行政诉讼法修改的基本动向及其问题，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,动向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D925.3文献标识码：A 文章编号：1004—9428（2007）02—0153—08
1990年开始实施的现行《行政诉讼法》曾为我国法学界引以为豪，但今天却饱受社会各界的批评。近年来，要求修改《行政诉讼法》和改革行政诉讼制度的呼声日益高涨。本文旨在对行政诉讼法修改背景及其提出的基本问题作一初步分析，以期能推进行政诉讼法修改问题的深入研究和讨论。
一、《行政诉讼法》修改的背景和修订目的
（一）《行政诉讼法》的贡献
谈及《行政诉讼法》，法学界首先看到和想到的是它的意义和贡献。这不仅源于对现行《行政诉讼法》的评价不能局限于当今的现实，同时应当将它放在更为广阔的历史背景之中加以观察和审视，而且更源于《行政诉讼法》给我国行政法制度和行政法观念带来了巨大推动力量，这种力量至今仍在延续和扩展。在今天，修改《行政诉讼法》的呼声和热情如此高涨，本身也深刻表明人们对行政诉讼制度寄予的厚望。
客观而言，在现有《行政诉讼法》颁布之前，我国已有了相应的行政诉讼制度。但之前的行政诉讼是依靠单行法律、法规支撑的，不仅分散，而且没有充分考虑到行政诉讼本身的规律。① 现行《行政诉讼法》的出台，使我国行政诉讼制度得以全面确立，被国内外媒体喻为我国民主法治建设发展史上的一个里程碑。概括而言，《行政诉讼法》的意义和作用主要有以下方面：
第一，标志着行政法治在我国的真正开始。行政法治有很多内容和要求，但是行政诉讼制度是一个国家行政法治的核心制度之一，不可或缺。如果一个国家没有行政诉讼，没有一个对行政机关做出的行政行为进行审查的机制，很难说一个国家已经有了行政法治。《行政诉讼法》的颁布实施使绝大部分行政机关的绝大部分行政行为都能够纳入到法院的审查机制当中，这意味着行政法治的核心制度在我国全面建立，从而为实现行政法治奠定了坚实基础。
第二，官民平等理念的落实。就政府与公民关系而言，公民权利具有本源性，国家权力、行政权力则是派生取得的，公民的权利应当高于政府。但是，政府一旦取得了权力，就可以对公民实施一定的控制和约束，行政权力又可以限制公民的权利。因此，从本质上来说，官民应当是平等的，尤其是更应当强调公民权利是本原性的，只有这样才能使行政权力得到有效监督和制约。但是，在我国，行政权力高高在上，行政权力不能被诉的观念根深蒂固，这事实上就等于把行政权力置于公民之上。行政诉讼制度的建立表明，政府和行政权力不再是高高在上的，而是可以被诉的，其权力不再是最终的效力，而需要接受第三方的判断，即司法的判断、审查。只有经过第三方——法院的判断之后，才能够认定其行为是合法还是违法。这就如同普通公民的民事侵权行为一样，可以被诉到法院，接受法院的判断、认定。所以，行政诉讼制度的全面建立，真正体现并落实了官民平等的理念。
第三，强有力地推动了行政法治建设。我国行政法治建设发展到今天，《行政诉讼法》功不可没。虽然我国的行政法律制度尚有许多不完善之处，但基本的架构和体系已经建立起来。而《行政诉讼法》对这一体系的构建发挥了重要作用，尤其是对行政行为法律制度和行政监督救济法律制度的影响更大。从很大程度上分析，《行政诉讼法》的出台构成了我国行政法治发展的直接推动力和第一个发展高潮的起点。《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，这些重要法律的出台都与其有密切的关联。同时，正是因为有了《行政诉讼法》，有了法院对行政机关的审查，迫使行政机关必须规范自己的行为。
第四，一定程度上保护了公民、组织的权利。行政诉讼是保护公民权益的制度。公民、组织对行政机关的行为不服起诉到法院，由法院来审查判断，并通过法院的判决纠正违法和错误的行政决定，给予公民、组织相应的救济。从这个角度说，行政诉讼本质是保护公民、组织权利的制度。当初，现行行政诉讼制度也基本是按照这个目的和方向设计的。虽然现在看来具体的设计制度存在一定的问题，行政诉讼制度的实施效果不太理想，但不能否定行政诉讼的确在一定程度上给公民、组织提供了救济渠道，并且在不少案件中给予当事人以切实救济。
（二）“行政诉讼运作不良”
《行政诉讼法》曾经的辉煌并不能掩盖其本身存在的问题，伴随着我国行政法治整体水平的提高及人们法治意识的提高，现行行政诉讼制度暴露出诸多的缺陷和弊端。今天，一提到行政诉讼，民众、学者甚至法院更多的是失落、悲叹和无奈。“行政诉讼运作不良”，是人们对现有行政诉讼制度处境最常见的概括。
第一，行政案件少。目前，全国平均一年一审行政案件的受理量在十万件左右，一个法院平均受理的行政案件不到一百件。在我国，无论从绝对数值还是相对数值分析，行政案件量都是非常低的。而从现实情况看，行政案件量少，并不是说我们行政违法的情况少，我们现在的信访量居高不下，尤其是涉及行政机关的信访量一直是社会突出问题。为什么公民、组织不选择去提起行政诉讼，而愿意去信访？这恰恰说明我们现在的司法运作和行政诉讼出了问题。而且，与德国等一些法治发展水平较高国家的行政诉讼制度相比，我国的行政案件量也明显偏低。②
第二，公民、组织不敢告、不愿告。对公民、组织来说，同行政机关对簿公堂，是件困难的事，要闯过多个关口，面对诸多的障碍。这些困难和障碍，可能出现在诉前、诉中并且波及到诉讼之后。起诉前，公民、组织不仅可能面临着诉与不诉的艰难抉择，而一旦不得已决心起诉时，又会高悬着法院不受理的心；好不容易进入司法程序，则又担心被告及其相关部门施加压力③，最终无功而返；即使最终胜诉，也不敢保证判决能得以执行，更重要的是担心会不会因此而得罪了行政机关。同时，我国现有行政诉讼制度只就行政行为合法与否进行判断，至于一些实体权益，尤其是和行政纠纷密切相关的民事争议，法院的判决并不涉及。因此，即便相对人胜诉，在实际权益方面可能并没有任何进展。
第三，从法院的角度来说，存在着审判难的问题。和司法权相比，行政机关的权力强大。这是当今世界共有的现象。然而，在我国行政权的强大，延伸并影响到了行政诉讼的运作。行政机关不答辩、不应诉、不出庭的情况，前些年时有发生。行政机关直接、间接干预行政审判的现象，仍然严重，以至公民、组织对法院能否公正审判，经常持怀疑态度。
（三）修订的目的
第一，能够使行政诉讼运作良好。通过完善法律能够保证该受理的案件能够受理，该正常审理的案件能够正常审理，该正常执行的案件能够正常执行，而最终最根本的目的是维护公民、组织的权益。现行《行政诉讼法》规定的立法目的，除了保证法院能够依法审理行政案件外，还规定监督和维护行政机关的权威。对此学术界提出了批判，认为“维护行政机关的权威”的规定不应当成立。行政诉讼的根本目的或者说底线就是解决行政争议，保护老百姓的权益。至于说通过行政审判能不能发挥行政机关依法行政的目的，那是延伸出来的问题，是行政诉讼制度的间接效应。而且，行政法治还要靠别的因素，比如行政程序的完善，行政程序当中的民主化、程序化，立法的完善等，行政审判只是其中一个环节。同时，从根本上说，行政机关维护和塑造权威是通过依法行政来实现的。
第二，适应新形势的需要。我们现行《行政诉讼法》颁布以来，社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势的需要，比如说WTO的一些规定，以及我们现在加入的《人权公约》当中的内容，都应当纳入到《行政诉讼法》当中。
第三，增加可操作性。《行政诉讼法》只有70多个条文，其中不少是原则性规定，明显不适应实践需要。虽然最高人民法院和最高人民检察院制定了大量司法解释，但权威性偏低，且有待统一和整合。因此，应当扩充行政诉讼法的条文，把现有司法解释的内容充实到立法当中，细化法律条文，增加法律的可操作性，为法院提供切实的根据。目前，我国司法实践中存在着形式主义的倾向，过于拘泥于条文本身，而忽视了立法中的精神。因此，当前立法做细化规定，将内在要求和立法精神更充分地体现或固化在条文之中，对法院和公民、组织而言，可能更有利。目前，《行政诉讼法》（专家建议稿）已将条文增加到近200条，内容和规定比现行《行政诉讼法》有较大扩充。
二、充实、调整行政诉讼原则
（一）扩充合法性原则的内涵
合法性审查原则是《行政诉讼法》中最重要也是最独特的原则。根据这个原则，法院对行政行为的审查具有范围和程度的限制。通常，法院只能对行政行为的合法性进行审查，而不能审查行政行为的合理性。总体而言，现行《行政诉讼法》确定司法审查行政行为的方向基本是正确的。但是，在我国目前最大的问题是，对合法性的理解是狭义的、形式意义上的，主要是审查行政机关有没有职权，作出行政行为是否符合程序，有没有超越职权或滥用职权等。现行《行政诉讼法》中虽然规定行政行为“显失公正”时，法院可以变更，但一般认为，显失公正是一个合理性问题，是合法性审查的例外，严格限定于行政处罚行为。《行政诉讼法》（专家建议稿）规定显失公平视为违法。如果这一规定被采纳，则意味着行政行为合法性的判断当中增加了显失公正内容，从而扩充了合法性审查的内涵，扩大了法院的审查范围和审查强度，并将显失公正的审查扩展适用于所有行政行为。
此外，法院在适用合法性审查时亦应当增加或强化目的性审查和比例性审查。行政行为的目的合乎法律精神和立法目的，手段与目的之间是否合乎比例，是合法性审查的重要判断标准，也是当今世界司法审查发展的重要趋势。我国《行政强制法（草案）》明确提出，行政机关进行行政强制，目的与手段之间应当成比例，要考虑到当事人的权益，行政机关不能为达到执法的目的而不择手段，这是行政机关执法的内在要求，也是我国依法行政发展的重要表现。随着我国行政机关行政法治和行政执法水平的提高，我们应当走出局限于简单从是否合乎法律的直接规定来判断行政行为是否合法的低水平依法行政要求，上升到从是否合乎法律的内在目的和内在精神来要求行政机关的程度。
（二）确立或强化司法最终解决
司法最终解决包括两层含义，一方面，对案件、争端，法院拥有最终解决的权力。除特别例外，对行政机关的决定不服，公民、组织有权到法院起诉，行政机关无权享有最终决定权。另一方面，法院的终审判决是发生法律效力的判决。除了法律规定或依照法定程序提起再审，任何国家机关、任何人都不能变更、废除法院的裁判。
从数量上看，我国现有立法设置行政最终决定的规定并不多，即使现有少量规定也仍然存有争议。同时，虽然一些领域没有明确规定行政终局解决，但一些制度的设计可能容易造成当事人失去诉诸法院的机会，如《税收征收管理法》第88条的规定。而目前十分严重的问题是，法院裁判难以最终解决纠纷。通常认为，法院是纠纷的最终裁判机关，法院的裁判具有最终性。但在当前中国，这一点事实上很难实现。一方面，法院本身的裁判即使生效后，由于再审的次数没有限制，一些案件多次再审，造成当事人和公众认为法院的生效判决亦可以随时更改；另一方面，当事人并不把法院的生效裁判当作最终的认定，而仍继续到其他机关进行上访，希望能够推翻法院的裁判。这一现状导致我国目前的不少纠纷事实上难以消除，没有最终的消解途径，一些纠纷因为长期解决无望而激化，导致对抗性后果。因此，强化司法最终解决原则，并从制度上加以保障，意义重大。
（三）确立行政案件调解原则
现行《行政诉讼法》规定，行政案件除了行政赔偿诉讼外，不得进行调解。这一规定的基本逻辑是，行政行为要么合法要么违法，不存在合法、违法之外的第三种可能；同时，行政行为是行政机关行使国家权力的结果，对此行政机关不能任意处分，不能拿国家的权力资源来和公民、组织进行交易。故行政案件不能够也不容许进行调解。
不过，近年来，人们已对这一规定进行了反思，要求修正这一做法的呼声很高。这既是现实所需，也有理论认识的变化。目前行政诉讼撤诉率高，公民、组织撤诉的原因很多，其中可能是行政机关认为行政行为违法或错误，改变甚至撤销了原行政行为；也有可能是双方达成了协议，原告撤诉。而为了促成行政案件的和平解决，不少法院事实上也在做类似调解的工作。从理论上来，行政案件的调解也具有合理性。行政诉讼既然是一种争端解决方式，那么就应当允许双方通过互谅互让来解决，法院也可以促成双方和平解决。在此方面，国家权力因素的存在，不应成为障碍。事实上，美国很多刑事案件就是通过“辩诉交易”来结案的。刑事案件尚且如此，行政案件为什么不能通过协商、调解解决？从国外行政诉讼实践看，日本、韩国等国家皆确立有调解制度，并没有引起太多的负面效应。因此，在行政诉讼中，只要不违反公共利益，不明显与法律冲突，原、被告可以进行相互的协商，法院可以进行调解，以调解方式结案。
（四）变诉讼不停止执行原则为诉讼停止执行原则
被诉行政行为不因原告提出诉讼停止执行，是《行政诉讼法》的基本规定。该规定的基点是，行政行为具有公定力和执行力，为保证行政管理的连续性，被诉行政行为应当继续执行。因此，从规定的立意看，在当事人权利保障与行政效率之间，诉讼不停止执行原则将天平偏向了行政机关一边。不过，由于行政强制执行制度本身的设计，使得这一基本制度在实践中落空了。目前，只有在法律、法规明确规定授予其强制执行权时，行政机关才能自行强制执行，否则一律申请法院强制执行。而行政机关申请法院执行的前提是，当事人既不起诉又不履行义务，这事实上意味着凡行政机关无执行权的，一旦当事人起诉，被诉行政行为即停止执行。其结果是，诉讼不停止执行，基本仅限于行政机关自己拥有强制执行权的情况。
围绕正在制定的《行政强制法》中的行政强制执行权分配问题，各方提出了不同的主张，至今尚无定论。不过，行政强制执行权的划分问题，虽与诉讼停止执行或不停止执行直接相关，但本质上却是两个不同范畴的问题。行政诉讼实质上是为当事人提供救济的制度，因此被诉行政行为效力未定的情况下，暂时停止执行是保护当事人权利的基本要求。故行政诉讼宜采取原则上停止执行的制度。不过，考虑到行政效率和连续性，也应当明确具体情况下保证被诉行政行为执行的途径。
三、扩大行政诉讼受案范围
长期以来，行政诉讼受案范围始终是困扰理论界和司法部门的一个难题，许多行政诉讼围绕着是否属于行政诉讼受案范围问题纠缠不清。目前，扩大行政诉讼受案范围，已成为修改《行政诉讼法》的基本方向，但在扩大到何种程度问题上，观点不一。
对《行政诉讼法》受案范围规定的修正包括改变规定方式和实质性扩大受案范围两项核心内容。摒弃现行《行政诉讼法》受案范围规定方式，采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，成为行政法学界的共识，也符合当今世界通例。这一方式暗含着行政行为无需法律明示即具有可诉性的假定，与过去某一行政行为是否可诉需法律明确规定的理念有根本性区别。不过，在如何作概括式的肯定规定上，却仍然有深入探讨的必要。“行政行为”、“与行政职权相关的行为”、“行政争议”、“公法争议”，这些用语都将会直接影响到受案范围。而且，我国行政诉讼制度还要面临的一个重大问题是，如何界定非政府组织甚至一般性组织的行为性质及诉讼性质。司法实践已多次面临这样的问题，随着政府职能转变的加快，这一问题会更加突出。
目前，对受案范围争议激烈的问题，集中在如何确定排除规定。现行《行政诉讼法》第12条所列举的四项排除规定，除第一项国家行为外，其他三项规定的正当性和合理性均遭到质疑。严格限定由行政机关终局裁决的行为，已成为共识。就现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系，均应向当事人提供有效的救济途径，尤其是诉讼渠道。行政诉讼法的修订将继续致力于将公务员奖惩任免决定纳入行政诉讼轨道的尝试。若能实现，我国特别权力关系不能被诉的坚冰将被打破。目前，在排除事项上，抽象行政行为能否被纳入行政诉讼范围争论颇多。鉴于抽象行政行为影响面宽泛，常有不规范之规定，现有监督途径作用有限，将除行政法规和规章以外的抽象行政行为纳入受案范围，可能比较合理和可行。
四、改革行政审判体制
目前行政审判存在的突出问题之一，是行政干预过多。当初，制定《行政诉讼法》时，就有学者提出要根据行政级别考虑和确定行政诉讼的级别管辖问题。言下之意，是审理行政案件的法院级别应当比被诉行政机关高，才能防止行政干预司法。但这一建议未被接受，不过我国行政诉讼实践表明这一担心不无道理。
行政审判体制的改革，是《行政诉讼法》修改中的一项重大课题。目前所提出的改革策略，大体可以归结为三类：第一，最低限度的改革。在不改动现行司法体制的情况下，对行政诉讼管辖作出调整。一方面，提高级别管辖，尽量提高受诉法院的级别，减少或排除可能的行政干预；另一方面，改变现行的地域管辖中原告就被告的原则，受诉法院由原告选择，即可以选择被告所在地，也可以选择自己的住所地。如果原告、被告在同一个地区的，原告可以申请所在地法院的上级法院指定一个临近的法院管辖。第二，中等程度的改革。适度变动现有的司法体制，考虑基层法院行政庭设在县区级级别比较低，而且行政案件不多，故予以裁撤，一审行政案件主要由中级法院来审理。必要时，中级法院可以设置巡回法庭。第三，最大程度的改革，建立与普通法院分立的行政法院。这一改革主张建议采取大陆法系与普通法院分离的行政法院体系模式。基本设想是裁撤现有行政庭，组建隶属于最高人民法院的行政法院系统，统一受理和审理行政案件。
三种改革方案的思路不同，改革力度差异很大，后两种方案已超越了行政诉讼范围，影响到了司法体制。尤其是第三种改革方案，事实上已不仅是改革策略问题，而触及到了我国行政诉讼模式乃至行政法模式转型问题。
五、放宽原告资格
原告是诉讼的启动者，是诉讼必不可少的一方当事人。究竟拥有何种权益的主体、与行政行为具备何种关联才有资格和能力向法院提起行政诉讼，是行政诉讼程序中的关键问题之一。目前，我国行政诉讼原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。
这一规定存在的问题主要有：第一，带有模糊性，不易把握。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定比《行政诉讼法》的规定看似更具体，但是何谓“法律上利害关系”仍是一个不确定法律概念。第二，仅限于自己的利益，未考虑到对公共利益保护问题。第三，仅限于法定权益，在实践中常被解释为法律明确规定的权利。法院将合法权益转化为法定权利，即必须在法律上找到有这个权利的存在，才能够起诉。这对当事人设置了无形的障碍。第四，宪法中的权益被侵犯能否被诉不明确。目前宪法很少被作为判决的根据，当事人以宪法权利受到侵害而起诉能否得到支持仍是未知数。
“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。”④ 我国行政诉讼制度的改革导向也应如此。西方发达国家对原告资格的拓宽，主要是通过拓宽对个人权益的保护范围和创设对公共利益保护渠道两条主要途径进行的。前者大体经历了由“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进的过程，甚至某些国家发展了“法律值得保护的利益”标准或“事实损害”标准⑤。对后者，各国根据情况设置相应的公共利益保护途径，改变了把行政诉讼仅定位于保护个人权益的思路。
我国行政诉讼原告资格的拓宽可以考虑以下思路：第一，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。即只要当事人的权益属于某一立法保护范围之列，即具有法律上的利益，不必明确寻找法律明确的权利规定用语。因此，原告资格往往需要法院通过对立法目的和立法条文整体解释来确定。第二，对利益作广义解释，除物质和经济利益外，非经济性利益，如环境利益、精神利益和审美上的利益，也应当纳入保护范围。第三，为公共利益保护提供适当的保护渠道。《行政诉讼法》（专家建议稿）规定，人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在1个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。
六、简化被告的确定
与国外相比，我国行政诉讼的被告确定十分复杂，《行政诉讼法》对不同情况下的被告作出了规定，但面对复杂的行政机关体系和多样的社会现实，这些规定显然无法解决全部问题。为此，最高人民法院出台的司法解释又作出了细化规定，力求弥补《行政诉讼法》规定的不足。虽然取得了一定成效，但在实践中如何确定被告，仍然面临诸多的问题。概括而言，行政诉讼的被告可分为行政机关和法律、法规、规章授权的组织两种类型。对此，应采用两种不同的方式和思路加以改革。
（一）对于行政机关类被告的确定要立足于简化
行政机关类被告是行政诉讼被告最典型的形式，也是最常见的形式。根据《行政诉讼法》规定，行政诉讼被告是指由原告指控其作出的具体行政行为侵犯原告的合法权益，经人民法院通知应诉的行政机关或法律法规规章授权的组织。在此可以看到，行政机关被告被限定在行政行为作出者。换言之，该行为由谁具体作出，谁对该行为的后果承担直接责任，谁即为被告。这一制度设计看似合理、直观，但存在以下问题：第一，过份强调了单个的、具体的机关责任，忽视或淡化了国家管理的整体性。从根本看上，在我国单一制体制下，行政管理的最终责任主体都是国家；第二，过份强调了诉讼被告的确定与实体责任者的一一对应关系。目前，我国行政诉讼被告的确定强调与行政主体之间的对应关系，基本不认可不具有实体责任能力者的当事人资格，没有考虑到诉讼当事人资格的特殊性。按照现代诉讼法理论，诉讼当事人资格的确定虽然与最终的责任追究密切关联，但并不存在一一对应的关系。基于保护当事人的利益和便利角度，只要法律作出规定，不具有实体能力者同样可以成为诉讼当事人。而造成我国行政机关类被告确定极为复杂的原因，又恰恰在于当前我国行政主体的确定是分散的，把行政主体等同于一个个具体的机关。第三，行政组织法不健全，行政职权、职能、职责交叉重合现象严重，机关与机构之间的关系复杂，行政机关、机构的分立、合并、裁撤频繁，给确定被告增添了难度。第四，不愿意当被告的心态。众多的行政机关把行政诉讼被告当成一种负担、一种有失尊严的表现，极力摆脱与被诉行为的关系。
行政诉讼本质是为了确定被诉行政行为是否违法，进而给予当事人救济。从原告角度分析，行政机关体系内的分工，并不重要。因此，行政机关类被告的确定应改变现有分散状况，以方便诉讼、方便原告角度设计被告，力求使被告的确定简单明了。尤其是地方政府层级内，可以考虑统一由一级政府承担被告。
（二）对行政机关之外的组织类被告应立足于扩大
事实上，从国外的情况分析，行政诉讼被告确定的真正难点在于行政机关之外的组织。换言之，不属于政府或行政序列的组织能否成为行政诉讼被告。本质上，这是行政诉讼的性质和范围问题，应同行政诉讼受案范围一并加以考虑。但是，国内通常是从行政诉讼被告角度分析这一问题的。《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”该规定明显采用了形式标准——权力来源标准，即以是否有法律授权作为判断标准。从一定意义上分析，这一标准具有合理意义，它强调行政职权法定，是行政法上职权法定在行政诉讼被告确定上的表现。不过，这一标准最大的问题是没有说明非政府或行政组织成为行政诉讼被告的内在标准，换言之，没有阐明何种情况下非政府或行政组织的行为本质上是行使行政职权的行为。行政职权都应当是法定的，但却不能因此推理所有由法律规定的职权都是行政职权。事实上，许多组织的权利或活动都是由法律、法规授予或法律认可的，但不一定都是行使行政职权的行为。
随着我国政府职能的转变，非政府组织和中介组织力量的增强，由此面临的重大问题是，因这些组织的活动和行为产生的争议属于何种性质，是民事争议还是行政争议？这些组织应成为民事被告还是行政被告？而当前的现实是，无论是民事诉讼还是行政诉讼都难以走通，产生的直接后果是救济真空，受害人无法获得救济。而现代法治社会中，这类纠纷必然要纳入司法救济途径之中。那么，接下来面临的问题是，诉讼的性质和被告的性质如何确定？一个基本的思路是，行政诉讼的受案范围应当扩大，行政诉讼不限于国家行政，还包括广泛的社会性行政，因此非政府或行政类组织充当行政诉讼被告的范围应当拓宽。凡行使公共职能，以及与国家行政职权有内在关联的活动，原则上都应当纳入行政诉讼范畴。
七、设置简易程序
在三大诉讼制度中，唯行政诉讼没有设置简易程序。《行政诉讼法》制定之时的主要考虑是，行政案件比较复杂，被告是行政机关，不适合用简易程序来解决，因此规定所有的行政诉讼案件都按照一般程序由合议庭来审理。但是，事实运作中效果并不太理想，具体行政案件不加区分，一概适用统一的普通程序，既不合理，也浪费诉讼资源，对一些简单行政案件也由合议庭来审理，影响审判效率。因此，近年来，多数人建议设置简易程序。
不过，简易程序的具体设置必须严格，防止不公正。简易程序的适用范围原则上只能适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，不宜扩大。而对适用简易程序审理的行政案件，由一名法官独任审理，并应当在相对短的时间内审结。同时，为避免出现不公正，如发现不宜适用简易程序的，应及时转入普通程序。
八、加大促使行政机关履行法院裁判的力度
如果行政机关拒不履行法院的裁判，如何促使行政机关履行，直接关系到行政诉讼的成效。总体来看，现有的执行措施力度偏小。《行政诉讼法》（专家建议稿）中提出了三种强化执行力度的建议：第一，提高罚款的幅度。从现在五十元到一百元提高到一百元到五百元，即不履行法院的判决按日对行政机关罚以一百元到五百元的罚款。第二，公告。法院可以将行政机关不履行法院判决的情况在公告中公之于众，利用舆论的压力施加影响。第三，设置藐视法庭罪。主张细化妨碍司法罪，对拒不履行判决、裁定，情节严重的，对该机关的负责人或直接责任人员以藐视法庭罪论。该罪的判决程序与一般的刑事程序有所不同，行政审判合议庭可以直接作出，并可以当庭裁定处以罚金。前两种建议只是对现有制度的小幅度调整，不会遇到太大的阻力。而第三条建议无疑对加大执行力度意义最大，但因涉及到刑事程序的改造问题，可能会有较多争议。
注释：
① 在《行政诉讼法》颁布前，法院对行政案件审理是参照民事诉讼程序进行的，很少考虑（鉴于当时的行政法发展状况一般法官客观上也很难考虑到）行政案件的特殊之处。事实上，即使在《行政诉讼法》实施后的相当一段时间内，不少法官仍是按照审理民事案件的方式审理行政案件的。不过，行政诉讼程序与民事诉讼程序究竟有多大的相似性与不同性，则是一个值得深入研究的重大理论问题。
② 在德国，一个普通行政法院每年平均受理行政案件约为4千件，全国50多个普通行政法院，每年共受理20多万件。对此，请参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版。
③ 行政诉讼的特殊性之一在于，被告行政机关所制定的政策和所作出的决定或多或少都有波及效应，具有一定的公共性，乃至政治性，因而行政案件的审理或多或少都无法摆脱来自政府潜在的压力。即使在法治发达国家亦是如此。
④ 王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第618页。
⑤ 美国、德国、日本等国家的司法实务上已有运用此标准的尝试。
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