发达国家的工作福利制对中国低保政策的启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,中国论文,低保论文,启示论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外救助制度改革中的工作福利制趋势
近年来，以美国、英国、挪威、瑞典、丹麦为代表的很多发达国家，为了抑制越来越高的福利支出，增强有劳动能力的被救助者重返劳动力市场的动机和能力，都对救助制度进行了改革。各国的改革呈现出非常强的相似性，集中表现为以积极的救助手段代替传统的消极手段，用选择性原则而非普遍性原则去确定救助对象，更加突出了被救助者的义务而非权利。工作福利制是各国救助制度改革的核心模式。
1.工作福利制的定义
从字面上讲，“工作福利制”可以被解释成“为你的福利而工作”，有时候被理解为“以工作为目标的福利”。因为工作福利制的概念来源于美国，所以这里的“福利”实际上就是指“社会救助”，是保障体系中最底端的那张安全网。虽然工作福利制的概念在国外的学术界并没有统一，然而，对于其基本特点的认识大体是一致的：（1）针对有劳动能力的被救助者，（2）被救助者必须要用工作来回报他们所得到的救助金，（3）工作福利制的工作条件要低于劳动力市场中同等工作的条件，（4）在公共收入维持体系的最底层中实施。所以工作福利制是一项强制的劳动力市场计划，被救助者需要为救助金而工作，这种工作的报酬常低于开放的劳动力市场的正常工资。
2.工作福利制在各国的发展
工作福利制在世界各国的发展时间不一样。有关工作福利制的思想在欧洲有很长的历史。事实上，就业一直就是北欧福利立法的核心目标。从20世纪初开始，北欧救助立法当中就对被救助者的各种义务做出了说明，例如有劳动能力的被救助者需要到再就业办公室登记和积极地寻找工作。但工作福利制作为正式的术语起源于60年代末的美国[1]。在1981年美国联邦政府通过有关立法以后，工作福利制才真正成为一项在各州得到实行的政策[2]。到1986年，美国已经有29个州实施了不同形式的工作福利制政策。克林顿激进的福利改革《1996个人责任和工作机会法案》使这些项目的数量在美国激增。而布什在任期间实行的救助政策使这一制度得到加强。在英国，布莱尔政府已经把“福利制工作”项目推向了其现代化改革的最前沿。改革的目标是要以公私部门之间新的伙伴关系为基础，广泛实施‘福利制工作’项目，结束救助体系中长期存在的“依赖文化”。但是，很显然，这一“更严格更加以市场为导向”的救助政策有非常强的美国式的工作福利制特点[3]。而最明显的相似之处就是在最底层的安全网中的强制性因素以及对救助金的回报色彩。
1981年，OECD发布了一个著名的报告，提出建设地方化、私有化和突出个人责任的社会救助体系的目标，标志着北欧福利政策意识形态上的转变[4]。进入90年代之后，以挪威、瑞典、丹麦为代表的社会民主福利国家，开始依据这个目标在社会救助体系中构建以地方化、市场化和突出个人责任为特点的工作福利制。工作福利制的地方化色彩表现在救助责任从国家向市政当局的转移，中央政府只负责提供宽泛的救助方针，而工作福利项目的具体的设计工作则由地方市政当局完成；社会救助金的水平也是由地方分别制订的，根据地区不同可以有很大变化。与救助责任地方化相伴随的是救助责任从公共向个人的转移。在90年代，北欧各国有关被救助者的权力与义务的规定出现了很大转变。工作福利制在继续以往的对被救助者的寻工义务要求的同时，最大的创新在于增加了一种非常不同的义务，即作为对救助金的回报，有劳动能力的被救助者必须参加市政当局提供的工作或者培训活动[5]。现在，虽然北欧的收入维持体系并没有被工作福利制所取代，但工作福利制已成为北欧福利体系的重要组成部分。
3.工作福利制的主要形式及配套规定
工作福利制通常采取工作体验的形式。工作体验，又称“社区工作体验”或者“社区服务”，被救助者要参加社区工作，作为他们接受救助金的前提条件。工作体验一般包括有酬工作体验和强制性工作体验两种。有酬的工作体验项目，是依靠公共的工作基金，提供给被救助者公共部门或者是私有部门的工作，并按小时给付工资。在得到工资的同时，被救助者还有权力享受其他的支持和服务。这种有酬的工作体验是有时间限制的，通常是3到12个月。有酬工作体验项目的最终目标在于推动被救助者未来，也就是项目结束后的就业状况。强制性工作体验项目是没有报酬的，被救助者必须通过工作来回报他们所接受的救助金，他们不但没有工资，也不具有享受其他救助金的资格。相对有酬工作体验项目来说，强制性工作体验最主要的目标不是帮助被救助者改善未来的就业前景，而是用来提高被救助者当前的就业率，并使被救助者保持一种工作伦理，在接受公共救助时尽相应的义务。对政府而言，强制性工作计划的其他好处还在于能够抑制救助申请的增长，防止已经有工作或者很容易凭自己找到工作的人的搭便车行为。
工作福利制的具体规定主要体现在三个方面。第一方面是对寻工活动与工作必须接受性的规定。在英国，失业救济申领者必须每隔两周向救助机构证明他们寻找工作的进展，失业者被准许用3个月的时间去寻找和他们的前工资水平相等的工作，在此之后，他们必须接受任何付给国家最低工资的全职工作。在丹麦，被救助者必须每隔3个月去一次就业办公室，但是一套为救助对象寻找合适岗位的计算机系统可以保证工作人员与失业者保持更密切的联系。失业者一旦进入社会救助阶段，也就是说当他们的失业保险权力终止，就必须接受工作福利项目提供的工作和低于正常水平的工资。挪威1993年的社会救助法案和瑞典1998年的社会服务法案都明确规定市政当局有要求被救助者参加培训或工作活动的权力。有劳动能力的被救助者应当用工作来回报他们得到的救助，地方政府机构可以要求失业者在与劳动力市场上同等工作相比较差的工作条件上工作，对那些拒绝工作的人没有别的支付方案。
第二方面是对工作时间的要求。有关被救助者的工作时间，美国目前的要求是50％的被救助者都要加入工作活动，有6岁以下孩子的被救助者每周要工作20个小时，其他的被救助者要工作30个小时。修订后的对困难家庭的临时救助政策将对被救助者和各个州提出更高的工作时间的要求，70％的被救助者将被要求每星期工作40小时，其中至少要有20小时用于有酬或无酬工作，而其他的时间可用于接受培训或者进行与工作相关的活动。现在，美国各州在强大的压力下，正在通过制定更完善的强制性工作项目去提高被救助者的就业率。北欧各国在救助制度改革中也将工作福利的工作时间和强度加强了。
工作福利制的第三方面就是与工作要求相伴随的各项制裁措施。例如，美国的制裁措施就十分严厉，被救助者拒绝一次工作机会的代价是丧失25％救助资格，当这种拒绝行为达到一定次数的时候，救助金有可能被全部取消。在英国，惩罚期限从两个星期到六个星期。1999年，救助金申领者当中受到制裁的比例接近于11％[6]。在比利时，1998年有4.8％的被救助者接受制裁[7]。在丹麦，第一次拒绝参加工作活动的人的救助金会减少20％，多次拒绝会导致丧失最后一张安全网的保护[8]。
二、国外工作福利制的有效性及问题
工作福利制的有效性是非常明显的。与传统的只向被救助者提供救助金的做法相比，工作福利制更加强调被救助者的责任和义务，从而提高了救助对象个人的工作努力水平。实践证明，这种更加积极的救助手段可以有效地降低被救助者对救助体系的依赖，提高救助对象的就业率，降低政府的福利支出。在实际操作中，工作福利制采取社区工作体验这一重要形式，取得了双重的积极效果，一方面那些很难靠自己找到工作的被救助者可以在救助机构的帮助下从事社区服务工作，而另一方面被救助者必须接受社区工作的要求又杜绝了一部分不符合救助资格的人的投机行为。此外，工作福利制不仅可以提高被救助者个人的就业率，还可以创造具有社会价值的产品和服务。在很多贫困社区当中，被救助者所进行的公益活动都为改善社区落后的公共康乐设施做出了贡献。
当然，作为一项新出台的政策，工作福利制运行的时间还比较短暂，因此有许多方面还需要不断地调整和完善：
1.工作福利制的成本可能会十分高，并依赖于非盈利组织和其他机构。例如在有的社区工作体验项目中，一些潜在的非盈利雇主并不愿意雇用社会救助对象。因为政府给予他们的工资津贴或者很低或者不存在，常常不能弥补他们的监督成本。像其他的福利项目一样，工作体验项目也需要大量的管理，包括工作人员去确定工作场地，为参加者匹配合适的工作，监督出勤率和工作表现等。因此，工作体验项目无论对政府还是对发起者来说都存在着隐形的成本。
2.并非所有的工作福利制项目都能对参加者未来的工作和收入产生积极影响。例如，工作福利制当中的强制性社区工作体验项目多数是短期的，目标只在于降低当前的就业率，项目重点通常只放在强迫被救助者工作上，不重视对被救助者的培训，因此对被救助者未来的（也就是项目结束后）就业率或者收入的提高作用不大。如果将工作体验与培训和其它的支持服务结合起来，会对项目结束后被救助者就业和收入产生更大的影响。
3.就整个工作福利体系来说，如果工作福利制实施过于严格，还会产生某种工作福利效应。“工作福利效应”是用来形容因实行严格的工作福利制而导致的工作条件下降的过程。很多被救助者接受官方提供的工作，是出于害怕拒绝这些工作会受到制裁。但如果被救助者认为工作福利制的工作安排过于低下（例如清扫街道，捡拾农作物），使其受到惩罚和羞辱，就宁愿接受开放的劳动力市场中的那些不理想的低于法定工资水平的，不稳定的非正规工作[9]。这种低工资劳动力供给的大幅增长必然造成对劳动力市场中初级工作的竞争。雇主可以趁机降低这部分工人的工资和工作条件，导致低技能劳动者总体的工资水平的下降和工作稳定性的丧失。无论是工作福利制还是在救济规定中那些严格的“对工作必须接受”的条件限制都会对工作质量产生不利的影响，最终出现了“以劳动者工资水平降低为代价的廉价劳动力供给的扩张”，造成了另外一个“工作着的穷人”群体[10]。
三、工作福利制对中国低保政策的启示
1.中国低保政策中的工作福利色彩
与国外的社区工作体验相类似，中国现行低保政策规定，在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。应该说，中国的这种做法与国外社区工作体验的目标也大体是一致的。首先，为了有效强化社区救助制度的筛选机制，甄别救助对象中的隐形就业和隐形收入者。低保中的社区服务劳动的基本做法是街道和居委会组织有劳动能力的低保人员参加社区公益活动、公共服务，每周2～3次。每次活动均要签到，一个月内累计三次无故不参加活动者，视为自动放弃最低保障。以大连建立的社会公共服务社和社区公共服务站为例，10个月的试点时期甄别和自动退社31人，甄别率达到收入调查和公示过关者（147人）的21％，政策设计的筛选效果十分显著。因为隐形就业者不可能坚持参加公共服务社的活动，只能自觉自动退社。其次，通过组织被救助者参加社区公共服务社的公益或有偿劳动，促进被救助者的再就业。还以大连的社区公共服务社为例，在试点期间公共服务社有35人在劳动中走上了新的工作岗位，再就业比率达到筛选后人数（116人）的30％[11]。2002年以后，一些社区公共服务社开始筹建社员的经济互助合作小组，志同道合的社员团结在一起自我创业，开办粮油店、编织站、物业管理、洗车行等经济实体，进入社区服务行业，为广大社员在社区实现正规和非正规就业开辟了方向。
2.应借鉴工作福利制加强对有劳动能力被救助者的管理
中国低保政策需要借鉴国外工作福利制的现实意义在于，改革后的最低生活保障制度大幅度地扩展了救助对象的范围。针对原来传统救助对象过于狭窄的缺陷，现在的救助对象包括了原先不在救助范围之内的有劳动能力，但由于各种原因仍不能维持基本生活水平的贫困人口。有统计数字显示，目前得到救助的最低生活保障对象已经有九成半是非传统民政救济对象，其中：下岗职工255万人，占13％；失业人员299万人，占15％；待岗职工442万人，占23％；在职职工191万人，占10％；退休职工93万人，占5％；贫困家庭其他成员，554万人，占29％；而“三无”人员只有97万人，仅占5％[12]。然而相应的，在对被救助对象的管理中，并没有特别明确地去区分有劳动能力者和无劳动能力者，也就是说，对有劳动能力和无劳动能力者所采取的各项措施基本上是一致的，还没有专门针对有劳动能力救助对象的特别的管理办法。对有劳动能力的被救助者的救助还只停留在发放救助金上。针对上述情况，我们应该加强对有劳动能力被救助者的管理，保证其在享受被救助的权力的同时，尽到相应的义务，并保持一定水平的责任感和工作精神。具体做法可以借鉴国外的经验。
首先，应对有劳动能力的被救助者提出更高的工作要求和更严格的管理。虽然低保政策对有劳动能力的被救助者提出了定期参加社区劳动的要求，但与国外的工作福利制相比，无论是对被救助者参加社区工作时间长度的要求，还是对被救助者的监督和管理，都存在着很大差距。就目前中国低保的管理现状来说，很多社区只是象征性的组织一下低保对象参加社区劳动。应当一方面增加被救助者参加工作体验的时间，使被救助者在接受救助期间依然进行足够的工作活动，另一方面加强对被救助者的监管，对被救助者所应必须接受的工作类型、时间和如果拒绝工作机会受到的制裁做出明确的说明，将对被救助者的监管落实到实处。
其次，除了强制性社区工作体验项目之外，还要重视发展有酬工作体验这种工作福利形式。中国的有酬工作体验项目的发展还很不成熟。主要原因在于，政府部门对有酬社区工作体验项目的成本还无法进行有效控制，在进行目标选择时又时常倾向于短期目标而非长期性目标。笔者认为，地方政府和社区领导应该在对有酬工作体验项目的成本和收益之间进行清晰的核算之后，积极发展这种相对于强制性工作体验来说，对参加者的未来也就是项目结束后的收益有更大帮助的有酬工作体验项目。同时，在监督和强制有劳动能力的被救助参加工作活动的同时，加强对被救助者的培训，提高被救助者的劳动技能，使被救助者的收入和就业率在项目结束后依旧可以保持稳定。
最后，我们在肯定工作福利制确实可以对救助对象起到一定的激励作用的同时，也要注意适度使用，对被救助者的要求不要过于苛刻，以避免对救助对象的过度挤压，保持救助制度的可持续性。