“9#183;11”事件后欧盟与东盟反恐合作初探，本文主要内容关键词为：东盟论文,反恐论文,欧盟论文,事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“9·11”恐怖袭击发生后，反恐在世界主要大国的外交与安全战略中均被提升至全新的高度。欧盟与东盟作为亚欧区域整合的两大典范，在全方位强化自身反恐措施的前提下，还尝试着进行所谓的“区域间”(Inter-Regional)、“集团间”(Bloc to Bloc)或“跨区域”(Trans-Regional)反恐合作。这不仅是双方关系日趋深化的重要标志，而且也为全球应对以恐怖主义为代表的非传统安全威胁提供了可资借鉴的治理模式。本文尝试对“9·11”事件后两者在反恐领域的合作现状作一探析和评价。
一 合作的必要性与可能性
恐怖主义是全人类最大的公害之一，这早已成为国际社会的共识，“大反恐”①的理念也愈发地深入人心。因此，欧盟和东盟——这两个代表区域整合与人类治理全新模式的一体化组织自然是责无旁贷。首先，从潜在层面来看，“9·11”事件后，“基地”等恐怖组织行动全球化的特征愈发明显，东南亚和欧洲正是其蔓延的两大首选“生存空间”。这一点并不难理解：2001和2003年的两场“反恐”战争过后，在中亚和中东相继受挫的“基地”组织便将视线移至地缘环境复杂、行动成本偏低、伊斯兰文化氛围甚浓、社会痼疾颇多的东南亚，急于将该地区作为其机构及资金的后续藏匿地、中转站和采购点。与此同时，由于欧盟一些成员国政府在“反恐”战争中对美国实行亦步亦趋式的政策，英国与西班牙等欧洲国家不幸成为“9·11”后新一轮恐怖袭击的重点目标。事实上，“基地”组织跨国分支联络密切化的倾向已为欧洲和东南亚官方所证实：欧洲执法机构在长期跟踪调查后认为，被打散的“基地”组织在欧洲重新集结，并建立起严密的“格状网络”——在德国重点进行策划，在西班牙吸收援助资金，在英国招募成员，比利时及荷兰则成为其组织成员的中转地带。②反观东南亚，许多恐怖组织的领导人均于上世纪七八十年代留学中东，或在声援八十年代阿富汗战争时接受过“基地”组织的极端宗教思想和恐怖技能培训，他们往往在回到东南亚后继续接受“基地”组织提供的资金技术支持。例如，本·拉登就曾与菲律宾阿布·萨耶夫组织创始人阿布杜贾拉克·詹贾拉结为至交，还派其内弟前往菲律宾培植“基地”势力。③而制造印尼巴厘岛爆炸案的“伊斯兰祈祷团”头目汗巴利被捕后供认，其许多成员也兼具“基地”成员的身份，两组织还曾多次联合策划并实施恐怖袭击。更有甚者，欧洲与东南亚的“基地”势力还企图直接建立跨区域恐怖联系。印尼政府所掌握的可靠情报显示，在苏拉维西曾存在一个“基地”组织训练营，其成员不仅包括了印尼人、泰国人，还包括不少欧洲人。④毋庸置疑，“军事训练营造就了集体身份认同与共同策略，‘基地’组织的跨国分支得以在雅加达到喀布尔、自杜尚别到汉堡的广袤地区运转起来。”⑤
其次，从事实层面来看，“9·11”后恐怖主义的扩散、连接已经对欧盟及东盟的战略利益特别是公民生命财产安全构成了直接威胁。恩代尔斯及桑德勒两位学者指出：“恐怖分子的网络运作对全球化、技术精密化的世界构成了严峻挑战。然而成为恐怖分子袭击目标的国家却各行其是，……恐怖集团间的通力合作与被袭击国间的各行其是形成了鲜明对比，恐怖分子恰恰利用了被袭击国政府的这一薄弱环节。”⑥例如，东南亚地区特别是马六甲海峡等战略性航道可谓是欧盟利益之所系，但该地区漫长的海岸线、庞杂分布的岛屿以及相对松懈的监管力度偏偏为恐怖主义提供了可乘之机。2005年3月，东盟地区论坛召开的“地区海上安全合作”研讨会上发布的相关资料显示：全球一半的石油和近1/4的货物须经马六甲海峡和新加坡海峡运往世界各地。⑦然而令人担忧的是，“9·11”以来仅马六甲海峡发生的海盗恐怖袭击事件就高达全球数量的一半；⑧与此同时，由于恐怖主义机动性与残酷性等特征的作用，东南亚和欧洲频频发生的各类袭击已对双方公民的生命财产安全造成了直接威胁：菲律宾阿布·萨耶夫极端分离组织曾于2000年4月在马来西亚一处旅游胜地将20名游客扣为人质，其中大多为东南亚人和欧洲人，⑨2002年印尼巴厘岛爆炸案中的罹难者也以美国、澳大利亚、欧洲等西方游客居多。而每次袭击所引发的股市汇率下跌、投资信心低迷、旅游涨势受挫、社会心理动荡等一系列“恐怖连锁综合症”的弊端则更加难以估量，这对致力于通过内部整合以消弭战事、谋求福祉的欧盟和东盟来说，不啻于一种巨大的挑衅与刺痛，因此双方完全有必要携手共同应对这一全球公害。
那么，究竟哪些因素促使相互合作成为双方对抗恐怖主义的可行性路径呢？首要原因是冷战后欧盟和东盟总体关系发生的“量变”与“质变”。仅以双方商品贸易额这一项指标为例，欧盟对东盟的商品出口额就从1980年的70亿欧元升至1990年的180亿欧元，进而又增至2002年的390亿欧元，商品进口额也相应由1980年的70亿欧元激增至1990年的190亿欧元和2002年的610亿欧元，⑩双方商品的进出口额均以超过每十年翻一番的速度增长。此外，双方合作与对话的范围也由最初的商品、关税、技术转让逐步扩展至政治、安全、社会文化、可持续发展等多重领域……以上种种“量变”最终促成了双方关系的“质变”：虽然欧盟较之东盟仍处于双方关系的强势地位，但昔日施教与从属的不平等关系已被较为平等的伙伴关系所代替。双方在推进世界多极化、反对霸权主义、实现区域合作与全球治理等一系列战略性议题上密切配合并取得了实质性的成效，这无疑为“9·11”后双方适时开展以反恐为代表的非传统安全合作奠定了有利的战略基础。
其次，“9.11”事件后，双方已对反恐迫切性、恐怖主义根源、反恐手段、反恐理念等若干议题达成了基本共识，反恐安全观在协调中走向趋同。例如，“9·11”后召开的第一届（总第14届）欧盟—东盟部长级会议发表了要义深远的《反恐合作联合宣言》，其中明确指出：恐怖主义对于欧洲及东南亚地区的和平、稳定与安全造成了严重威胁。反恐需要国际社会采取包括政治、经济（如反洗钱等）、外交、军事、法律（如治理跨国犯罪等）在内的广泛路径，并坚持联合国相关决议与相关国际准则的主导地位。(11)此外，欧盟及东盟还一贯注重发挥成员国政府多边合作、非政府组织与民间社会多“轨”参与在反恐过程中的综合作用，从本质上强调“人的安全”(Human Security)对于扼制国际恐怖主义的重要功效……毋庸置疑，基本立场的协调为双方拟定可操作的反恐策略、进而落实相关规划等开辟了积极道路。
再次，从利益的相互诉求上来看，双方在反恐合作领域也拥有潜在的互补性。一方面，“欧盟通过多边协作加强治理，通过接触化解敌意，通过发展经济切断恐怖主义的根源的反恐模式，能够有效地打击国际恐怖主义，值得在区域合作中推广。”(12)“9·11”事件后，虽然美国出于自身考虑而将东南亚地区定位于“反恐第二战场”的战略高度，东盟也正雄心勃勃地朝着区域深度相互依存及“安全共同体”的宏伟目标迈进，但由于财力、技术、治理能力等方面的局限，东盟面临突发事件时的脆弱性常常暴露无遗，因此很希望借鉴欧盟——这一人口超过25亿、GDP总量占世界1/4、在全球提供人道主义援助最多的地区一体化组织包括反恐在内的各项治理经验，以便加速地区整合、有的放矢地规避全球化时代的潜在风险；另一方面，针对美国在“9·11”后“先发制人”式的单边主义反恐路径，欧盟不但敢于批判质疑且以强化内部整合等方式应对恐怖主义挑战，而且亦期待在利益攸关的“反恐第二战场”深化与东盟的多边交流对话，进而继续扩展自身在该地区的竞争力与影响力。
二 合作的重要机制及核心内容
1.双方合作的重要机制
以参与形式为标准进行划分，双方进行跨区域反恐合作依托的机制平台主要有三类：(1)欧盟与东盟均以地区一体化组织的整体形式参与的机制，即一种“面”对“面”式的集体合作机制，例如联合国反恐委员会；(2)双方中有一方以全部成员国个体形式参与、另一方则以地区组织的整体形式参与的机制，即多“点”对“面”式的集体合作机制，例如东盟地区论坛；(3)双方均以成员国个体形式参与的机制，即多“点”对多“点”式的集体合作机制，例如亚欧首脑会议、欧盟—东盟部长级会议、东盟与欧共体共同合作委员会。有关合作机制与次一级机制的详细情况可参见下表1。
2.双方合作的重要内容
依托以上机制平台，欧盟和东盟已在资金技术的支持与应用、信息与经验交流、金融与反洗钱、打击跨国犯罪等领域合作进行“立体反恐”，(13)并初步取得了若干实质性成果。
(1)资金支持、技术援助
“9·11”事件后，欧盟及东盟双方均加大了反恐投入。但是，一方面，东盟地区合作方兴未艾，其整体经济自东南亚金融危机之后仍处缓慢恢复阶段，反恐开支难免捉襟见肘；另一方面，“由于欧洲与国际恐怖主义存在着直接或间接关联，……欧盟始终不遗余力地支持域外反恐行动，尽管其仍旧缺乏行之有效的军事手段，但却具备了可随心所欲运用的政治经济利器。”(14)因此，这促使欧盟在资金和技术等“软”安全领域慷慨解囊，跨地区全力支持东盟反恐行动，以期在更为广阔的战略视野中积极塑造自身安全环境。2003年，欧盟委员会发表题为《与东南亚的新伙伴关系》文件，再次明确了恐怖主义的全球特征及东盟对于地区和平稳定的重要作用。此前，欧盟已提供约2100万欧元全力支持东盟边界管理和司法机构能力建设等各项反恐措施。(15)2005年2月，第15届东盟与欧共体共同合作委员会又正式通过了《陈述性地区计划书(2005-2006)》，欧盟准备于2006至2009年在东盟启动一项资金总额达400-600万欧元的地区反恐计划，东盟在此计划中将会努力协调其现有反恐中心与欧共体相关机构的关系。(16)与此同时，“9·11”后欧盟还决定将反恐作为向第三国提供技术援助并权衡与其关系的重要指标，为此专门向印尼、菲律宾两个遭受恐怖袭击较为严重的东盟成员国派出技术援助评估团。2003年1月，评估团已完成对两国的访问，并决定尽快在应对恐怖主义资助、执法和司法改革等领域与评估对象落实具体的技术合作。(17)以上资金和技术援助对于“心有余而力不足”东盟来说无异于雪中送炭，也必然将从实质层面提升双方反恐合作的质量。
(2)沟通信息、交流经验
反恐信息与反恐经验虽然涉及一国的核心安全利益乃至国家主权，但为了更有效地遏制全球恐怖主义活动，欧盟和东盟还是在该领域极富开创性地进行着具体规划与初步实践。2003年1月，第14届欧盟—东盟部长会议上发表的《反恐合作联合声明》就明确指出：应畅通欧洲刑警组织与东盟刑警组织之间，以及东盟秘书处和欧盟相关机构之间的信息沟通渠道，并及时交流各种反恐信息。(18)时隔两年之后，于2005年2月召开的第15届东盟与欧共体共同合作委员会会议上，双方也一致同意在未来的专项反恐计划中推进现有反恐机构的相互协调。(19)2007年3月双方在纽伦堡如期举行第16届欧盟—东盟部长会议，还专门通过旨在提升相互伙伴关系的《纽伦堡宣言行动计划》。值得一提的是，双方决定依托政府相关机构（如执法部门等）、学术团体、大学等平台积极开展反恐经验、信息、能力建设等方面的广泛交流。在该行动计划开始执行的前两年时间内，欧盟及东盟还计划组织一次互动式的所谓“信息之旅”(Information Visit)，例如派遣东盟地区论坛组织官员到欧盟驻布鲁塞尔相关机构进行访问，同时派遣欧盟官员到东盟秘书处进行相关交流。(20)
(3)应对洗钱、斩断财源
从实际成效来看，反恐信息及经验的沟通有效增强了双方的情报管理能力与危机反应能力，更使得双方在面对恐怖主义贩毒、洗钱、武器走私、空中劫持等活动时日益得心应手。例如，若想有效扼制“9·11”后恐怖主义在全球的持续扩散及重新集结，就必须通过反洗钱等途径从经济上彻底斩断其生命线。针对菲律宾及印尼等东盟成员国被国际金融行动洗钱特别工作组列为打击洗钱犯罪“不合作国家”的不利局面，由荷兰等国牵头并充分利用东盟提供的情报，使欧盟于2002年成功冻结了菲律宾共产党／新人民军头目何塞·玛里亚·西松(Jose Maria Sison)在海外的金融资产，并于同年冻结了巴厘岛爆炸案主谋——“伊斯兰祈祷团”在欧盟的资产，还特别禁止该组织在欧盟国家或通过欧盟国家进行武器贸易。在2003年8月召开的第二届亚太经合组织反恐专家小组会议上，东盟秘书处官员详细介绍了近期与欧盟一系列实质性的反恐合作进展。具体到联合应对恐怖分子洗钱方面，双方一致决定继续坚持各项国际反洗钱通行标准，就彼此的实践经验展开充分交流。例如，推动建立各类“金融情报单元”(Financial Intelligence Units)，组织双方相关专家及银行负责人进行交流，全力资助“金融情报单元”的微机设备及相关软件建设，并在通报嫌疑交易等方面对双方银行职员进行相关培训。(21)
(4)打击犯罪、综合治理
众所周知，恐怖主义往往与海上劫掠、毒品交易，以及非法武器买卖等跨国性犯罪活动紧密联系，因为以上“黑金”犯罪既能为恐怖势力开辟更为广阔的滋生空间，还可以为其提供可资利用的财政及装备来源。“所以，只有把反恐与打击其他类型的犯罪活动结合起来，才能调动各国的反恐积极性，一个有效的国际反恐体系才有可能建立。”(22)为此，欧盟与东盟于2002年2月在马尼拉专门召开海上安全会议，并针对东南亚及马六甲海峡地区遭受海盗侵袭日益严重的现状提出了若干具体措施，如继续吸收安全专家和东盟学生参加有关海盗的研讨会、东盟建立一支由各成员国海上警察和海军官兵组成联合海上巡逻队、欧盟在海上安全技术信息领域继续向东盟提供援助等。2003年6月，双方又在河内召开东盟与欧盟反跨国犯罪高级官员会议，决心在以下两类议题上加大合作力度：边界管理与移民控制；反洗钱及切断对恐怖分子的财政支持。
3.合作机制简评
基于对双方合作机制及内容的分析，有四个关键因素有助于我们判断各类机制的作用与缺陷：(1)机制的本质特性（尤其是主要战略视野、核心关注议题等）。换言之，最适合欧盟与东盟的应是一种跨亚欧两大洲的多边专项反恐合作机制。联合国反恐委员会虽然专注反恐事务，东盟地区论坛也宣称以维护地区安全为己任，但前者放眼全球的战略视野对于双方来说则过于广阔，而后者侧重亚太地区安全事务的机制惯性对于双方来说又稍显狭隘。东盟与欧共体共同合作委员会虽在成员国地缘分布上紧扣合作双方，但经济全球化、地区一体化及市民社会等一直是其关注的核心议题。(23)据此观之，亚欧会议及欧盟—东盟部长级会议就成为双方推进跨区域反恐合作更为合适的机制平台。(2)机制参与者的数量。因为机制参与者数量越多，利益的多样性、差异性甚至摩擦性便越明显，机制的运行效率和质量便越可能受到消极影响。在欧盟及东盟已经拥有为数众多的成员国的既定背景下，东盟地区论坛、亚欧会议、尤其是联合国反恐委员会却涵盖了更多的利益行为体，(24)为了谨慎地协调有关各方敏感的安全利益，三者在很多时候仅能承担起成员国定期对话、交流与协商平台的一般性角色，根本无法在合作反恐的共识之下形成具体的行动计划。(3)机制参与者在各自集团内部的角色。毕竟，欧盟与东盟参与某项合作机制的形式不仅反映出它们对于该机制的重视程度，而且双方参与者在各自集团内部的角色还影响到参与机制时发挥的作用。鉴于欧盟超国家机构（如欧盟委员会、共同外交与安全政策高级代表等）尚不足以真正代表成员国在安全领域的根本利益，东盟“高政治”领域的一体化尝试也尚且初露端倪，因此成员国政府才归根结底是双方在开展反恐合作时的首要“代言人”，由政府首脑或要员参加的亚欧会议、欧盟—东盟部长级会议也因此成为双方期望值较高的合作机制。(4)双方在某一机制下的现有合作程度。例如：双方是仅仅发表了目标模糊、内容宽泛、“虚多实少”的意向性文件，还是拟定了操作性较强的反恐合作计划，抑或已经开始诉诸某些合作项目的实施等。在联合国反恐委员会这一机制平台上，欧盟已就反恐技术合作等议题向部分东盟成员国提供实际支持，但有待于惠及整个东盟；而双方在亚欧会议、东盟地区论坛机制下的合作总体仍停留在意向性的磋商阶段。但不可否认的是，双方已经能够在这两大机制的总体目标之下就某项议题进一步细化目标，或尝试提出有针对性的解决方案；相比之下，双方依托欧盟—东盟部长级会议、东盟与欧共体共同合作委员会的合作已经初见成效，不仅内容异常丰富，而且许多计划均已开始付诸实施。
总之，凭借以上四个因素综合衡量各类机制，我们不难发现，欧盟—东盟部长级会议已成为双方进行反恐合作最富成效的机制平台。
三 合作的主要制约因素
毋庸置疑，“9·11”后欧盟与东盟的跨区域反恐合作已取得了一些初步成效，但若干制约性因素的存在又难免会对双方未来的合作造成某些消极影响。
首先，从欧盟与东盟的性质来看，双方及成员国之间的安全利益关系错综复杂，反恐议题本身的敏感性和双方的扩容进程又增大了协调各方利益的难度。
毕竟，双方均是由若干主权国家构成的一体化程度较高的地区集团，其存在和发展的基础是成员国将部分主权向超国家机制的让渡，因此如何在国家利益与超国家利益之间寻求良性互动，始终是两者必须面对的首要课题。具体观之，双方成员国总数现已攀升至37个且扩大进程尚未停止，每个国家的安全利益都不尽相同且不容忽视，而反恐又常常涉及一国安全利益的最核心部分，所以各国在反恐标准、形式、重心、资金分摊、主权让渡等问题上矛盾与摩擦决不会停歇。退一步说，即便双方能够协调好内部成员国反恐利益，欧盟与东盟两大集团在反恐领域的利益取向也不可能完全吻合，例如：仅就反恐的地缘重心及主要对象来看，欧盟集中于区域内及周边的“动荡弧线”，具体包括东欧、南欧、中东、中亚、北非等地区，(25)而东盟由于整体实力所限和恐怖主义现实威胁的掣肘，其主要反恐精力也集中于东南亚及周边地区。换言之，“在东南亚等国家，恐怖主义虽然都具有一些国际因素，但是主要的根源都是当地的。”(26)这种战略差异性既增加了跨区域合作的难度，又容易使双方在反恐等“高政治”领域的决策陷入纸上谈兵、议而不决、决而不行的境地。
其次，从美国、欧盟、东盟在反恐合作方面的三边关系来看，东盟与欧盟在反恐领域的相互依存度仍相对薄弱。新加坡国立大学政治科学学院教授陈锦华(Chin Kin Wah)对此曾有精辟的评论：“欧盟—东盟的互动进程与美国—东盟关系相比大相径庭，其原因便在于前者本质上是由东盟10国与欧盟15国(27)两大地区的参与构成的。尤其是在最近的扩容期及内聚期(phase of expansion and consolidation)之后，两者的内部多样性及政治利益广泛性便显露无遗。”(28)“9·11”事件后，美国凭借无与伦比的实力开始推行全球反恐战略，欧盟和东盟自然成为这盘棋局上至关重要的两颗棋子。一方面，与美国拥有相近价值观及社会市场运行模式的欧盟通过调整安全战略等方式积极向美国靠拢，尽管欧盟对美国“先发制人”式的反恐路径颇有微词，但除“老欧洲”之外的众多欧盟国家还是义无反顾地支持了美国在伊拉克的“反恐战争”及重建进程；另一方面，美国将东南亚在其全球反恐战略中提升至“第二战场”的高度，不仅与东盟签订相关反恐合作文件、提供丰厚的资金和技术援助，还依托与东盟成员国传统军事合作关系，开展了一系列实质性的反恐军事演习并协助东盟建立了地区反恐中心；相比之下，欧盟与东盟的对话关系虽然在上世纪70年代就正式启动且进展迅速，“9·11”后双方在跨区域反恐问题上也开辟了许多合作领域，但这种合作仍处于标志性、意向性、有限性的磋商与规划阶段。即便在“口惠”且“实至”的资金合作领域，欧盟于2003年前向东南亚提供了约2100万欧元的反恐援助，但这仍无法与美国的资金支持等量齐观，因为仅2002年一年美国向菲律宾一个东盟成员国就提供了1亿美元的贷款和5500万美元的援助。(29)总之，美国理应成为欧盟与东盟反恐合作进程中所需正视的一个重要外部因素。
再次，从欧盟与东盟实力的不对称性及由此产生的反恐差异来看，对潜在分歧的处理不当有可能会侵蚀双方合作的现有战略基础。此外，双方在反恐领域的实力悬殊不仅会影响到合作步调一致性，甚至还可能重演欧盟以缅甸“人权状况不佳”为由终止与东盟对话、凭借自身有利地位向东盟兜售西方“民主”的一幕。此外，由双方在各自长期一体化实践中所积淀出的特殊整合路径——即“欧盟方式”和“东盟方式”的差异性所引发的分歧也时有表现：因为东方威权型政治文化下孕育出的“东盟方式”倾向于通过非强制立法等“软性”路径实现地区协调，而在西方契约型政治文化下诞生的“欧盟方式”则倾向于通过超国家的立法和干预推进区域整合。(30)这种差异在反恐领域的表现便是“东方国家等更容易把恐怖主义视为一个当地的、国内的事件，而欧洲国家则一直是从国际合作的角度看待恐怖主义问题的。”(31)因此，欧盟凭借其在双方关系中的强势地位而欲强行规制东盟的意图往往会事倍功半。例如，“9·11”后欧盟出台反恐新措施，规定所有飞往欧盟的航班都必须向目的地国的移民局提供有关乘客的详细信息，东盟则多次提出异议，认为欧盟在发出此类旅行警告前应与可能受到影响的国家充分协商沟通。2002年巴厘岛爆炸案发生后，印尼警方也曾明确拒绝国际社会提供相关援助。时隔三年之后，针对吸纳外国军舰与东盟国家一道在马六甲海峡和新加坡海峡开展多边海事安全合作的建议，印尼海军副参谋长阿戈沃中将又坚定地予以了回绝，其理由便是两海峡均属沿岸国家主权范围水域而非公海。(32)难怪欧盟在《2005-2006年亚洲陈述性战略计划书》“与东盟关系”部分深有感触地总结道：“某些合作项目显得过于‘雄心勃勃’且与当今东盟日程不大合拍。换句话说，有时项目规划超越了东盟一体化的实际，东盟因此倍感丧失了对合作的主导力。”(33)
结语
综上所述，“9·11”事件后，欧盟与东盟已经极富开创性地进行了一系列跨区域联合反恐的实践。因为无论就形式还是内容来看，战略视野更为开阔的一体化集团间侧重于非武力的综合反恐模式可谓是全球反恐历程中的新生事物。然而无法回避的是，与民族国家间跨区域的、尤其是地区集团内部双边或多边的反恐合作相比，欧盟与东盟现有的跨区域反恐倡议多于行动，议题颇为宽泛，合作程度也不够深化，总体上仍处于一种标志性、意向性、有限性的规划与实践阶段。这正是上文提到的若干制约性因素综合作用的结果。
在可以预见的未来，在通过对话不断协调立场并积极重视以上消极因素的基础上，双方跨区域反恐合作的趋势及内容将是丰富多样的：从形式来看，其将以欧盟及东盟众多成员国之间双边或多边的跨区域“排列组合”为切入点，同时兼具两大地区集团间整体进行跨区域合作的形式。在两类形式的具体分工上，地区集团间的合作将主要着眼于合作利益的厘定、优先合作领域的确定、合作战略的制定等，而成员国“排列组合”式的合作则负责具体拟定并实施可操作性的行动计划；从内容来看，与真正沟通敏感度极高的专项反恐情报等议题相比，反恐资金与技术的援助及应用、洗钱及跨国犯罪等与民生息息相关挑战的应对、反恐相关机构与人员交流互访等功能性领域仍将是双方跨区域反恐合作的主要突破口。
注释：
①这里借用学者杨明杰提出的“大反恐”的概念。“大反恐”有两层含义：一是国际恐怖主义活动本身正向新的地域和领域扩展；二是国际反恐怖主义行动与合作也在更为广阔的地缘空间展开。参阅杨明杰等：“国际反恐的困境与启示”，《现代国际关系》2004年第4期，第45页。
②中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心编：《国际恐怖主义与反恐怖斗争年鉴(2003)》，北京：时事出版社2004年版，第58页。
③［新加坡］罗汉·古纳拉特纳：“阿富汗反恐战争后的‘基地’组织”，中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心编：《国际恐怖主义与反恐怖斗争》，北京：时事出版社2001年版，第376页。
④Http://www.csis.org/pacfor/pacfor/cc0201 Ous-asean.html，转引自成雪峰：“‘9·11’事件后东盟反恐合作及其存在的主要问题”，《东南亚研究》2003年第3期，第32页。
⑤David Leheny,"Terrorism,Social Movements,and International Security:How Al Qaeda Affects Southeast Asia",Japanese Journal of Political Science,Vol.6,Issue 1,April 2005,p.100.
⑥Walter Enders & Todd Sandler,The Political Economy of Terrorism,New York:Cambridge University Press,2006,p.158.
⑦“新加坡呼吁加强海上安全合作并组织联合演习”，http://jczs.sina.com.cn/2005-03-03/2343270507.html，最后一次访问时间为2008年3月16日。
⑧“恐怖海峡马六甲”，http://news.xinhuanet.com/world/2004-12/08/content_2309038.htm，最后一次访问时间为2008年3月16日。
⑨孙承：“东南亚反恐与地区形势”，《国际问题研究》2003年第2期，第34页。
⑩Communication from the Commission,"A New Partnership with South East Asia",COM(2003) 399/4,p.28,http://ec.europa.eu/comm/external_relations/asia/doc/com03_sea.pdf，最后一次访问时间为2008年2月18日。
(11)Joint Declaration on Co-operation to Combat Terrorism,14th ASEAN-EU Ministerial Meeting,Brussels,27-28 January 2003,p.1,http://www.aseansec.org/14030.htm，最后一次访问时间为2008年2月18日。
(12)高望来：“全球治理的困境与欧盟的反恐模式”，《国际政治研究》2006年第2期，第186页。
(13)这里借用学者陈杰军所谓“立体反恐”的提法，以表示反恐合作领域理应具备的多维度特征，它几乎涵盖了国际社会政治、金融财政、法律、安全防务等各层面。详见杨明杰等：“国际反恐的困境与启示”，《现代国际关系》2004年第4期，第45页。总之，“立体反恐”与前文述及的“大反恐”理念相互渗透，是国际反恐合作在理论和实践上的两个重要指标。
(14)Joanne Wright,"International Organization:The UN,NATO and EU",in Mary Buckley & Rick Fawn eds.,Global Responses to Terrorism:9/11,Afghanistan and beyond,London:Routledge,Taylor & Francis Group,2003,p.261.
(15)Communication from the Commission,"A New Partnership with South East Asia",p.10.
(16)"Regional Indicative Programme 2005-2006(ASEAN)",15th ASEAN-EC Joint Cooperation Committee Meeting,Jakarta,26 February 2005,pp.15-19,http://ec.europa.eu/comm/external_relations/asean/ esp/rip_05-06_en.pdf，最后一次访问时间为2008年2月18日。
(17)联合国安理会文件"S/AC.40/2003/SM.1/2 Distr.:General 26 February 2003",Chinese,Original:English,p.31,http://daccess-ods.un.org/TMP/8916028,html，最后一次访问时间为2007年10月11日。
(18)"Joint Declaration on Co-operation to Combat Terrorism",14th ASEAN-EU Ministerial Meeting,Brussels,27-28 January 2003,p.2,http://www.aseansec.org/14030.htm，最后一次访问时间为2008年2月18日。
(19)"15th ASEAN-EC Joint Cooperation Committee(JCC) Joint Press Release",Jakarta,26 February 2005,p.3,http://www.aseansec.org/17277,htm，最后一次访问时间为2008年2月18日。
(20)"Plan of Action to Implement the Nuremberg Declaration on an EU-ASEAN Enhanced Partnership",p.16,http://ec.europa.eu/external_relations/asean/docs/action_plan07.pdf，最后一次访问时间为2008年3月16日。
(21)S.Pushpanathan,"ASEAN Efforts to Combat Terrorism",Second APEC Counter-Terrorism Task Force Meeting,20 August 2003,Phuket,Thailand,http://www.aseansec.org/15060.htm，最后一次访问时间为2008年3月16日。
(22)杨洁勉等：《国际合作反恐：超越地缘政治的思考》，北京：时事出版社2003年版，第59页。
(23)2001年9月中旬召开的第14届共同委员会会议似乎并未因“9·11”事件的爆发而特别强调反恐议题，依然将金融、投资、能源、环境、林业、运输、关税、信息、技术交流等作为欧共体资助项目“实施的当务之急”。详见Joint Press Release,14th Meeting of the EC-ASEAN Joint Cooperation Committee，Brussels， 18-19 September 2001,http://www.aseansec.org/5654.htm,p.2，最后一次访问时间为2008年4月2日。
(24)例如，除欧盟及东盟双方的相关代表外，东盟地区论坛还包括了美国、加拿大、俄罗斯、中国、澳大利亚、印度等其他16个成员，亚欧会议也包括了中、日、韩三个东北亚地区的成员，而每次参与联合国反恐委员会特别会议的国际及地区组织竟多达几十个。
(25)杨洁勉等：《国际合作反恐：超越地缘政治的思考》，第171页。
(26)张家栋：《全球化时代的恐怖主义及其治理》，上海：三联书店2007年版，第242页。
(27)2004年5月1日东扩前，欧盟成员国为15个。
(28)Chin Kin Wah,"Asean's Engagement with the EU and the US in the 21[st] Century:Political and Strategic Dimensions",in K.S.Nathan ed.,The European Union,United States and Asean:Challenges and Prospects for Cooperative Engagement in the 21[st] Century,London:ASEAN Acadamic Press LTD,2002,p.85.
(29)孙承：“东南亚反恐与地区形势”，《国际问题研究》2003年第2期，第36页。
(30)张蕴岭：“‘东盟方式’柔性而富活力”，《人民日报》2006年8月23日，第3版。
(31)张家栋：《全球化时代的恐怖主义及其治理》，第242页。
(32)“新加坡呼吁加强海上安全合作并组织联合演习”，http://jczs.sina.com.cn/2005-03-03/2343270507.html，最后一次访问时间为2008年3月16日。
(33)Commission of the European Communities,"Strategy Paper and Indicative Programme for Multi-country Programmes in Asia(2005-2006)",http://ec.europa.eu/external_relations/asia/rsp_asia.pdf,p.16，最后一次访问时间为2008年3月16日。