偿性质，就是没有救治性质的处罚措施。对实施轻罪的精神病人来说，只有适用能够提供精神救治的非刑罚处罚方法，才能实现特殊预防的目的。另外，由于检察机关是在酌定不起诉作出之后，再决定适用非刑罚处罚方法的，被不起诉人本人是否切实履行非刑罚处罚不影响不起诉决定的效力，因此对被不起诉人产生的约束力不大。附条件不起诉制度能够解决酌定不起诉在适用中存在的这些问题，但是又存在立法缺失的问题。
3.由公安机关直接处理精神病人犯罪案件，不符合程序公正的要求
在我国，精神病人犯罪案件主要由公安机关处理。人民警察法第14条规定：公安机关的人民警察对严重危害公共安全或其他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。对于精神病人实施具有社会危害性，但是依照刑法尚不够刑事处罚的，由公安机关依照治安管理处罚法给予治安管理处罚。公安机关处在打击犯罪的第一线，最早接触犯罪事实，对于精神病人实施危害社会行为所造成的危害程度、实施危害社会行为当时的精神状态有更直观的认识。但是，作为侦查机关，其主要任务是侦破案件和打击犯罪，追诉者地位决定了它在案件处理过程中可能缺乏客观、中立性，而客观、中立则是程序公正这一刑事诉讼基本原则的要求。公安机关在精神病人实施危害行为发生时，可以采取紧急措施，但是对案件最后进行处理时，还是应该由更加客观中立的机关负责。从世界各国刑事法治发展趋势来看，这一职责主要赋予检察官，由负有客观中立义务的检察官履行审前阶段程序分流、处理案件的职责。
4.对肇事、肇祸精神病人提供精神救治的渠道单一，没有建立多元化的救治、服务体系，影响程序分流的适用
从现行立法来看，对实施危害社会行为精神病人的救治渠道主要有两条，一是由监护人、家属负责看管、治疗，二是实施强制医疗。由于对监护人、家属履行责任情况缺乏监督，所以能否给予精神病人适当治疗因每个家庭的情况而异。事实上，由家庭提供精神救治这个渠道所发挥的作用有限，以至于时常发生精神病人被家人长期禁锢或者流浪街头无人看管的情况。强制医疗在我国的立法和司法实践中主要作为一种特殊的社会救治措施存在，但是由于这种救治措施对人身自由有很大的强制性，所以主要适用于精神病人实施严重犯罪的案件，实施轻微犯罪的精神病人不可能通过这种方式得到救治。从其他国家的经验来看，如果要想加大对肇事肇祸精神病人的救治力度，必须拓宽提供精神救治的渠道，建立多元化的救治、服务体系。除了要建立具有社会福利性质的社区康复机构之外，还要将能够提供精神救治的社会组织引入到肇事肇祸精神病人的救治中来。只有社区康复机构、社会组织建立并有效发挥作用，实施轻罪精神病人被分流到这些机构、组织之后才能得到合理救治，检察机关对这类精神病人行使起诉裁量权才能有保障。
(三)利用附条件不起诉对实施轻罪精神病人进行程序分流是破解难题的关键
为了解决对轻罪精神病人进行程序分流所遇到的这些难题，我们应该借鉴其他国家的做法，在设立附条件不起诉制度时，明确将精神病人纳入附条件不起诉的适用范围，并且针对精神病人这一刑事责任主体的特殊性，在适用程序上作出特殊规定，同时建立相应的制度措施，保障检察机关附条件不起诉裁量权的行使。
1.检察机关利用附条件不起诉对精神病人实施轻微犯罪案件进行程序分流的，必须符合附条件不起诉的一般条件和程序要求
检察机关对精神病人适用附条件不起诉的案件，必须有充分的证据；要取得被附条件不起诉人本人的同意；要有律师的适当帮助；履行不起诉附加的义务要有时间上的限制；对检察机关的不起诉决定要利用内部和外部机制进行监督、制约。
2.检察机关只能利用附条件不起诉制度对限制刑事责任能力的精神病人实施轻罪的案件进行程序分流
“具有限制刑事责任能力”和“实施轻罪”是检察机关适用附条件不起诉对精神病人进行程序分流的两个必备条件，缺一不可。轻罪和重罪是外国刑法对犯罪行为基本的划分方法。我国刑法虽然没有明确规定重罪和轻罪的划分，但是根据刑法的立法精神，司法实践中普遍将依照刑法规定应判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的犯罪行为视为较轻的犯罪，即法定最高刑为3年以下有期徒刑的犯罪可以视为轻罪。这一标准同样适用于精神病人犯罪案件，即只有在精神病人实施法定最高刑为3年以下有期徒刑的犯罪时，才能考虑适用附条件不起诉进行程序分流。
我国刑法对实施危害社会行为的精神病人分完全无刑事责任、完全负刑事责任、限制刑事责任三种情况区别对待。对于完全无刑事责任的精神病人，我国刑法第18条第1条载明：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令其家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗。”完全负刑事责任的精神病人是指行为时其责任能力完备，根据责任能力与刑事责任相适应的原则，对这样的精神病人依法负完全的刑事责任，不能因其精神障碍而减免刑罚。依据我国刑法第18条的规定和有关的司法精神病鉴定实践及司法实践经验，应完全负刑事责任的责任能力完备的精神病人主要包括两类，即精神正常时期的“间歇性精神病人”和大多数非精神病性精神障碍人。第三种情况是指限制刑事责任的精神病人，又称减轻(部分)刑事责任的精神障碍人，依据刑法第18条第3款，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。我国刑法有关精神病人刑事责任能力的规定与各国对精神病人刑事责任能力的划分和处理基本一致，因此，将附条件不起诉的程序分流对象限定在具有限制刑事责任能力的精神病人上，与我国刑法有关精神病人刑事责任的划分和处罚的原则相互一致。
3.检察机关利用附条件不起诉对精神病人实施轻罪案件进行程序分流，必须得到公安机关的配合
如上分析，公安机关对精神病人犯罪案件作出程序性、实体性处理决定不符合程序公正的要求，但是检察机关能否利用附条件不起诉制度对精神病人实施轻罪的案件进行程序分流，很大程度上取决于公安机关的支持和配合。公安机关在移送的案卷材料中，除了要包括有关精神病人实施危害社会行为的证据外，还要提供有关犯罪人精神状况的证据，以引起检察官对犯罪人精神状态的关注，并在诉讼程序的较早阶段即考虑适用附条件不起诉进行程序分流。
4.检察机关对精神病人实施轻罪案件进行程序分流，必须有社会福利性质的社区康复机构以及能够提供精神救治的社会组织参与其中
随着经济社会的不断发展，我们国家对精神病人的权利保障问题越来越重视，针对精神病人的医疗康复体系正在逐步健全。2006年12月通过的《北京市精神卫生条例》提出，北京市要逐步建立以社区康复为基础、家庭康复为依托、精神卫生机构提供专业技术指导的精神疾病康复体系，各区、县人民政府应当根据本辖区的实际需要，规划和建设社会福利性质的社区康复机构，为精神疾病患者提供康复服务。那些实施了轻微犯罪行为但不宜适用监禁刑的精神病人也可以在这样的机构内接受治疗。除了建立以社区康复为基础的精神疾病康复机构之外，我们也应该逐步引入能够提供精神救治的社会组织参与到对实施轻罪精神病人的心理咨询、医疗救治中来，为检察机关利用附条件不起诉对实施轻罪的精神病人进行程序分流提供制度保障。
注释：
①世界上许多国家都采用起诉替代措施处理轻罪案件，但是对这种案件处理机制的称谓却有所不同。德国刑事诉讼法第153条a规定的是附条件不起诉制度，日本、我国台湾地区称为缓起诉制度，而美国则将这种案件处理方式称为“转处(diversion)”，《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》、《少年司法最低限度准则》也规定检察官在起诉阶段对轻罪案件有转处权。缓起诉、转处本质上与附条件不起诉是一致的，都是以义务的履行作为不起诉的条件。
②英格兰和威尔士相比，苏格兰的公诉制度建立较早，《1876年郡治安法院(苏格兰)法》全面赋予检察官起诉刑事案件的职责，而在此之前检察官其实已经在行使刑事案件的公诉权。
③斯图尔特委员会由苏格兰国务卿Rt.Hon.Bruce Millan于1977年设立。该委员会向瑞典、荷兰、法国、挪威等欧洲国家广泛学习，致力于改革苏格兰法院和检察院轻微刑事案件的处理方式，力图在保障被告人基本权利的同时，取代当时以summary prosecution的方式处理案件，以减轻法院面临的审判压力，改善被告人面临的处境，并以更有建设性的方式对被告人进行处置。
④在过去的30年间，西方国家特别是大陆法系国家的检察机关在职能上经历了巨大的转变。许多研究大陆法系国家检察机关职能的学者甚至得出结论，检察机关已经演变成为一个审级，其工作重点是在终止刑事诉讼程序和起诉两者之间作出决定。参见[德]汉斯-耶尔格·阿尔布莱希特：“刑事诉讼中的变通政策以及检察官在法庭审理开始前的作用”，赵阳译，赵又芳校，载《诉讼法论丛》(第3卷)，法律出版社1999年9月版。
⑤Julia Fionda,Public Prosecutors and Discretion:A Comparative Study(2003),Clarendon Press Oxford,p.82.
⑥1931年，日本大审院在一判决中对第39条的含义作了解释：“所谓心神丧失与心神耗弱都是属于精神障碍状态，只不过程度不同而已，即前者指由于精神障碍而使丧失对事物是非善恶的辨认能力，或者由于辨认障碍而致丧失行为控制能力。后者是指由于精神障碍，上述能力虽未达到丧失的程度，而有显著减退的状态。”参见郑瞻培：“日本司法精神医学的历史与现状”，载《国外医学·精神病学分册》1988年第3期。
⑦附条件警告是英国2003年颁布的《刑事审判法》新赋予皇家检察官的一项起诉裁量权，规定在该法第22至27条。该法规定检察官可以对实施某些犯罪的行为人作出附条件的警告。违法者只要在规定的时间内履行了这些条件，检察官将作出不起诉决定。如果行为人无正当理由未能遵守附条件警告所附带的任何条件，则可以就该种犯罪对行为人提起刑事诉讼。……提起此种诉讼时，附条件警告即停止生效。检察官利用附条件警告制度可以对案件进行程序分流。
⑧Julia Fionda,Public Prosecutors and Discretion:A Comparative Study(2003),Clarendon Press Oxford,p.84.
⑨Julia Fionda,Public Prosecutors and Discretion:A Comparative Study(2003),Clarendon Press Oxford,p.36.
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