零基预算：理论和实践，本文主要内容关键词为：预算论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
零基预算于20世纪70年代首先在美国被引入政府预算，并在以后对许多国家的预算改革产生了一定的影响。进入20世纪90年代后期，中国财政改革的重心开始转向支出管理和预算改革。为了建立起科学合理的公共预算体制，中国政府进行了部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。实际上，从1993年开始，一些地方政府就已经开始进行零基预算的试验。目前，在国内，无论是理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。现在的问题是，零基预算究竟是什么？它在国外实施的情况如何？零基预算在中国的实施情况又如何？零基预算是否真的改变了中国各级地方政府的预算过程和预算结果？这些都是需要认真回答的问题。
为了回答这些问题，我们首先从理论上讨论了零基预算的产生及其基本内容，在此基础上，我们评估了零基预算在美国的实施情况。我们的文献评估发现，零基预算在美国的实施是不成功的。为了了解零基预算在中国的实施情况，2003年8月我们调查了我国某个省政府实施零基预算的情况，访谈了12个部门，包括18个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员。虽然该省在1993年就开始尝试引进零基预算，但是，我们的调查发现，零基预算在该省的实施情况也是不理想的。
一、零基预算：传统渐进预算的挑战者
在传统的预算模式中，预算决策是在预算基数的基础上做出的，即每年的预算决策都是在上一个预算年度的预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和预算增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。[1](P253-267)为了控制支出和将预算理性引入预算过程，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。零基预算就是这些理性预算改革中的一种，它对传统预算模式形成了巨大的挑战。
零基预算首先是在私人部门中发展起来的。1973年，卡特在担任佐治亚州州长时将其引入美国的政府部门。在竞选总统时，卡特宣称，零基预算可以提供一种有序的机制将公共资源配置到社会最需要的领域，从而将政府机构的预算要求减少1%～15%。[2](P252)1976年，已经当选为美国总统的卡特正式宣布在美国联邦政府实施零基预算。此后，零基预算开始影响美国的地方政府，并被其他发达国家和发展中国家引入它们各自的预算改革中去。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，前一预算年度中支出机构获得的拨款作为预算基数，不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。[3](PP199-201)这就意味着，在这种预算模式下，所有的支出决策都是在不接受和不认可任何预算基数的前提下做出的，预算决策包括所有的预算要求（无论是原有的还是新的预算要求），而不仅仅只是预算增量，正因为如此，这种预算模式被称为零基预算。零基预算主要包括以下五个步骤[4]。
1.识别和定义基本的“决策单位”(decision unit)，确定决策单位的目标与任务。决策单位是预算的基础，它可以是一个支出项目、一个机构的次级单位，或者某个准备了单独预算的机构的计划。零基预算要求将组织分解为若干个决策单位。
2.对决策单位进行分析，并为各个决策单位建立支出项目的“决策包”(decision package of programs)。对于决策单位的分析主要包括重新审查决策单位的目的、活动和运行。这个过程一般涉及这样一些问题：如果将这个决策单位完全取消，会出现什么样的后果？如何以最有成本效率的方式来实现决策单位的目的？如何才能提高决策单位运行的效率？在此基础上，决策单位的管理者将决策单位的活动分解成一系列的决策包，对其活动及目标进行描述，并分析达成这些目标的不同方式和实现目标的不同水平的活动。可以说，一个决策包就是一项简单的预算，它包括短期目标和重大目标（明确表达，尽量但不是必须将目标量化）、资源需求（该预算年度和未来4年的资源需求）、资金水平和预算增量、绩效测量（每个决策描述特定水平的资金和人员的产出和结果）。具体地说，决策单位的管理者可以在四种不同资助水平的基础上准备决策包：(1)最低水平，即在该水平之下项目或活动就可以终止；(2)维持水平，即在没有大的政策变动的情况下继续供给现有的服务；(3)中间水平，即介于最低水平和维持水平之间的资助水平；(4)扩充水平，即要求增加资金来扩大产出和服务。
3.对决策包进行排序，即决策单位的管理者根据优先程度对决策包进行排序，第一个决策包包括那些最值得优先安排的活动，第二个决策包包括那些次级优先的活动，等等。
4.将排序进行合并。决策单位的管理者对决策包排序之后，还有部门管理者、预算机构和政府行政首脑也要对决策包进行逐级排序。其中在最高一层，行政首脑在预算机构的帮助下将各个部门的排序合并成为政府的总体排序。
5.按优先顺序配置资金。当所有的项目都按优先顺序排列之后，决策者就开始给排列在最优先位置的项目分配资金，直到当年可供分配的资金分配完为止。
概括地说，零基预算主要有以下特点：(1)零基预算一旦严格地实施，将会彻底消灭传统的渐进预算。(2)零基预算不像20世纪60年代美国实行的计划—项目预算那样强调结果，并且在大范围内都不采用计划—项目预算所强调的成本收益分析方法，因此它不是计划—项目预算的继续。(3)与计划—项目预算相比较，零基预算是一种能够适应任何一种组织结构的预算模式，而计划—项目预算则常常与某些组织结构不相适应，因为它要求按照项目来对现有的组织进行重组。(4)零基预算虽然并不排斥工作量的测量，但它不像绩效预算那样重视工作量的测量和预算执行的结果。[3](P200)
二、零基预算在美国：不成功的改革
从零基预算的逻辑和步骤来看，这是一种非常复杂的预算模式。因此，一个非常重要的问题是，它在实施的过程中是否达到了预期的目的？实施的情况和结果怎样？由于零基预算最早是在美国实施的，因此，有必要考察一下它在美国的实施情况。正如许多研究所表明的，即使在美国，零基预算的实施也难以从零开始，其中的原因是多方面的。
首先，从政治和法律的角度来看，许多政治上和法律上的约束使得政府不可能中止对于某些支出项目的资助，即使在零基预算的优先顺序排列中，这些支出项目也都被排在最下面。换言之，项目管理者、部门管理者、预算部门和政府首脑实际上在很多项目上是无法进行选择的。比如，某些项目可能获得了很强的政治选区和议员的支持，因而，很难对它们进行削减和停止资助；或者，某些项目的支出在法律上是被规定了的，因而无法进行削减和中止。[5](P83)同时，由于零基预算的预算形成过程是自下而上的，因此它的成功依赖于各个层级的管理者的配合。但是，如果各个层级的管理者与预算机构和行政首脑在目标上是不一致的，那么，他们就会采取各种策略性行为来保护他们偏好的支出项目和增加预算要求。例如，将那些在政治上和法律上很难削减和取消的支出项目放到优先序列的最底部，而把自己偏好的项目放到优先序列的较高位置。这样的话，零基预算预期的效果就会被机构管理者的策略性行动所抵消。
其次，零基预算在技术上也面临一些困难。主要包括这样几个方面：(1)决策单位很难定义。有些机构把决策单位建立在太高的层级上，因而不能很好地对各个项目进行权衡；有些机构则把决策单位建立在太低的层级上，从而使得它们被淹没在各种琐碎的文字描述中。(2)难以确定目标。由于零基预算是自下而上地形成的，低层的管理者通常主要考虑自己单位的狭小利益，而没有考虑整个部门所面临的问题，它们对于项目优先顺序的排列常常是任意的和武断的，因此，这个过程就很难确定明确的预算目标。而对零基预算来说，没有明确的目标，就不可能对决策包进行优先顺序的排列。(3)比低层单位对项目排序更困难的是，高层管理者将各种排列好的项目的优先顺序进行合并也非常困难，尤其是当某个支出机构的活动非常广泛时更是如此。因此，预算机构有时不得不允许高层管理者放弃对其项目的优先顺序进行合并，从而导致对零基预算预期目标的偏离。(4)工作量太大。零基预算在技术上会产生许多新的工作量，如在1979年，零基预算在美国联邦政府产生了25000个决策包，合并后仍然有10000个决策包。[6]
正是因为在政治上、法律上和技术上存在着这样或那样的困难，在美国，零基预算一般是从一个规定的努力的最低水平开始的（例如，80%的上一年的预算拨款），管理者再将决策包集中起来，在这个最低水平的基础之上增加一定的数量（比如去年预算的90%、100%或110%）。结果，实践中的零基预算变成了在现有项目的边际上分析各种可供选择的可能，它只要求决策者在现有的预算基数上考虑小的改变。不过，它也像边际分析那样，要求决策者比较每一个决策包的价值并依此对它们进行排序。[5](P83-84)所以，正如科特指出的那样，虽然从理论上来讲，零基预算旨在消灭渐进预算模式，但是，实践中的零基预算却是与渐进预算相辅相成的，零基预算寻求在渐进过程中加入理性思维。[5](P84)希克也认为，许多机构实际上只是将零基预算嫁接到现有的预算过程中去，并没有改变预算决策过程的规则。而且，第一个倡导零基预算的卡特总统，于1979年也提交了一个最渐进的预算，其预算模式与运用传统预算模式形成的预算没有太大的差别。扣除通货膨胀因素之后，许多项目的拨款要么和原来一样，要么略微地增加了。[7]这种将零基预算建立在渐进预算过程中的做法限制了零基预算的运用范围，同时也鼓励了支出机构管理者的策略性行为，使他们能够将自己期望保留的支出项目放进预算基数中去。[5](P85)
另外，佐治亚州政府实施零基预算的情况也充分体现了零基预算在美国面临的困难。在1973年实施零基预算之前，佐治亚州的预算过程是渐进的。劳斯教授发现，零基预算在该州的实施并没有消灭传统的渐进预算模式。在1977年，劳斯访问了36个参与预算过程的官员（其中28个是支出机构的负责人），发现在实施零基预算4年之后，支出机构的预算官员仍然认为，在决定下一个预算年度的预算要求时，前一年的资金水平是非常有用的出发点。在形成预算要求时，支出机构总是倾向于保护预算基数的完整性，它们通过在新增加的资金中增加和扩张它们的份额来增大其预算基数。在官僚机构内部，各个机构的预算要求和总的预算要求都没有被全部重新审查，从而对所有的支出项目也没有进行评估。零基预算所主张的“排序”过程不仅没有消灭渐进预算过程，反而为渐进预算过程的边际分析提供了方便。所以，尽管名义上佐治亚州的预算模式被改成了零基预算，但预算过程中的预算参与者仍然用渐进预算的方式来形成预算要求，预算模式的改变并没有带来预算行为的真正变革。[8]
除此之外，劳斯教授还发现，不仅预算过程仍然是渐进的，佐治亚州的预算结果也是渐进的。在此，可用几种不同的定义来测量佐治亚州从1974财政年度到1978财政年度预算结果的渐进性。如果运用最严格的定义，即机构的预算拨款水平变化的百分比小于10%，那么，该州49%的支出机构的预算结果都是渐进性的；如果运用比较宽泛的定义，即机构的预算拨款水平变化的百分比小于15%，那么，该州65%的支出机构的预算结果是渐进性的；如果运用瓦尔达沃斯基的标准，即机构的预算拨款水平变化的百分比小于30%，那么，该州87%的支出机构的预算结果都是渐进性的。表1总结了这一时期佐治亚州支出机构的预算拨款的变化，即每一种变化率下支出机构的数目及其在总机构中的百分比。同时，劳斯教授还发现，这一时期佐治亚州政府各个支出机构的预算拨款在总预算拨款中的比重都是比较稳定的。根据各个支出机构的拨款在总预算中的比例来对机构进行排列后发现，1973预算年度和1978预算年度的排列顺序并没有太大的差别，两者的相关系数高达0.978。[8]
最近，根据从美国第八十届国会（1947-1948年）到第一百届国会（1987-1988年）各个机构预算拨款增加的百分比，怀特还发现，在20世纪80年代，美国联邦政府的预算过程也是渐进的，尽管此时美国联邦政府的预算过程已经经历了多次旨在消灭传统渐进预算的预算改革，这也就是说，包括零基预算在内的理性预算改革模式都没有取得成功。[9]事实上，自从1981年里根总统执政以来，零基预算就开始被搁置不用了。在格林看来，这主要是因为这一制度未能产生实实在在的效果。安东尼则认为，零基预算制度是一种欺诈。[10](P71-72)而在怀特和瓦尔达沃夫斯基看来，像计划—项目预算和零基预算这样强调预算理性的模式都注定是要失败的，因为制定政府预算所需要的计算负担非常大,而像零基预算这样的预算模式往往忽略了以前的预算模式在简化预算计算上的重要性，因而不仅不能减少制定预算的负担，反而使得预算计算变得更加难以管理。[11]总之，虽然从理论上说，零基预算非常有吸引力，但是，正如美国实行零基预算的结果所表明的那样，这种预算模式实施后可能并不能达到预期的效果。
三、零基预算在中国：它改变了预算过程和结果吗？
尽管零基预算在美国的实施并不成功，但其影响却很深远。从1993年开始，我国的一些地方政府，如湖北省、河北省、海南省、安徽省、湖南省、深圳市等，纷纷采用零基预算模式，并且，随着1999年以来部门预算改革在全国的推广，采用零基预算的地方政府越来越多。
从某种角度说，零基预算在中国成功的机会可能要比美国大得多。正如前面所分析的，零基预算在美国实施的困难首先来自于政治和法律方面。在政治上，美国实行的是一种权力互相制约的政治体系，在预算决策中，预算决策权非常分散，许多政治力量都有能力在预算决策中获取自身的利益，因此，在这种政治体系中实施零基预算，其政治性交易费用就非常高。而在中国，预算决策权相对集中，实施零基预算的政治性交易费用相对较小。再从法律的角度看，美国预算体系中存在许多“权利型预算”或“赋权型预算”，即强调凡是符合法律规定条件的受益人都可以获得政府部门提供的某种福利，从而导致某种“不可控制的”支出。而要取消“权利型预算”，必须先废止引起该支出的法规，然而，废止法规是非常困难的。所以，这种预算支出很难从零开始进行审
查。而在中国，这种不可控制的支出规模仍然很小，从理论上讲，任何预算都可从零开始。
表1 在支出机构的各种拨款变化率下支出机构的数目及其在总机构中的百分比
资料来源：Lauth,Thomas.Zero-base Budgeting in Georgia State Goverment:Myth and Reality[J].Public Administration Review,1978,(5):424。
但是，现实世界中的预算过程可能并不是这么简单。我们的调查发现，我国地方政府在实行零基预算的过程中存在着以下一些问题和困难，这些问题和困难都使得零基预算在中国的实施达不到预期的效果。
首先，我国地方政府的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于我国许多地方政府的财政状况都属于一种“吃饭财政”，因此，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小了。这就意味着，在中国的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常有限。也就是说，在地方政府的支出决策中，只有非常小的一部分支出的决策是根据零基预算决定的。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府中，占地方政府预算70%以上的工资没有被包括在零基预算的框架内。[12]
其次，对于已经明确纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。
地方政府采用零基预算的初衷是为了找到一种能够在财力资源紧张的情况下有效配置资源的方法，但是，我们在调查中发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算，那么，绝大部分的专项经费都可能无法得到资助。一旦出现这种情况，要继续推进零基预算就会遇到非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一些预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此。
此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（—上）。最后的结果就是，财政部门不得不给各个支出部门下达一个预算控制数（—下），支出部门必须在这个预算控制数之内重新编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算所做的预算要求失去了意义。正如我们访谈的一个预算官员指出的，如果支出部门按照零基预算的逻辑形成的预算对于财政部门来说是没有用处的，那么，支出部门就没有积极性继续做零基预算；支出部门最关心的是去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些政治决策者的支持。
1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家在财政方面非常贫穷，而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义上的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度内只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的。[13]我们在调查中也发现了类似的情况。一个接受访谈的预算官员指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式。
第三，我们在调查中发现，由于受财力制约，各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。据估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括最后用于公用经费的开支。“吃专项”现象的存在极大地削减了零基预算的效果。因为，在“吃专项”的情况普遍存在的前提下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正做到对支出项目进行排序，进而也就不能达到预期的效果。某省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准，但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更少，从而就会进一步缩小零基预算的影响范围。
第四，零基预算在中国的实施还面临着一些政治上和行政体制上的制约。
(1)目前，我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如一个预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义上的排序。
(2)虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，而且其中的一部分仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。总之，预算分配权的分散制约了零基预算的实施。
(3)我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然存在。这种现象的存在意味着，政治权力的安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。这实际上说明，在我国的预算过程中同样也存在某种中国特色的实施零基预算的政治性交易费用。
(4)体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗费用。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已经是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。
总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。
第五，一个与政治和行政体制相关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府在预算上没有足够的预算自主权。正如黄佩华教授等指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。[12]地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。上级政府的转移支付一般都需要下级政府提供大量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，下级政府常常被迫在一年的大部分时间内保持相当的资金余额。[12]这就意味着，地方政府不能自主地按照自己的优先次序来安排资金，这一部分预留下来与上级政府的补助金配套的地方财政收入，实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的。
此外，我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行，但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金。这些强制性支出经常会干扰地方政府的预算，进而妨碍了零基预算的实施。换言之，即使地方政府已经在年初按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算，寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算的程序与其他的支出相比较的新的支出。
当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。
首先，根据零基预算的逻辑，有些省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目。例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。
其次，正如某些支出部门的预算官员所指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费，甚至“编制”项目来套经费。
但是，和上述那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用是非常有限的。
四、结论
我们的结论是，虽然从理论上讲，零基预算是一种非常有吸引力的预算模式，但是，它在美国实施的经验表明，零基预算是很难成功的。中国的经验也表明，虽然中国的预算过程中政治性因素和权利型预算的成分比较少（这有利于零基预算的实施），但是，中国的预算环境和预算过程中同样也存在着许多制约零基预算的因素。这些制约性因素的存在意味着，零基预算很难从根本上对中国地方政府的预算过程产生影响。此外，由于中国地方政府的零基预算只适用于预算支出中比较小的一部分支出，因此，它对于中国地方政府预算的影响范围也是比较小的。同样，本文的研究也发现，零基预算并没有改变预算结果，预算结果仍然是渐进的，预算基数仍然发挥着非常重要的作用。
这些发现都表明，目前的预算改革应该认真思考以下问题：零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式？其他的可行的预算模式是什么？虽然回答这些问题不是本文的主要目的，但是，本文的研究已经意味着，在部门预算的改革中，我们或许应该重新思考预算模式的选择问题。例如，是不是应该实行某种改进的绩效预算？当然，作为一项初步的关于零基预算在中国实施情况的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的经验数据主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况，这就意味着，或许在另一个财力比较富裕的省政府，实施零基预算成功的可能性就会比较大。而且，本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。此外，由于缺乏部门预算的数据，本文也未能检验零基预算的引入是否改变了预算结果。这些都是未来需要进一步研究的问题。
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