关于“重大事项决定权”的讨论 困扰地方人大决定权的几个非法律因素，本文主要内容关键词为：决定权论文,几个论文,重大事项论文,困扰论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●影响地方人大行使决定权的原因，与其说是理论问题，不如说是实践问题；与其说是法律问题，不如说我们在认识、方法和体制上存在诸多制约因素。
从近些年地方人大的工作实践看，重大事项决定权的行使虽然不乏成功的范例，但总体上并不到位，是地方人大工作中最薄弱的环节。究其原因，不少人认为是理论界限不清、法律界限不明造成的。笔者认为，如果从宏观角度观察，影响决定权有效行使的主要原因，与其说是理论问题，不如说是实践问题；与其说是法律规定不完善、不具体的问题，不如说是我们在思想认识上、思想方法上、政治体制上还存在诸多制约因素。这些非法律问题从根本上、全局上困扰着地方人大决定权的有效行使，决非理论研究或立法所能完全解决。
困扰因素之一：思想认识问题
宪法第一百零四条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第四十四条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”宪法和地方组织法的这一规定究竟意味着什么？它的目的和意义何在？笔者认为至少包括如下几个方面：
第一，决定权主体的惟一性。即地方各级人大及其常委会是以国家名义决定地方重大事务的惟一主体。一方面，地方党委关于地方事务的重大决策和主张应当经过法定程序变成国家意志，通过人民代表大会这种国家形式表现出来，党委不应包办替代地方人大的职权，不应以党委的名义直接对地方国家事务作出决定并令全体公民一体遵循。这既是依法治国原则的基本要求，也是党的执政水平和领导艺术的具体体现。另一方面，根据国家权力分工的原则，地方人大和地方政府的关系，在职权上是“决定”与“执行”、“决定重大事务”与“管理具体行政工作”的关系，地方政府不应越权行使应由地方人大行使的职权。
第二，决定权范围的广泛性。也就是说地方人大及其常委会在遵循宪法和法律规定的前提下，有权决定本行政区域内它认为应当由它决定的一切重大事项。宪法和地方组织法的规定含义清楚、准确科学，没有任何条件限制。
第三，决定权性质的人民性。决定权反映了一切权力属于人民的性质，是人民当家作主的民主权力最集中的体现，尊重人大的决定权，就是尊重人民当家作主的民主权力。
第四，决定权运作的自主性。宪法和地方组织法的规定体现了分权原则。宪法第三条规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则。”我国是一个人口众多、地域辽阔、各地政治经济文化发展不平衡的大国，在中央的统一领导下，必须发挥地方的主动性和积极性，没有地方的主动性积极性，就没有国家持续发展和长期繁荣。建国50多年正反两方面的经验已充分证明了这一点。调动地方的主动性、积极性、创造性，必须赋予地方自主权，允许地方对地方事务拥有自主决策权。正如彭真同志所说：“中央管不了那么多、办不了那么多事情。宪法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会那么大权力，原因就在这里。”地方国家权力机关在宪法和法律赋予的权限内，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要独立自主地决定地方事务，促进地方的社会经济发展。
第五，决定权行使的义务性。权力和责任密不可分，宪法和法律赋予了地方人大重大的权力，同时也就意味着赋予了重大的责任。有权不用或用不到位，就是地方人大的失职。
地方人大行使决定权不到位，反映了社会有关方面包括地方人大在内对决定权的性质、目的和意义的认识不到位，即普遍把人大仅仅看成一个监督机关，党委决定、政府执行、人大居中监督。“党委是编戏的，政府是演戏的，人大是评戏的”，就是这种认识的反映。在这种认识支配下，社会有关方面习惯于按红头文件办事、按行政命令办事，不承认人大的决定权，不尊重人大的决定权，不允许人大行使决定权，甚至认为人大依法行使职权是要权、揽权、争权。地方人大在对待决定权的问题上，往往自觉不自觉地在思想上自我禁锢，在实践中自缚手脚，考虑“不越权”的问题多，考虑“失职”的问题少，甚至宁可“失职”也不“越权”。因而，不敢行使决定权，不愿行使决定权甚至不要决定权，把决定权束之高阁。有的地方人大多年不作决定，有的作决定只是例行公事。在内容上，有的主张“拾遗补缺”，即就党委或政府忽略的问题作决定，有的建议“锦上添花”，即就党委或政府重点抓的某项工作作决定，还有的认为应当着重抓“热点”“难点”问题等等。这些做法在现实情况下或许有其合理性、可行性，但都反映了一个不争的事实，即地方人大在行使决定权的问题上远未做到凡是人大法定职权范围内的重大事项都由人大决定。地方人大履行职权“不越权”当然是正确的，有权不用或少用固然不会越权，但该行使的权力不行使，该决定的事项不决定，就是一种失职行为。因此，地方人大履行决定职权，首先要求方方面面端正指导思想，提高认识，摆正位置，尊重、支持人大依法行使职权。地方人大也要克服消极等待、无所作为的思想，发挥主动性、创造性，理直气壮地行使权力，把人民当家作主的民主权力落到实处。
困扰因素之二：思想方法问题
什么是重大事项？按什么标准确定重大事项？这是地方人大行使决定权的难点，也是理论探讨的焦点。不少理论和实际工作者试图对重大事项的范围进行界定，也有一些地方人大已经通过地方立法或准备立法把法律的原则规定具体化。笔者认为，这些设想和做法在方法论上是值得斟酌的。
第一，客观事物的复杂性、不确定性，决定了不存在一个划分重大事项的统一、客观的标准。我国幅员辽阔、人口众多，各地的政治、经济、教育、科技、文化发展不平衡，不同地区的具体条件、具体情况千差万别。特别是我国正处在体制转轨的社会大变动时期，情况更是千变万化。同样的事项，在甲地是重大事项，在乙地则不是重大事项。在同一个地区，重大事项随着时间的推移、条件的变化，在此时、此条件下属于“重大”，在彼时、彼条件下则是非“重大”。不存在一个一成不变的判断重大事项的标准。离开了特定的时空条件，可能连“下雨究竟好不好”这样简单的问题也无法回答，这是唯物辩证法最基本的原理。
第二，界定重大事项的范围不符合分权原则的目的。从分析的角度看，中央把决定地方事务的权力分给地方，是国家权力的分配，而不是工作事项的分配。宪法和地方组织法划定的是决定权的权限范围，而不是决定权的事项范围。权力的范围是有限的，即地方人大只能决定本行政区域内的重大事项，而不能越权决定应由中央或上级国家机关决定的事项。但在符合法定权限的前提下，事项的范围却是无限的，任何事项都可能成为决定权的对象。宪法和法律不规定什么是重大事项，决非立法的疏漏，而是一种高瞻远瞩、科学明智的选择。分权而不分事，体现的是灵活性、自主性和广阔的权力运行空间，便于地方人大及其常委会根据本地的具体情况，因事制宜、因时制宜地确定重大事项并作出符合实际的决定。试图把无限的事项用有限的方法进行界定，客观上为决定权的行使设置了“禁区”，缩小了决定权的权力空间，扼杀了事物的特殊性和权力行使的灵活性。
第三，界定重大事项的范围，在划分方法或立法技术上存在很大困难。粗不得，细不得；多不得，少不得。界定过粗，形式上固然严谨周密，便无法解决实践中的操作问题，达不到立法目的。界定过细，则举不胜举，无法穷尽，难免挂一漏万，以偏概全。不粗不细，其结果可能不伦不类。
由此可见，不问时间、地点和条件，试图把复杂的事物简单化，对复杂的事物作出非此即彼的精确界定，甚至想一劳永逸地把重大事项件件列举出来，既不符合实事求是的原则，也违背了分权的立法意旨，在方法论上是不科学的。地方人大行使决定权，必须改变这种狭隘的思维方式，坚持一切从实际出发、实事求是的思想路线，敢于摆脱条条框框的限制和束缚，在法定的权限范围内，大刀阔斧、灵活机动地对地方重大事务中一切需要决定的事项作出决定。
困扰因素之三：政治体制问题
党政不分、以党代政、高度集权，是我国政治体制的弊端。在这种政治体制下，形成了党委决策、政府执行或党委、政府共同决策的政治权力运行模式，党委对国家事务全包全揽，政府行政权受到高度重视，而国家权力机关的职权形同虚设。必须通过政治体制改革，逐步形成党委决策——权力机关决定——政府执行这样一种政治权力结构。一是按照党政分开原则，正确处理党委决策权与人大决定权的关系。二是按照国家机关权力分工的原则，正确处理决定权和行政管理权的关系。实践中存在的决定权与行政权的矛盾，行政权侵犯决定权的问题，主要不是法律问题，而是政治体制问题。如行政机关的权威事实上高于权力机关，行政管理权事实上大于决定权，行政首脑的党内地位普遍高于人大领导人等等。政治体制问题解决了，行政越权的问题自然迎刃而解。